5.1. 국토관리제도
5.1.1. 관리체계
일본의 국토관리제도는 「토지기본법」을 정점으로 「국토이용계획법」
과 관련법들로 구성된다. 「토지기본법」은 일종의 선언법으로서 이 법 자 체가 직접적인 규제나 유도를 행하는 법률은 아니지만, 토지이용관련법 전 체를 구속하고 그 방향을 정하고 있다.
34 개발과징금제도는 1953년 법에 의해 폐지되었으나, 그 뒤 1967년「토지위원회 법」에 의한 토지증가과징금(betterment levy), 1976년「개발토지세법」에 의한 개발이용세(development land tax)로 다시 나타났다.
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즉, 도시계획은 「도시계획법」에 기초하여 상세 용도지역을 지정하고 개발행위를 규제한다. 농업지역은「농업진흥지역정비에관한법」에 의거 농업진흥지역을 지정하고, 그 중 집단 우량농지 구역을 농용지구역으로 지 정하여 그 구역의 농지는 「농지법」에 의해 원칙적으로 타용도 전용을 제 한하고 개발행위에 대해서는 도도부현지사의 허가를 받도록 하고 있다. 여 타 지역은 「삼림법」, 「자연공원법」, 「자연환경보전법」에 의해 규정 을 받고 있다.
5.2. 농지제도
5.2.1. 농지제도 체계
일본의 농지제도는 ① 우량농지의 확보 ② 효율적인 이용의 확보 ③ 다 양한 수요․다면적 기능 등 새로운 농지 수요에의 대응이라는 기본적인 입 장에서 관계 법률 상호간의 연계를 통해서 이루어진다.
「농지법」은 우량농지를 확보하고 농지의 효율적인 이용을 도모하기 위 해, 농지전용허가제, 농지이동허가제, 임대차계약 해약 등의 제한, 소작지 소유제한 등을 규정하고 있다.
「농업진흥지역의 정비에 관한 법률」은 우량농지를 양호한 상태로 확보 하기 위한 목적으로 제정된 법률로서 ‘농업진흥지역’ 및 ‘농용지구역’의 설 정과 이에 따른 행위제한을 규정하고 있다.
「농업경영기반강화촉진법」은 효율적이고 안정적인 농업경영체를 육성 하고 이들 농업경영체가 농업생산의 상당부분을 담당할 수 있는 농업구조 를 확립하는 역할을 하고 있다. 이 법에서는 인정농업자 제도를 규정하고, 의욕과 능력이 있는 농업인에게 농지를 임대할 수 있도록 하기 위한 ‘이용 권 설정 촉진사업’을 규정하고 있다.
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5.2.2. 농지의 소유
1952년에 제정된 농지법은 경작자의 지위 안정과 농업생산력 증진을 목 적으로 농지를 경작자가 우선적으로 소유할 수 있도록 하였다. 즉 법에서 는 농지 또는 채초방목지(이하 ‘농지 등’으로 약칭)의 소유권 또는 임차권, 기타 사용수익을 목적으로 하는 권리를 설정 또는 이전함에는 농업위원회 (주소지 시정촌 이외 지역의 농지인 경우에는 지사)의 허가를 받지 않으면 안 되고, 허가받지 않은 권리의 설정 또는 이전은 무효로 함으로써 경작자 이외의 농지소유를 제한하고 있다.
구「농지법」에서는 허가기준으로 취득 후 경작해야 할 농지를 모두 경 작하는 경우, 농지취득자가 취득 후 농작업에 상시 종사하는 경우, 취득 결 과 농지면적 합계가 50a(홋카이도는 2ha) 이상인 경우, 취득하려는 농지가 소작지인 경우에는 소작농의 동의를 받거나 양수인이 그 소작농인 경우, 취득하려는 농지를 효율적으로 경작할 수 있는 경우에 한정함으로써(단 농 업협동조합이 농업경영의 위탁을 받아 권리를 취득할 경우에는 그렇지 않 아도 허가할 수 있다) 불경작 목적의 농지 취득을 금지하고 있다.
그러나 2009년에 개정된 「농지법」(이하 신「농지법」이라 함)에서는 법의 목적을 ‘농지는 경작자 스스로 소유하는 것이 가장 적당하다는 종래 의 생각에서 탈피하여 농지의 효율적인 이용을 촉진하는 것이 중요하며, 농지가 지역의 귀중한 자원이며 지역과의 조화를 배려해서 권리 취득을 촉 진하는 것이 중요하다’는 것을 법에 규정함으로써 경작자 우선의 농지소유 원칙에서 이용자 우선으로 전환할 것을 밝히고 있다.
또한 농지의 소유권을 취득할 수 있는 법인은 여전히 농업생산법인에 한 정하지만 농업생산법인이 지역농업자를 중심으로 하는 법인이어야 한다는 기본 성격을 유지한 상태에서 출자제한을 완화함으로써 농지소유의 취득 범위를 넓히고 있다. 즉, 농업생산법인에 농작업을 위탁하는 자도 그 법인 에 농지를 빌려주는 자들과 동등하게 취급되어 집락단위로 영농을 행하는 것이 용이하게 되었다.
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그러나 ‘경작자의 농지취득을 촉진하고’, ‘경작자(耕作者)의 지위 안정’
을 위해 농지의 권리이동 시 농업위원회와 도도부현 지사의 허가를 받아야 한다는 ‘농지 등 권리이동의 제한’(제3조) 규정은 여전히 유지되고 있으며 소유권의 취득은 지금처럼 농작업에 상시 종사하는 개인과 농업생산법인 에 한정하고 있다.
