2.1. 국토계획 및 관리제도
2.1.1. 독일 국토관리의 특징
독일의 전 국토는 개념적으로 건축이 자유스러운 정주공간(Siedlung-sraum) 및 교통공간(Verkehr정주공간(Siedlung-sraum)과 건축이 부자유스러운 자유공간 (Freiraum)으로 대별된다. 원칙적으로 사람들이 거주하지 않는 공간을 의 미하는 자유공간은 경지와 수자원, 동식물계 및 기상을 위해 중요하게 보
19 여기에 대해서는 이 보고서 제5장의 분석 참조.
외국의 국토관리 및 농지제도 75
전되고 기능적으로 재창출되어야 한다고 여겨진다. 자유공간은 개발하지 않는 토지이용계획과 주거계획 및 기타 전문계획을 통해 보전되어야 하고, 생태학적으로 효율적인 자유공간 연결체계를 구축해야 한다. 또한 경관과 산림의 계속적인 분절은 가능한 방지되어야 하고 자유공간에 대한 토지요 구는 제한되어야 한다.20 농경지는 자유공간에 속한다.
스위스와 달리 독일의 경우, 건축이 가능한 공간을 양적으로 확정하여 가급적 이를 지키려고 하기보다 자유공간을 국토관리의 기본개념으로 사 용하여 현실에서 이 개념이 관철되도록 하고 있다.
이와 같은 공간적 구분을 실행하는 수단으로 건축이 가능한 지역은 개발 허용영역(Innenbereich)으로 하여 건축상세계획(Bebauungsplan)이 바로 적 용될 수 있게 하고, 건축이 부자유스러운 지역은 개발억제영역(Außenbereich) 으로 분류하여 건축상세계획 이전 단계인 토지이용계획(Flächennutzungsplan) 이 수립되도록 한다.
2.1.2. 국토관리 체계 및 원칙
가. 국토관리 체계
국토계획 및 관리 체계는 연방(Bund)⇔주(Länder)⇔광역지방(Regionen)
⇔게마인데(Gemeinde) 체계로 되어 있다. 연방은 국토계획 및 관리의 기본 원칙과 방향을 설정하고, 연방의 정책과 연계된 청사진을 제시하며, 주 단 위 이하에서 추진하는 모형적 정비계획을 지원한다. 연방에서는 「공간정 비법」을 국토관리의 기본법으로 적용한다.
20 「공간정비법」 제2조 2항 2호. 독일의 「공간정비법」은 2008년 12월 전면 개정되었는데, 개정된 법률 제7조에서 자유공간을 위해 배려해야 하는 내용이 다시 등장한다.
76 외국의 국토관리 및 농지제도
그림 4-2. 독일의 국토계획 및 관리체계 연방공간정비계획
주 공간정비계획
광역지역계획 [경관계획]
[산림계획]
게마인데 및 시군계획 전문계획관련법
건 설 지 침 계 획 [토지이용계획(F-플랜)]
[지구상세계획(B-플랜)]
문화재 보호법 경 관 법 농지정비시행법 주(州) 산 림 법 주(州) 수 리 법 주(州) 도 로 법 기 타
주(Länder)는 「공간정비법」의 지침을 주공간정비계획으로 구체화한다.
여기서 공간계획을 구체화하는 방법은 다음과 같다.
∘ 정주공간의 정주구조와 교통공간의 하부구조를 계획한다.
∘ 자유공간의 이용 및 보호계획을 수립한다.
∘ 주공간정비법을 실행한다.
광역지방(Regionen)은 주(州) 지침을 광역지역계획(Regionalplan)으로 구 체화한다. 그리고 게마인데의 건설지침계획(Bauleitplan)의 지침을 정한다.
기초자치단체인 게마인데는 국토계획을 실행하고 구체화하는 곳이다.
따라서 공간정비 차원의 국토계획이 여기서는 수립될 수 없다. 게마인데의 주된 업무는 게마인데 전체 필지별 토지이용계획(Flächennutzungsplan, F-Plan)을 수립하고 개발허용영역(Innenbereich)에 대해 건축상세계획
외국의 국토관리 및 농지제도 77
(Bebauungsplan, B-Plan)을 수립하며, 실제 건축을 허가하고 감독하는 것이 다.
