이상에서 살펴본 내용을 종합하면, 농촌의 계획적 개발과 우량농지의 보 전이라는 면에서 현행 국토계획제도는 다음과 같은 한계가 있음을 알 수 있다.
첫째, 도시계획기법을 농촌에 적용하여 농촌토지를 계획적으로 관리하 고자 하는 당초의 법 취지가 충분하게 발휘되지 않고 있다. 도시계획기법 의 핵이라 할 수 있는 도시(군)관리계획이 여전히 용도지역상 도시지역 위 주로 수립되어 있어 나머지 지역에 대한 토지이용은 「국토계획법」상의 용도지역과 개별 법률에 의해 관리되고 있다. 도시(군)관리계획이 수립되 어 지역의 토지이용 방향, 주변경관과의 조화, 우량농지 등의 보전이라는 원칙이 계획에 반영되어 있다고 하여도 이를 실현할 수 있는 수단은 미흡 하다. 또한 개발수요가 높지 않은 지역의 경우 도시(군)관리 계획 수립의 필요가 크지 않은 곳도 많다.
둘째, 「국토계획법」의 개발행위허가제가 농촌에서 난개발을 방지하고 우량농지를 보전하는 수단으로 충분히 기능하지 못하고 있다. 시․군에서 개발행위허가제도는 개별 법령에 맞는다면 허가하는 쪽으로 대부분 운용 되고 있어 기반시설이 부족하거나 주변경관과 조화를 이루지 못하는 개발 행위를 규제하는 수단으로 활용되지 않고 있다. 또한 개발행위허가 대상이 아닌 소규모 개발행위에서의 난개발 방지 기능을 수행하는 데 한계가 있다 고 판단된다.
셋째, 토지적성평가에 의해 관리지역을 세분화하여 우량농지를 보전하
국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리 35
고자 하는 취지가 충분하게 달성되지 못하고 있다. 토지적성평가에서 보존 용도인 1-2 등급으로 분류되어도 실제 지역구분에서는 개발용도인 계획관 리지역으로 분류하는 경우가 많다. 또한 관리지역의 세분화가 기초자치단 체-광역자치단체-중앙정부와의 목표치 협의에 의해 결정되고 토지적성평 가는 해당지역을 지정하는 참고자료로 활용되는 경우가 많다.
결론적으로 현행의 국토계획제도는 농촌지역에서 발생하는 민간의 개발 수요를 지역 전체의 토지이용 방안과 경관 등의 지역특성에 비추어 조정하 거나 유도하는 기능은 수행하지 못하며, 여전히 개발우선과 농지전용 확대 방향으로 제도가 운용되고 있다고 할 수 있다. 도시(군)기본계획, 농지계획 등의 계획에 비추어 개별적인 토지이용수요가 조정되거나 제한되는 경우 는 거의 없다고 할 수 있다. 농지나 임지의 이용 및 전용 등과 같은 주요 한 행위는 「국토계획법」의 개정 이전처럼 여전히 개별 법령에 의해 개별 사안으로 이루어지고 있다. 개별 법령에 저촉되지 않는 한 민간인의 개발 행위는 허용될 수 밖에 없는 실정이다.
농지관리제도 운용실태 제 3 장
1. 농지소유 및 이용 관리
1.1. 농지취득자격증명
농지를 취득하여 이용하려는 자는 누구를 막론하고 농지소재 관할 시장·
구청장·읍·면장으로부터 농지취득자격증명을 받아야 하는데, 그 경우 농지 매수인의 영농의사와 영농계획, 소유상한 등을 확인․심사하도록 되어 있 다.4 이는 비농가의 농지소유를 방지함으로써, 경자유전 원칙에 의한 농지 소유를 실질적으로 가능케 하려는 데에 그 취지가 있다.
