앞에서 살펴본 바와 같이, 현행의 국토계획제도는 용도지역별 행위제한, 개발행위허가제와 같은 토지이용규제를 두고 있으며, 도시(군)계획의 전 지역 적용, 지구단위계획의 수립 등 도시계획적 기법을 전 농촌에 적용하 고 있다. 적어도 법률상으로 보면 농촌지역에서도 종래의 도시지역에 적용 되던 계획적 개발 수단들이 적용되어 합리적인 토지이용과 계획적 개발이 가능하다. 하지만 한편에서는 도시적 토지수요에 대응하고 난개발을 방지 하기 위한 현행 국토계획제도는 농촌지역에 적합하지 않으며 또한 우량농 지의 보전도 기대하기 어렵다는 비판이 존재한다. 또한 현행 국토계획제도 는 개발압력이 높은 도시화 진행 지역을 겨냥해서 만든 제도이기 때문에 과소화가 진행되는 농촌지역에는 적합하지 않다는 주장도 제기된다.
이러한 문제인식에 기초하여 이하에서는 도시화 지역과 과소화 지역을 사례로 다음과 같은 논점을 분석하고자 한다. 첫째, 현행 국토계획제도는 지역별로 달리 나타나는 토지이용특성에 적합한 제도인지, 둘째, 현행 국 토계획제도가 농촌의 계획적 토지이용을 보장하고 결과적으로 우량농지를 보전하는 수단으로 기능하고 있는가를 분석한다.
2.1. 사례조사지역의 토지이용 개황
농촌지역의 토지이용 특성은 지역에 따라 많은 차이를 나타내고 있다.
여기에서는 안성시 공도읍과 함양군 병곡면을 사례지역으로 선정하여 지 역별 토지이용 특성의 차이점을 살펴본다.
안성시 공도읍은 안성평야의 중심에 위치하는 대표적인 농촌지역이었지 만, 수도권 주변 아파트 단지의 건설붐으로 도시화가 빠른 속도로 진행되 고 있는 지역이다. 공도읍의 인구는 2007년 말 41,605명으로 최근 5.2%의 높은 증가율을 보이고 있다. 반면에 함양군 병곡면은 인구가 매년 감소하
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소계 89,057.2 399.4 706.4 11.01 48.4 (83.8) (71.8) (97.4) (34.0) (100.)
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구 분 공도읍 병곡면
평균 최고가 최저가 평균 최고가 최저가
도시지역 349,247 1,260,000 26,000 - - - 관리지역 56,833 102,000 27,000 6,277 65,000 430 농림지역 28,524 35,000 26,000 5,603 31,000 160
자연환경보전지역 - - - - - -
단위 : 원/㎡
표 2-5. 용도지역별 표준지 지가 동향(2008)
한편 개발수요를 간접적으로 나타내 주는 공시지가를 살펴보면 같은 관 리지역에서 공도읍이 평균 56,833원/㎡인 반면 병곡면은 7,243원/㎡, 농림 지역에서 공도읍이 28,524원/㎡인 반면 병곡면은 5,603원/㎡으로 안성시 공도읍이 함양군 병곡면에 비해 약 5-8배 정도 차이가 있음을 알 수 있다
<표 2-5>.2
농지전용 현황에서도 두 지역 간의 현저한 차이를 알 수 있다. 안성시 공도읍은 최근 5년간 1,223건이 전용된 반면 함양시 병곡면은 34건만이 전 용되었다. 전용유형에서도 많은 차이를 보이고 있는데 안성시 공도읍의 경 우 92%가 비농업으로 허가를 받아서 전용된 반면 병곡면은 100% 농업용 으로 신고에 의해 전용된 것이다<표 2-6>.
요컨대 안성시 공도읍과 함양군 병곡면은 토지이용특성과 개발수요, 농 지전용 실태에서 매우 상이한 특성을 보이고 있다.
2 실거래 가격이 공시지가보다 안성의 경우 2.2배, 함양의 경우 2.7배 높게 형성됨 을 감안할 때 안성시와 함양군의 지가 차이는 더욱더 커질 것으로 예상된다.
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그림 2-3. 안성시 도시(군)관리계획 수립 대상지역(2009년)
함양군의 경우 의무사항(인구 10만 이상의 도시지역)이 아니어서 도시 (군)기본계획은 수립되어 있지 않으나, 도시지역에 대해서는 2008년 ｢2015 년 함양군관리계획｣을 수립(변경)하였다. <그림 2-4>에서 보는 바와 같이 함양읍, 안의면, 서상면, 마천면 등 4개 읍면을 대상으로 도시(군)관리계획 이 수립되어 있으나 대상면적은 군 전체 면적의 2.7%에 불과하다. 병곡면 의 경우 용도지역상 도시지역이 없기 때문에 도시(군)관리계획이 수립되어 있지 않다.
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그림 2-4. 함양군 도시(군)관리계획 수립 대상지역(2008)
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국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리 25 계 143,932 100 143.793 100 -0.1 170,004 100 15.4 26,072 18.1 계획
관리 79,400 55.2 60,871 42.3 -30.4 61,380 36.1 0.8 -18,019 29.4 생산
관리 10,770 7.5 11,662 8.1 7.7 12,952 7.6 1.0 2,181 16.9 보전
관리 53,762 37.4 61,506 42.8 12.6 62,148 36.6 1.0 8,385 13.5
미분류 - 0.0 9,753 6.8 100.0 33,524 19.7 70.9 33,524 100
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행정구역 합계 주거형 산업형 유통형 관광
휴양형 복합형 특정형
전국 2,155 948 614 24 445 27 97
광역시 8 4 - - 4 -
-경기도 396 233 38 12 61 2 50
강원도 241 75 61 2 101 1 1
충북도 272 93 123 3 36 12 5
충남도 307 80 167 2 38 10 10
전북도 154 94 25 1 23 1 10
전남도 156 70 36 - 43 - 7
경북도 375 202 94 3 65 - 11
경남도 186 96 57 1 29 - 3
제주도 - - -
-자료: 토지공사(2008)
표 2-11. 제2종 지구단위 계획 수립 현황(2007년 12월 31일)
단위: 개소
사례지역인 안성시 공도읍에서 제2종 지구단위계획을 활용하여 개발한 사례는 유통형 2개소(마트, 물류센터)뿐으로 제2종 지구단위계획 제도의 활용이 미미한 수준이다. 한편 함양군 병곡면의 경우 개발수요가 높지 않 기 때문에 제2종 지구단위계획을 수립하지 않고 있다.
