(1) 意 義
미국에서의 지방자치단체의 조례는 주의회에 의하여 위임한 권한의 범 위 안에서 법률과 같은 효력(effect of law), 즉 주의회에 의하여 통과 된 법률과 동등한 권한을 가진다.323) 조례는 일반적 사항에 대해서는 주 법률에 위반할 수 없으며 법률보다 하위에 있지만, 지역적 사항에 대하 여 지방자치단체의 전권한성이 인정되어 있기 때문에 법률과 조례가 상 충되는 경우에는 법률보다 시헌장(charter)이나 조례가 우월하다는 원 칙이 확립되어 있다. 이처럼 미국은 주의 입법권에 일정한 제한을 가하 므로써 주의회가 제정하는 법률에 의한 자치권의 침해를 실질적으로 예 방하기 위하여 자치룰제도를 두고 있다.324)
주정부에 의해 창조되는 지방자치단체의 자치권의 범위와 기관구성형태 등은 지방자치단체의 헌법이라 할 수 있는 헌장에 규정되어 있다. 주정부 가 헌장을 부여하는 방식에는 특별법(special act),325) 분류법(classified law),326) 선택법(optional law),327) 자치룰(home rule)328) 등 네 가 지가 있다. 자치룰의 헌장부여방식이 주헌법으로 규정되어 있는 경우는 일 반법에 의한 경우보다 지방자치단체의 법적 지위가 확고히 보장된다고 할 수 있다.329)
323) H. Black, Black,s Law Dictionary, M.A. 5th ed., West Publishing Co.
1979, p. 477.
324) O. M. Reynolds, Local Government Law, West Publishing Co. 1987, pp. 95∼96.
325) 이 방식은 지방자치단체가 헌장을 제정하거나 혹은 수정할 때마다 주정부의 특별 법의 제정이 요구되는데 최근에는 대부분의 주헌법에 이에 대한 금지규정을 두고 있 어 그 활용빈도는 낮다.
326) 이는 주정부가 인구규모 등 일정한 기준에 따라 몇 가지 유형의 헌장을 분류해 놓고 이에 해당하는 자치단체에게 동일한 헌장을 부여하는 방식이다.
327) 주정부가 두 가지 이상의 헌장을 제시해 놓고 지방자치단체가 스스로 헌장을 기 안․채택․수정할 수 있는 방식이다.
328) 지방자치단체가 스스로 헌장을 기안․채택․수정할 수 있는 법적 권한을 부여하 는 것으로 주정부의 헌법이나 법률에 의하여 인정된다.
329) O. M. Reynolds, Local Government Law, West Publishing Co,
주정부는 주권재민의 미국 전통을 지키려는 방향에서 지방정부에 헌장 을 부여하는 새로운 방법을 채택하게 되었다. 이는 주의 절대적인 입법 권 원칙과 주입법에 의한 권한부여에 내재된 문제들을 해결하기 위한 취 지에서 주헌법에 자치룰 규정을 채택한 것이었다. 이러한 헌법규정들은 주의 입법활동에 의존하는 것이 아닌 헌법적인 부여방식을 통하여 지방 정부에 자치권을 위임하도록 하는데 목적을 두는 것이었다. 1875년 미 주리주를 시작으로 여러 주들이 지역공동체를 위한 자치룰을 제공하기 위하여 주헌법을 개정하기 시작하였다. 오하이오주(헌법 제18장제7조), 펜실바니아(헌법 제9장제2조), 미네소타주(헌법 제12장제4조), 일리노 이주(헌법 제7장제6조), 플로리다주(헌법 제8장제6조제e항), 몬타나주 (헌법 제11장제6조), 메사추세츠주(헌법 제2장) 그리고 노스 다코다주 (헌법 제130장)들이 자치룰을 채택하고 있다.