건설지침계획은 게마인데 전역에 미치는 토지이용계획(F-Plan)과 건축용 으로 지정된 토지에 대한 지구상세계획(B-Plan)으로 이루어진다. 「건설법 전」에서 예비적 건설지침계획(Vorbereitender Bauleitplan)으로 명명된 토 지이용계획은 공간계획체계상 지구상세계획의 상위계획으로 법적 지위를 갖기 때문에 지구상세계획을 수립할 때 반드시 토지이용계획을 준수해야 한다. 반면에 구속적 건설지침계획(Verbindlicher Bauleitplan)으로 명명되 는 지구상세계획은 개발에 대한 관리가 필요한 지구에만 수립되는 것으로 실제적인 개별 건설계획에 대한 지침으로 기능한다.
독일에서 용도지역이 바뀌는 것은 게마인데의 토지이용계획이 바뀔 때 만 가능하기 때문에 개인 차원의 토지전용은 불가능하다.
나. 국토관리 원칙
국토계획 및 관리의 기본원칙은 ① 지속가능성, ② 지역화, ③ 동등성,
④ 연방과 지방 간의 상호교류(Gegenstromprinzip)로 되어 있다. 먼저 지속 가능성은 지속적인 생활권을 보장하고, 지속적인 경제성장과 발전을 지원 하며, 개발잠재력을 확보하고 자원을 지속적으로 보전해야 하는 것이다.
지역화는 국토 전체에서 지역들의 다양성을 보장하고, 도시와 농촌지역이 다양한 형태로 협력할 수 있게 하는 것이다. 그리고 동등성은 국토 내의 각 지역들이 균형발전할 수 있게 하는 것이다(공간정비법 제2조 2항).
국토계획의 특징적 수단으로는 특정한 지역 또는 장소를 다음과 같은 전 략적 지역으로 지정하여 개발하거나 개발을 유보하는 것이 있다.
① 우선지역(Vorranggebite): 계획된 토지이용이 우선권을 갖는 지역으 로 다른 형태의 토지이용은 고려대상에서 제외된다.
② 유보지역(Vorbehaltsgebiete): 아직까지 적합한 토지이용을 확정하지 못한 지역으로 장래의 이용지역으로 분류된다.
③ 적합지역(Eignungsgebiete): 기존 지역에서 문제성을 갖는 토지이용
78 외국의 국토관리 및 농지제도
에 대한 대안지역으로 적절한 지역이다.
2.1.3. 농촌공간의 계획 및 관리
국토공간의 범주상 농촌공간은 자유공간에 속하는 농경지 및 임야지역 과 정주공간에 속하는 농촌마을을 포함하는 개념이다. 따라서 농촌공간은 자유공간적 이해와 정주공간적 이해가 함께 고려된다.
농촌공간은 공간 내에 지역별(대도시 주변과 변방지역 간) 격차가 크기 때문에 동일한 범주로 파악될 수 없다. 2008년 12월에 개정된 「공간정비 법」에서는 그 이전과 달리 농촌공간을 독자적인 공간범주로 파악하지 않 고 인프라, 경제, 문화경관, 환경 등의 공간구조 하에서 검토되어야 할 내 용의 일부로 변하게 되었다.
국토의 공간계획에는 토지이용에 상이한 수요들이 존재하고 이들 수요 간에 경쟁이 발생한다. 토지이용에 대한 경쟁에서 농촌공간이 자신의 이용 요구를 관철시키려면 다음과 같은 목표 설정을 명확히 해야 한다고 한다.
∘ 경쟁력 있고, 다원적 기능을 갖춘, 지속가능한 농림업 육성
∘ 자연자원과 대체에너지작물 기반 확보 및 지속가능한 이용
∘ ‘부드러운’ 생산입지로서 친환경적 역량과 농업의 질 확보
∘ 여가시간을 위한 휴양공간으로서 도시근교 휴양과 농촌관광 제공 요컨대 농촌공간의 발전은 농림업이라는 전통적 영역을 벗어나는 활동 을 개발하고, 이를 목표지향적이고 효율적으로 연계하며, 독창적인 지역발 전 안(案)을 가진 지역을 육성하는 것에서 출발한다는 관점을 갖고 있다.
