6.1. 국토관리제도
6.1.1. 관리방식
국토관리제도에서 도시토지는 도시계획지구에 의해 관리되고, 비도시토 지는 비도시토지사용관제규칙에 따라 관리되고 있다. 도시토지는 이미 선 포한 「도시계획 및 도시계획법」 제81조 규정에 근거하여 도시계획을 개 정 또는 확대할 때에는 계획지구 범위의 확정을 선행하고 건축 금지를 실 시하고 있다. 도시토지 이외의 토지는 동법 제15조 규정에서 정한 비도시 토지사용관제규칙을 적용받는다. 이외에 「국가공원법」에서 확정한 국가 공원 토지는 국가공원계획관제에 따른다.
도시토지의 사용은 주로 도시계획법 및 실행세칙에 의해 통제를 받는데,
「도시계획법」 제32조에 의해 도시토지는 도시계획을 통해 주택, 상업, 공업 등의 사용구로 지정된다. 또한 지역별로 기타사용구역 혹은 특정전용 구36로 확정될 수 있다. 각 사용구별 토지의 건폐율, 용적률 및 용도 등의 제한사항은 「도시계획법」 실행세칙 및 도시계획세부계획의 규정에 근거 한다37(도시계획법 제39조). 도시계획 중 도로, 공원, 학교, 시장, 경지 등의 각종 공공시설용지 또는 공공시설 보류지를 지정하는데, 지정된 공공시설 보류지는 지정목적의 사용을 저해해서는 안 되고, 공공시설용지로 사용되
36 예를 들어 타이베이시 도시계획에서는 주택구, 상업구, 공업구, 행정구, 문교구, 창고구, 풍경구, 보호구, 농업구 및 특정전용구 등이 있다(도시법 타이베이시 실행세칙 제10조).
37 타이베이시만 「타이베이시 토지사용분구관제규칙」을 제정했으며, 세부규정 은 이들과 같다.
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각 분구40 내 토지에 관해 서로 다른 사용관제가 적용된다.
6.1.2. 관리 체계
대만 국토종합개발계획은 국토계획에서 가장 상위 개념으로 장기성(長 期性), 목표성(目標性) 및 지도성(指導性)의 특징을 가지고 있다. 그 하위로 구역계획과 각 부문별 장기발전계획이 있고, 부문별 장기발전계획은 각 부 문의 주관기구가 계획 초안을 세우고 이에 근거하여 추진․실행한다. 토지 관리 측면에서 도시지역은 구역계획에서 도시계획 규범에 따라 통제된다.
그림4-6. 대만 국토 계획과 관리 체계
정부는 도시계획법에 의해 도시계획 지구를 확정하고 토지에 대한 계획 을 실시하는데, 행정등급, 인구규모 혹은 특수목적 등에 따라 시(市)/현(縣) 계획, 농촌·도로계획 및 특별구 계획의 3가지로 분류한다. 계획 심의는 주 요계획과 세부계획으로 나눌 수 있고, 입안, 보고, 심사, 공포 및 실시 순으
40 일반 관제구, 휴양구, 사적보존구, 특별경관구, 생태보호구(국가공원법 제12조)
로 진행된다. 도시계획은 발표, 실시를 거친 후에는 임의로 변경할 수 없 고, 변경 절차는 정부가 정한 기간에 전반적 검토(3년 혹은 5년에 적어도 1차례씩 검토)를 통하는 방식과 특정시기에 개별안건으로 변경하는 방식 이 있다. 개별변경은 신행변경(迅行變更; 직할시, 현시, 진, 시 사무소가 계 획 수립) 방식과 경위변경(逕爲變更; 정부가 직접 계획 수립)으로 나눌 수 있다.
6.1.3. 구역 변경(토지전용)
대만의 토지사용관제 변경은 정부주도의 구역 변경과 개발자의 개발허 가제를 통한 개별 변경이 모두 가능하다. 보통 정부가 주도적으로 처리한 구분구는 구역 변경 범위가 넓고, 개발허가제의 개별 변경안(案)은 각각의 개발안건의 요구에 따라 처리하게 되며, 위원회를 통하는 방식으로 심의하 고 있다.