(2) 자치룰의 規定範圍와 規定例 1) 規定範圍
이러한 자치룰헌장은 주헌법 및 법률에 따라 각 지방자치단체가 제정하 며 구체적인 카운티헌장(County Charter)의 규정범위는 지방자치단체의 지역범위 및 경계, 지방자치단체의 조직과 형태, 시공무원의 임명과 선거, 조세․예산․회계․재산취득․자산평가․재정관리․재정조직․재정절차 등 에 관한 사항, 공무원의 자격․임용제도와 인사관리, 헌장의 개정 및 폐지, 경과조치, 주민발안․주민투표․주민소환․계획․용도제․주택․재개발, 공 익사업재산보유사항 등이다.
2) 規定例
(가) 일리노이주330)
주헌법 제7장제6조제a항은 먼저 카운티의 선거인에 의하여 선출된 행 정공무원의 장을 가지는 카운티와 인구 2만 5천 이상의 시정부가 자치룰
1987, p. 97.
330) http://www.legis.state.il.us/commission/lrb/con7.htm.
상의 지방정부라고 규정하고 있다. 그 외의 시정부는 자치룰 지방정부가 되기 위하여 주민투표를 실시할 수 있다. 동조동항에 의하여 제한된 경 우를 제외하고 자치룰 지방정부는 보건․치안․미풍양속 및 공공복리의 보호, 면허, 과세, 기채에 관해서 뿐만 아니라, 통치 및 사무에 관한 권 한을 행사하며, 기능을 수행한다. 자치룰 지방정부는 주의회가 법률로써 인정한 경우에 한하여 6개월 이상의 금고형을 포함한 벌칙제정, 세입을 위한 면허권 및 소득․수입 혹은 직업을 기준으로 한 과세권을 가진다 (제e항). 자치룰 지방정부(카운티와 시정부)는 주민투표에 의하여 승인 또는 법률로 정한 집행기관의 형태를 채택․변경 또는 폐지하거나 공직을 설치하고 선출방법 및 임기를 정할 수 있다(제f항). 자치룰 정부는 각 상 하양원에 선출된 구성원의 5분의 3의 찬성에 의하여 승인된 법률로써 주 의회가 과세권과 동절에서 특별히 열거된 기능 혹은 권한 이외에 주에 의하여 행사 또는 실행되지 않은 자치룰 지방정부의 권한 혹은 기능은 제한되거나 혹은 부인될 수 있다(제g항). 주의회는 특별평가에 의하여 자치룰 지방정부가 지방의 발전을 시도하려는 것과 다른 카운티와 시정 부와 공동으로 이러한 권한을 행사하는 것은 금지하거나 혹은 제한할 수 없다. 그리고 지방정부의 다른 단위가 이 헌법의 유효한 기일까지 그러한 권한을 가지며, 그렇지 않으면 그러한 권한은 지방정부의 다른 단위에게는 법에 의하여 계속하여 금지된 그러한 권한을 제한 또는 금지하지 못한다.
또한 특별한 행정서비스를 제공하기 위하여 지게된 부채의 변제를 위하여 그리고 그러한 지역에 특별한 행정서비스의 제공을 위하여 법에 의하여 규 정된 방법으로 그들의 구역 내에서의 지역에 따른 부가세(additional tax)를 부과․징수하는 권한을 금지하거나 혹은 제한할 수 없다(제i항).
(나) 오하이오주331)
시정부는 지방자치정부(local self government)의 모든 권한을 행 사할 권한, 그리고 지방경찰과 보건위생 이와 유사한 규제들이 일반법과 충돌하지 않는 범위 내에서 채택하고 시행할 권한을 가져야 한다(주헌법
331) http://www.legislature.state.oh.us/constitution.cfm?Part=18&Expa ndSections=Yes.
제18장제3조). 시정부는 그 정부의 헌장의 제정, 채택 혹은 수정을 할 수 있으며, 동장제3조의 규정을 조건으로하여 지방자치정부의 모든 권한 을 그 아래에서 행사할 수 있다(주헌법 제18장제7조).