5.2.3. 농지의 이용 및 임대차 제도
1952년에 제정된 「농지법」은 철저한 자작농주의에 입각한 임대차 억 제라 할 수 있다. 그러나 1960년대 고도경제성장기를 거치면서 이농 이 촌이 가속화되고 농업․농지정책의 과제가 농지의 권리이동을 촉진하여 농업경영규모를 확대하는 쪽으로 바뀌면서 1970년에는 기존의 임대차 억 제에서 정반대로 임대차를 촉진하는 쪽으로 「농지법」의 개정이 이루어 졌다.
1970년 「농지법」개정에서 임대차에 관한 광범위한 규제완화가 이루어 졌다. 첫째, 이농․이촌자의 소작지 소유제한이 완화되었고, 부재지주도 인 정하여 본인 및 그 자녀 대(代)까지 재촌지주에게 인정되는 소작지 보유 한도(도부현 평균 1.0ha)가 인정되었다. 둘째, 임대차 당사자의 합의에 의 해 임대차 계약의 해약이 가능하도록 하고 또한 10년 이상의 임대차에 관 한 갱신 거절 등에 대해서는 허가가 필요치 않는 것으로 하여 임대차가 촉 진되도록 하였으며, 1962년에 농지법 개정 시 도입된「농업생산법인」요 건도 완화하여 가족경영의 틀에 얽매이지 않고 규모가 큰 농업경영체가 만 들어질 수 있도록 하였다.
한편 농지유동화를 보다 촉진하기 위해 1975년에는「농업진흥지역의 정 비에 관한 법률」의 개정에 의한 ‘농용지이용증진사업’이 도입되었다. ‘농 용지이용증진사업’은 농지의 매매․임대차 등에 있어「농지법」제3조의 허가를 받지 않고도 농지의 임대차 등을 추진(이용권의 설정)하는 것이다.
또한 1980년에는 별도로「농용지이용증진법」을 제정하여 농지의 임차를 개인과 농업법인 이외에 ‘농지보유합리화법인’, ‘농업자연금기금’에 까지
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확대하였다.
다양한 형태의 영농주체가 농지를 이용할 수 있도록 2009년의 농지 관 련법 개정에서는 농지의 임차 규제를 더욱 완화하여 농업생산법인 이외의 법인도 농지의 임차가 가능하도록 하였다. 지금까지는 법인이 농지를 빌리 기 위해서는 기본적으로 농업생산법인에 한정하였는데 이번 개정으로 농 업생산법인 이외의 법인도 농지를 빌릴 수 있도록 하였다. 이러한 개정에 의해 만약 지역에서 농지를 빌리는 주체가 없을 경우 다양한 이용자(예를 들면 농협, 비농가를 포함한 집락영농법인, 관광과 농업을 융합하고자 하 는 NPO 법인 등)가 농지를 빌릴 수 있게 되었다. 다만, 임차권을 허가하는 과정에서 시정촌장이 의견을 개진할 수 있으며, 허가 조건으로서 농지의 이용상황 보고를 의무화 하며, 권리설정 후에 주변지역의 농업에 지장이 생길 경우 농업위원회 등이 권고할 수 있고, 부적정 이용에도 불구하고 해 제가 되지 않은 경우에는 농업위원회 등의 허가를 취소할 수 있는 담보 조 치는 그대로 유지하고 있다.
또한 2009년의 농지 관련법 개정에서는 유휴농지 발생을 억제하기 위한 대책을 강화하고 있다. 일본에서 지금까지 유휴농지대책은 1993년에 제정 된 「농업경영기반강화촉진법」에 규정하였는데 이를 「농지법」에 규정 하고 모든 유휴농지를 대상으로 농업위원회가 조치를 취할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 즉, 과거에는 시정촌장이 활용할 필요가 있는 농지를 시정 촌 기본구상에 계획하도록 규정하고 있는데, 신「농지법」에서는 농업위원 회가 농지의 이용 상황을 조사하게 하고, 경작하지 않는 농지가 있는 경우 농업자 등이 농업위원회에게 조사 등을 요구하며, 소유자가 판명되지 않은 경우에도 임차료 상당액을 공탁한 후 이용 권리를 설정할 수 있도록 하고 있다.
5.2.4. 농지의 보전 및 전용제도
일본은 농지를 농지로 보전하기 위해 농업진흥지역의 지정과 농지전용 제도를 두고 있다. 농업진흥지역제도는 「농업진흥지역의 정비에 관한 법
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률」에 의거 종합적으로 농업의 진흥을 도모할 지역으로서 ‘농업진흥지역’
을 지정하고, 다시 농지 등으로 이용해야 할 토지의 구역에 대해서는 ‘농용 지구역’으로 설정하고 있다. ‘농업진흥지역’은 장래 상당기간(대략 10년) 농업진흥이 필요한 지역으로 계획적인 농업투자를 위한 지역이며 도도부 현 지사가 지정한다.
농용지구역은 농업진흥지역 내에서 농용지 등으로 이용해야 할 토지이 다. 이 토지는 토지형질변경 등의 개발행위 및 농지의 전용을 제한함과 동 시에 ‘농업진흥시책’을 집중적으로 실시한다. 농용지구역을 포함한 농업진 흥지역 정비계획은 대략 5년마다 기초조사의 결과와 당시의 경제사정 및 정세 등에 따라 변경할 수 있다. 농용지구역 내의 농용지를 전용하려고 하
농용지구역은 농업진흥지역 내에서 농용지 등으로 이용해야 할 토지이 다. 이 토지는 토지형질변경 등의 개발행위 및 농지의 전용을 제한함과 동 시에 ‘농업진흥시책’을 집중적으로 실시한다. 농용지구역을 포함한 농업진 흥지역 정비계획은 대략 5년마다 기초조사의 결과와 당시의 경제사정 및 정세 등에 따라 변경할 수 있다. 농용지구역 내의 농용지를 전용하려고 하