비도시토지의 개발허가제는 2000년 개정된 「구역계획법」(區域計劃法) 에 개발허가제도(開發許可制度)를 통해 도입되었고, 10ha 이하 면적의 분 구용지 변경 안은 지방정부에서 심의하고 있다.
6.2. 농지제도
6.2.1. 농지소유 및 거래제도
대만은 과거 농지농유(農地農有)로 표현되는 경자유전의 원칙을 강하게 고수해 왔으나, 2000년부터 경자유전 원칙을 폐지하고 개인이면 누구든지 농지를 취득할 수 있게 되었다. 농지농유 원칙 하에서는 농업인만 토지매 매가 가능하였기 때문에 비농업 부문으로부터 자본을 유인하고 농지매매 의 확대를 위해서는 비농업인이 농지를 매입할 수 있도록 하였다. 대만 농
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가호수의 20%가 전업농, 80%가 겸업농인데, 농지농유 원칙으로는 80%에 달하는 겸업농을 육성하기 어려웠다.
2000년 1월 「농업진흥법」이 개정되어 비농민, 농협, 농기업도 농지소 유가 가능하게 되었으며, 임차료 상한, 임대차 기간, 임대차 계약조건 등에 관한 규제도 완화되었다. 필지의 세분화에 관한 제한도 완화되어 1인당 0.25ha 이상 소유한 자는 경지매매를 통해 경지를 분할할 수 있다. 단, 상 속받았거나 혹은 예전에 이미 공유지가 된 경지를 분할하고자 하는 자는 최소분할면적의 제한을 받지 않는다. 개정 법률에서 농지의 최소규모는 0.25ha로 하향 조정되었고 주택, 산업, 도로, 레크레이션용으로의 농지 전 용이 크게 완화되었다. 농지전용은 25ha 이상으로 단지화된 경우에만 허용 된다.
개인의 농지소유상한 규정은 2003년 「토지법」을 개정하면서 삭제되었 다. 농지에 주택을 건축하는 것도 허용되었는데, 무주택 농가만이 주택을 신축할 수 있으며, 이 경우 5년간 매도가 제한된다. 이러한 농지소유 제한 의 완화로 향후 대만에서는 농업경영규모의 양극화가 진행되고 있다.
대만이 농지농유 원칙을 폐기한 가장 큰 이유는 전업농의 농지소유 비율 이 낮기 때문에 농지농유 원칙은 전업농에게 도움이 되지 않았고, 겸업농 의 주소득원은 비농업이므로 비농업인의 농지매입 허용은 별 문제가 되지 않았기 때문이다.
나. 농지이용제도
농지이용을 합리화하기 위해서 지금까지 소작농 보호에 치중된 삼칠오 소작제도(三七五租佃制度)41를 운영하지 않고 임차료를 임차인과 임대인이 자율적으로 결정하도록 하였다. 또한 농지이용을 장려하기 위하여 농지의 양도 후 계속 농업용으로 사용하는 농지에 대해서는 토지증가세(토지가격
41 지나치게 높은 임대료 부담, 소작권을 보호하기 위해서 1949년부터 농경지의 세액이 주요농산물 수확량의 37.5%를 초과할 수 없도록 입법규정한 내용이다.
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상승분에 대해 30~60%까지 세금을 부과)를 징수하지 않고, 증여 또는 상 속농지를 5년 이상 농업용으로 사용하는 토지 및 그 농작물에 대해서는 증 여세나 상속세를 면제하는 등 관련세제 상의 혜택을 부여하고 있다.