(다) 캘리포니아주332)
주헌법 제11장제5조에 의하면 시헌장을 지닌 지방정부는 그들의 개별 적 헌장에 규정된 제한과 한계 내에서 그리고 그들이 일반법을 따라야 하는 다른 상황을 고려하여 시관련 사무에 대한 모든 조례(ordinance) 와 규칙을 제정하고 시행할 수 있으며, 주헌법에 의하여 채택된 시헌장 은 기존의 다른 헌장에 우선하며, 시관련 사무와 관련하여 그와 모순되 는 모든 법에 우선한다(제a항). 주법과 주헌법에 의하여 허용되는 그러 한 규정에 추가하여 모든 시헌장은 시경찰의 구성, 규율 및 관리, 시의 하부정부, 시선거의 실시 그리고 동조의 제한만을 받는 절대적인 권한에 대하여 규정하여야 한다. 또한 민선 및 임명 시공무원의 선출방법, 시기, 임기, 해직 등에 대하여 규정하여야 한다(제b항). 카운티 또는 시는 모 든 지방 경찰, 보건위생 및 기타 조례와 규칙을 일반법과 저촉하지 않는 범위 내에서 제정하고 시행할 수 있다(제7조).
(라) 뉴욕주333)
뉴욕주헌법 제9장제2조제a항는 ｢주의회는 주헌법에 의하여 지방정부 에게 보장된 면책, 권한, 권리를 보증하는 그런 방법으로 지방정부의 조 직과 창설에 대하여 규정하여야 한다｣고 규정하고 있다. 지방정부의 법 령 혹은 다른 법에 의하여 보장된 권한에 추가하여 모든 지방정부는 소 유권, 정부와 사무에 관련된 주헌법 혹은 어떤 일반법의 규정과 모순되 지 않는 범위 내에서 지방법을 수정하고 채택할 권한을 가질 뿐만 아니 라, 재정적 의무, 입법기관, 지방세 그리고 지역주민과 재산을 위한 통 치, 보호, 명령, 행동, 안전, 보건 및 복리 등의 사안에 대하여 조례를 채택할 수 있다(제c호).
332) http://www.leginfo.ca.gov/.const/.article_11.
333) http://assembly.state.ny.us/cgi-bin/const?art=11.
(마) 아이오와334)
주헌법 제3장제38a조은 주의회에 의하여 명확하게 인정되지 않은 조 세를 부과해서는 안 된다는 것을 제외하고는, 주의회의 법률과 모순되지 않는 한 시 자치단체에게 그의 지방사무와 정부를 결정할 수 있는 권한과 자치룰 권한을 인정하였다. 시 자치단체가 소유하고 명문으로 인정된 그러 한 권한만이 행사할 수 있은 법안 혹은 룰은 주법의 한 부분이 아니다.
카운티 혹은 카운티연합-시 자치체정부에게는 주의회에 의하여 명확하 게 인정되지 않는 한 어떤 과세권을 가질 수 없는 것을 제외하고는 주의 회의 법에 저촉되지 않는 한 그들의 지방사무와 정부에 대하여 결정할 수 있는 권한과 자치룰이 인정된다. 주의회는 카운티연합-시 자치체정부 의 해체와 설립에 대하여 규정할 수 있으며, 카운티 혹은 카운티연합-시 자치체정부의 헌장의 제정에 관하여 규정할 수 있다(제39a조).
(바) 미네소타주335)
법에 의하여 승인된 어떠한 지방정부도 그 정부를 위한 자치룰 헌장을 채택할 수 있다. 이 헌장은 주의회가 일반법에 의하여 규정한 바와 같이 지방정부의 투표자의 다수에 의하여 승인되면 그 효력을 얻게 된다. 만 약 헌장이 카운티와 시의 전체적 혹은 부분적 분할 혹은 합병에 대하여 규정을 하면, 법에 의하여 요구되는 다수에 의하여 카운티의 잔류지역과 시에 있어서 투표자의 승인 없이는 효력을 얻지 못한다(제12장제4조).