외국의 국토관리 및 농지제도 79
2.2. 농지제도
2.2.1. 농지소유 및 거래제도
독일에서 농지 및 임야의 거래와 취득은 허가제로 하고 있다. 이를 규율 하는 「토지거래법」(Grundstückverkehrsgesetz)에서 허가를 하지 않는 것 은 다음과 같은 경우이다.
① 토지의 양도가 토지에 대한 불건전한 배분을 의미할 때
② 양도로 인해 토지가 비경제적으로 축소․분할될 때
③ 계약가격이 실제의 토지가격과 커다란 불일치를 가져올 때
여기서 첫째 요건은 동일한 조건 하에서 농업인이 비농업인보다 구입의 우선권을 가진다는 것이다. 둘째 요건은 토지가 최소경영규모 이하로 분할 되면, 농지의 규모화를 저해하기 때문에 양도행위가 거부되는 것이다. 하 지만 분할·양도된 토지가 취득자의 영농규모화에 기여한다면, 허가를 거부 할 이유가 없어지게 된다. 셋째 요건인 계약가격과 실제가격 간의 커다란 불일치는 계약상의 가격이 해당 토지에 대한 정상적인 시세가격인 거래가 치보다 50% 이상 높을 때를 말한다.
요컨대 독일의 농지소유제도는 원칙적으로 농지소유가 자유롭지만, 비 농업인보다는 농업인이 우선적으로 농지를 소유할 수 있게 해서 농업구조 개선에 기여할 수 있도록 하는 제도이다.
2.2.2. 농지임대차제도
독일의 농지임대차제도를 규정하는 농지임대차법 체계는 「민법」
(BGB) 안에 있는 농지임대차에 관한 규정(농지임대차계약법)과 행정법에 속하는 농지임대차보호법의 이중체계로 되어 있다. 여기서 농지임대차계약 법은 농지임대차 관계의 기초가 되는 법으로 농지임대차에서 합리적인 사 적 계약관계를 정착시키는 역할을 한다. 반면에 농지임대차보호법은 토지
80 외국의 국토관리 및 농지제도
정책 차원에서 농지임대차를 규제하는 법률체계를 의미하는데, 1952년에
「농지임차법」(Landpachtgesetz)으로 제정되었다가 1986년에 「농지임대 차거래법」(Landpachtverkehrsgesetz)으로 개정되었다. 개정 사유는 「농지 임차법」이 엄격한 임차인 보호체계로 구성되어 있었기 때문에 농지유동 화를 제약하는 현상이 나타나 이를 시정하기 위한 것이었다. 즉, 농지유동 화를 통한 농업구조개선에 기여하기 위하여 임대인과 임차인 간에 형평성 을 부여한 「농지임대차거래법」이 제정된 것이다.
「농지임대차거래법」의 규정에 따라 임대인은 농지임대차 계약의 체결 을 신고해야 한다.21 신고된 임대차계약이 농업구조개선에 반하는 형태로 나타날 때, 해당 관청이 이에 대해 이의를 제기하고 계약의 취소나 변경을 요구할 수 있다. 계약기간에 최소임대차기간을 두고 있지는 않지만, 해약 통지기간을 최소 1년으로 하며 장기임대차가 일반화되어 있다.
이의제기의 요건은 ① 임대가 토지이용의 불건전한 배분, 불건전한 집중 을 의미할 때, ② 임대로 인해 공간적으로나 경제적으로 긴밀히 연결된 토 지의 이용이 비경제적으로 나누어질 때, ③ 임차료가 정상적인 경영에서 얻을 수 있는 수익과 비교해서 적정하지 않게 책정될 때이다.
이의제기의 요건은 ① 임대가 토지이용의 불건전한 배분, 불건전한 집중 을 의미할 때, ② 임대로 인해 공간적으로나 경제적으로 긴밀히 연결된 토 지의 이용이 비경제적으로 나누어질 때, ③ 임차료가 정상적인 경영에서 얻을 수 있는 수익과 비교해서 적정하지 않게 책정될 때이다.