대만의 「토지법」에서는 토지를 필지별로 분류하고, 최소 5년에 한번씩 은 농지이용종합계획을 입안하여 전반적인 검토를 시행하고 있다. 그러나 농지이용종합계획은 아직까지 뚜렷한 효과가 나타나지 않고 있다. 그 원인 으로는 첫째, 농지이용종합계획은 부문계획에 속하여 법적구속력이 없고, 둘째, 농업발전조례 제8조 규정은 참고요인으로 달성해야 할 목표가 추상 적이며, 농지이용종합계획의 기재 사항이 구체적으로 규정되지 않아 농지 계획의 명확한 기준이 부족하고, 셋째, 상술한 규정에 의거하여 농지이용 종합계획 지구를 완성하고, 5년에 한번씩 전반적 검토를 거쳐 현지 발전상 황에 따라 필요한 수정을 거치지만, 급변하는 주변여건과 행정적인 측면에 서 잦은 담당자 교체로 농업여건 변화를 따라가지 못한다는 문제가 발생하 고 있다.
대만은 1975년부터 「구역계획법」을 제정하여 비도시토지사용분구 및 용지별 편성을 실시하여 토지의 합리적 이용 및 구역 균형발전을 도모하고 있다. 농업용지가 비농업용으로 사용될 경우에는 농업생산환경의 영향을 미치지 않는다는 원칙을 지켜야 한다. 특히 특정농업구에서의 토지변경은 행정기관의 허가를 받아야 하며 조건이 까다롭다. 용지 변경은 그 사업성 질을 보고 회궤금(回饋金)을 납부하여야 하고, 지불한 회궤금은 초기에 공 시지가 개념을 사용하여 지가의 5%를 부과하였으나 현재는 지가 상승분의 12%를 부담금으로 부과하여 농업발전 및 농업인의 복리후생에 사용하게 하고 있다.42
그러나 이러한 농지이용에 관한 규정에도 불구하고 농지전용 상황은 심 각하게 이루어지고 있다43. 현행 비도시토지 사용관제 규칙에 따르면 농업
42 1975년 이전에는 전용허가제도 자체가 없었다.
43 1ha 이상의 농지전용은 「비도시토지사용관제규칙」 제3장 토지사용분구변경 (土地使用分區變更) 규정에 의하며, 1ha 미만은 제4장 사용지변경편정(使用地
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연도 합계 주택 및 농가용지 공공시설용지 공업 및 상업용지
면적 면적 비율 면적 비율 면적 비율
1993 4525 2169 47.9 1728 38.2 628 13.9 1994 3896 2132 54.7 1070 27.5 694 17.8 1995 3605 1638 45.5 1402 38.9 564 15.6 1996 3530 1793 50.8 1384 39.2 353 10.0 1997 5164 1978 38.3 2481 48.0 705 13.7 1998 6025 2014 33.4 2629 43.6 1382 23.0 1999 5315 2132 40.1 2456 46.2 727 13.7 2000 3303 904 27.4 2158 65.3 241 7.3 2001 2891 1086 37.5 1464 50.7 341 11.8 2002 3013 852 28.3 1691 56.1 470 15.6 2003 2957 1411 47.7 1114 37.7 432 14.6 사용 토지는 일반농업구와 특별농업구 두 가지로 나뉘지만, 이는 변경 난
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6.3. 제도적 시사점
대만의 농지이용 및 농지문제의 특징은 바로 협소한 농장경영규모와 집 약적 농지이용이다. 대만의 총 경지면적은 총 82만 6천 ha이지만, 농가 수 가 약 75만 6천호로 평균 경지면적은 1ha가 되지 못하는 실정으로 경영규 모가 매우 협소하다. 두 번째 문제는 농가의 겸업이 보편적인 현상으로 대 만 농가인구는 320여 만명이며, 겸업농가수는 총 농가수의 3/4 이상이다.
또한 농지상속으로 지속적으로 세분화되고 있으며, 재산권 문제가 복잡화 되고 있다. 또한 비농업 농지전용 면적이 총 3만 8천여 ha이며, 매년 평균 적으로 약 5천여 ha의 면적이 비농업용으로 전용되고 있다.
또한 농지상속으로 지속적으로 세분화되고 있으며, 재산권 문제가 복잡화 되고 있다. 또한 비농업 농지전용 면적이 총 3만 8천여 ha이며, 매년 평균 적으로 약 5천여 ha의 면적이 비농업용으로 전용되고 있다.