농지취득자격증명은 농지의 취득자격을 사전에 심사하는 제도로서 그 목적이 농지매수인의 농지소유자격과 소유상한을 확인하여 적격자에게만 농지취득을 허용하고자 한 것이다. 농지취득자격증명은 신청인이 다음과 같은 요건에 해당하는지 확인․심사 후 적합하다고 인정할 때 시․구․
읍․면장이 발급한다.
① 자격증명 발급 대상자일 것(농업인 또는 농업인이 되고자 하는 자,
4 예외적으로 국가·지자체 소유농지, 상속농지, 담보농지 취득, 농지전용협의 농 지, 한국농어촌공사 취득농지, 「농어촌정비법」에 의한 취득농지, 매립농지 취 득, 토지수용 농지 취득, 개발사업 관련 농지취득 등은 농지취득자격증명을 발 급받지 않고도 농지를 취득할 수 있다.
38 농지관리제도 운용실태
농업법인, 농지전용허가를 받은 자 등)
② 농지를 취득하는 목적이 농업경영에 이용 등 규정에 적합할 것
③ 요구항목의 내용을 포함하는 농업경영계획서를 작성할 것
④ 농업경영계획의 실현가능성이 있다고 인정될 것
⑤ 신청인이 소유농지 전부를 타인에게 임대하거나 농작업의 전부를 위 탁하여 경영하고 있지 않을 것
농지취득자격증명 발급 건당 평균 농지면적은 2004～2008년 기간에 0.21～0.24ha 수준이다. 거래액에 대한 조사자료가 없어 거래규모에 대한 종합적인 판단을 내리기 어렵지만, 거래면적 크기는 작은 편이라 할 수 있 다<표 3-1>.
표 3-1. 농지취득자격증명 발급 현황
단위: 건, 필지, ha 구분 발급
건수
논 밭 과수원 합계
필지 면적 필지 면적 필지 면적 필지 면적
2004 384,027 352,954 54,056 297,242 34,441 14,950 3,065 665,146 91,562 2005 432,959 400,310 56,986 324,122 38,414 19,397 3,808 743,829 99,208 2006 279,788 243,416 34,759 216,411 24,524 10,743 2,071 470,570 61,354 2007 268,637 231,521 31,904 199,670 21,551 9,880 1,742 441,071 55,197 2008 258,476 226,095 31,668 188,089 19,886 8,578 1,563 422,762 53,117
자료: 농림수산식품부 농지과.
현행의 농지취득자격증명 발급 요건은 이전에 비해 규제가 대폭 완화된 것이다. 예를 들어 1994년 이전에는 자격증명에 농지취득자의 전 가족이 농지소재지에 6개월 이상 거주해야 하는 규정이 포함되어 있었는데, 이런 규정이 삭제되었다. 또한 2002년부터는 농지취득자격증명 신청서의 기재 내용에 대한 농지관리위원의 확인을 신청자가 아니라 발급기관이 직접 받 도록 절차가 간소화되었고, 다시 농지관리위원의 확인절차가 폐지되었다.
그러나 현행 농지취득자격증명은 실제 경작하는 농업인인지 아닌지를 판단하는 데 별 효과가 없어 보인다. 앞서 농림수산식품부는 매년 농지이
농지관리제도 운용 실태 39
용실태조사 등을 통해 불법 농지임대차·위탁경영·휴경과 불법전용 등을 적 발하고 있는데, 농지처분 대상명령자가 매년 증가하는 것만 보아도 농지취 득자격증명은 농지 소유 및 이용 관리 제도로서 효과적인 수단이라고는 말 하기 어렵다. 농지취득자격증명 제도가 농지소유에 대한 사전적 규제 일환 으로 추진되고 있지만, 실효성이 약한 형식적인 절차라 할 수 있다.
1.2. 농지처분명령제도
농림수산식품부에서는 1996년 농림부 예규 제189호로 「경영에 이용하 지 않는 농지 등의 처분 관련 업무처리요령」을 만들어 매년 농지이용실태 조사를 실시하고 있다. 농지이용실태조사는 현장조사를 원칙으로 하며, 필 요 시 관련 공부를 확인하고 있다.