2.2.4. 개발행위허가제 운용실태
「국토계획법」에서는 개별 법령에 맞더라도 기반시설이 부족하거나 주 변경관과 조화를 이루지 못하는 경우 개발을 불허하는 개발행위허가제를 도입하고 있다. 이러한 개발행위허가제는 제2종 지구단위계획과 함께 농촌 지역의 난개발을 방지하며 결과적으로 농지의 계획적 전용을 유도할 수 있 는 조치로 받아들여지고 있다.
<그림 2-5>에서 보는 바와 같이 전국적인 개발행위허가 건수는 지속적 으로 증가하고 있다. 특히 「국토계획법」의 개정으로 비도시지역에도 개
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발행위허가제가 도입된 2003년 이후 비도시지역에서 개발행위허가 건수가 급속도로 증가하고 있다.
그림 2-5. 연도별 개발행위허가 추세
<표 2-12>에서 전국적으로 2007년 개발행위허가 건수는 총 87,357건이 며 도시지역에서 27,448건, 비도시지역에서 59,909건이 발생하였는데, 총 건수 대비율은 도시지역 31%, 비도시지역 68%로서 비도시지역이 도시지 역의 약 2배 정도이다. 개발행위 허가 면적 비율은 도시지역 22.3%, 비도 시지역 77.7%로 2006년에 비해 도시지역은 줄고 비도시지역은 증가하고 있다. 이는 비도시지역이 도시지역에 비해 상대적으로 개발가용지가 많기 때문이다.
개발행위허가 건수 및 면적을 용도지역별로 살펴보면 관리지역(건수 52%, 면적 54.6%), 도시지역(건수 31.4%, 면적 22.2%), 농림지역(건수 15.3%, 면적 21.1%) 순으로 나타난다. 관리지역과 농림지역의 경우 주로 농지나 산지로 구성되어 있다는 점에서 농지에서 개발행위가 활발하게 이 루어지고 있다는 것을 알 수 있다. 한편 개발행위 유형별로는 토지의 형질 변경과 토지분할이 절대적인 비중을 차지하고 있는데 이 역시 농지나 산지 를 개발용도로 활용하기 위함이라고 추정할 수 있다.
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사 등의 설치가 완화된 이후로는 농지법에 의한 불허 사례가 거의 발생하 지 않고 있음을 알 수 있는데, 이 사실로부터 농촌지역에서 개발행위를 억 제하는 수단으로서 농지법의 기능이 약화되었다는 것을 추론할 수 있다.
함양의 경우도 최근 5년간 개발행위허가 불허 건수는 9건인데, 그 사유는 농지법 저촉 2건, 연접개발 2건, 행위제한․도로법․국토계획법 등으로 인 한 불허 3건, 서류미비 1건이고 자연환경과 주변경관을 고려하여 불허한 경우는 1건에 불과하다<표 2-14>.
「국토계획법」에서는 18종의 개별법에 의해 개발행위허가를 받는 경우 국토법에서 허가를 받는 것으로 의제하고 있어 개별법령의 요건에 맞으면 (예를 들어 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용의 허가 또는 협의를 받 는 경우) 개발행위허가를 별도로 받지 않아도 된다. 이 경우 개별법에서 규 정하고 있는 기준에 의해 개발행위 등을 허용하기 때문에「국토계획법」
에서 개발행위허가제도를 도입한 목적이라 할 수 있는 주변지역과의 조화 로운 개발, 혹은 계획에 입각한 개발을 유도하는 수단으로서의 기능이 미 흡하다.
한편 개발행위허가 대상이 되는 개발 규모는 연면적 200㎡ 이상이거나 3층 이상 건축물 건축, 150㎡ 이상 공작물 설치, 경작 목적을 제외한 660
㎡ 이상 토지형질변경과 공유수면매립, 채취면적 250㎡ 이상인 토지에서 500㎥ 부피의 토석채취, 토지분할, 물건 적치 등으로, 이보다 적은 소규모 개발행위는 적용되지 않기 때문에 소규모 개발행위에서의 난개발 방지 기 능을 수행하는 데 한계가 있다고 판단된다.
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어느 정도 기여하고 있다고 할 수 있다.
그림 2-6. 주거지 외곽의 논을 공장으로 전용(안성시 공도읍 웅교리)
하지만 안성시 공도읍처럼 도시화가 진행되는 지역에서 현행 국토계획 제도는 난개발 방지에 효과적이지 않다. <그림 2-6>에서 보는 바와 같이 마을 주변에 연접해 있는 논을 공장용지로 전용하여 농촌경관과 우량농지 보전을 저해하는 사례 등이 농촌지역 어디에서나 빈번하게 발생하고 있다.
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이는 첫째로 현행 토지이용제도에서는 지역단위에서 수립한 미세한 토지
이는 첫째로 현행 토지이용제도에서는 지역단위에서 수립한 미세한 토지