조사대상 리스트는『토지대장전산정보자료』및『취득자격증명발급대상 자』를 참고하여 작성하고, 불법 관행 임대·사용대 등 투기목적 취득농지 실태 파악을 위해 중점 조사 대상 리스트를 토지대장 전산정보, 농지취득 자격증명 발급, 농지원부 및 쌀소득보전직불금 지급대상자 명단을 참고하 여 작성한다. 주요 조사내용은 ① 농작물 경작 및 다년생식물, ② 농축산물 생산시설 설치, ③ 휴경(조사대상 기간 동안 농작물을 경작하거나 다년생 식물을 재배한 사실이 없는 농지), ④ 전용확정 농지(전용 또는 타용도 일 시사용이 확정된 농지) 등이다.
농지이용실태조사 결과 정당한 사유없이 본인이 직접 경작하지 않거나 휴경, 타 용도로 전용한 농지는 처분조치를 하게 된다. 처분대상 농지로 결 정되면 1년 이내에 처분하도록 ‘처분의무통지’를 하며, 이행을 하지 않으 면 6개월 이내에 ‘처분명령’을 하고, 그래도 처분을 하지 않으면 해당 농지 가격(공시지가)의 20%에 해당하는 ‘이행강제금’을 처분할 때까지 매년 부 과·징수한다.
40 농지관리제도 운용실태
그림 3-1. 농지이용실태조사 체계
그러나 농지이용실태조사 대상을 「농지법」 제정 당시인 1996년 1월 1 일 이후 정하였기 때문에 농지 관리범위가 매년 증가하여 농지관리에 어려 움이 존재하고 있다<표 3-4>. 또한 처분대상 농지로 결정된 농지를 처리하 는 기간이 통상 2년 이상 소요되어 행정 부담이 많다. 「농지법」상 농지 법 제정일 이후 농업경영을 목적으로 취득한 농지는 8년간 사후관리 대상 이다. 따라서 조사대상 농지는 매년 누적되어 증가하고 있다. 하지만 읍․
면․동사무소의 인력부족과 과중한 업무 부담으로 정확한 농지이용실태조 사 결과를 기대하기 어려운 실정이다.5
5 농림수산식품부는 지자체의 농지담당 인력 부족에 따른 농지이용실태 조사의 부실을 방지하기 위해 2010년부터 조사인력을 지원할 예정이다.
농지관리제도 운용 실태 41
표 3-2. 농지처분의무통지 및 처분명령 대상자 추이
단위: 명
구 분 2005 2006 2007 2008
처분의무 통지 대상자 4,561 6,390 6,706 8,761
처분명령 대상자 1,753 2,755 1,715 1,452
자료: 농림수산식품부 농지과
1.3. 농지이용계획
1.3.1. 농지이용계획의 도입배경 및 목적
1990년 「농어촌발전특별조치법」이 제정되면서 농지의 용도구역을 농 업진흥지역과 농업진흥지역 밖으로 구분하게 되었다. 당시 전체 농지의 52.1%에 해당하는 농업진흥지역 밖의 농지가 개발이 가능한 준농림지역에 편입됨으로써 농지의 난개발이 우려되는 상황에서 농지의 효율적 이용을 도모하고 농업의 목적을 위한 농지전용을 계획적으로 관리하기 위해 농지 이용계획이 1994년의 「농지법」 제정과 함께 도입되었다.
당시 농지는 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖으로만 구분되어 있고, 구 체적인 이용계획이 없으며 「국토이용관리법」․「도시계획법」 등의 개 정으로 난개발의 우려가 있었다.6 이에 농업진흥지역 농지에 대해서는 작
당시 농지는 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖으로만 구분되어 있고, 구 체적인 이용계획이 없으며 「국토이용관리법」․「도시계획법」 등의 개 정으로 난개발의 우려가 있었다.6 이에 농업진흥지역 농지에 대해서는 작