(1) 地方消費稅의 導入必要性
지방소비세는 한 국가의 자원배분에 있어 상당한 수준의 효율성을 제 고시킬 수 있는 것이다. 즉 지방소비세는 재정의 분권화를 촉진시키므로 써 배분의 효율화를 기할 수 있다. 중앙과 지방의 재정기능이 투명성 있 게 분담되어진다면 임무에 따라 독립적인 세원이 확보되므로써 중앙정부 와 지방자치단체간의 재원배분상 갈등을 완화 제거할 수 있으며 자원배 354) 권강웅, 99 지방세제 주요 개편과제, 56쪽.
355) 권강웅, 99 지방세제 주요 개편과제, 58쪽.
분에 있어서 불필요한 거래비용을 감소 내지 제거할 수 있는 장점이 있 다. 또한 지방소비세의 도입으로 독립적인 과세권을 가지므로써 그 지방 의 특성에 적합한 세율 및 과표를 자율적으로 선택․결정할 수 있어 역 시 배분의 효율성을 증진시킬 수 있다는 것이다.356)
현행 지방세 중 소비관련 세목은 경주․마권세, 담배소비세, 도축세의 3개에 불과하다. 이러한 소비과세의 세수는 1998년 결산기준으로 2조 6,451억원으로 전체 지방세수에서 차지하는 비중은 15.4%에 불과하며, 특히 경주․마권세, 도축세, 담배소비세는 전체 지방세수에서 차지하는 비중이 적어 재원조달기능을 거의 수행하지 못하고 있다(<표 1>).
또한 담배세는 지방세의 역할보다는 지방재정조정제도에 기여하는 세금 으로서 역할을 하기 때문에 지방세로서 적합하지 않다고 한다. 즉 첫째, 담 배소비세의 역진성이다. 재정자립도가 아주 낮은 郡의 경우 담배세가 세입 에서 차지하는 비중이 높다.357) 이는 다시 말하면 그 지역 주민이 그 만큼 담배소비를 통하여 세금을 많이 내고 있음을 의미한다. 담배세는 정액세로 되어 있기 때문에 흡연을 하는 주민들에게 있어서는 인두세와 매우 흡사한 성격을 가진다. 둘째, 지방세로서의 역할인데, 만약 한 郡에서 지역공공재를 늘리고자 할 때에 담배세의 세율을 늘린다는 것은 토지세나 재산세 또는 균 등할 주민세의 세율을 올리는 것에 비하여 이론적 근거가 매우 희박하다.
(2) 導入方案
지방소비세의 도입방안에는 첫째, 개별소비세 형태의 지방소비세목을 도입하는 방안으로 국세인 부가가치세의 부과대상 중 유흥․음식업종 등 에 부과하는 부분을 지방세로 이양하여 지방소비세로 신설하는 방안이 며, 둘째, 기존 소비관련 지방세목인 담배소비세, 경주․마권세, 屠畜稅 를 통폐합하여 지방소비세의 과세대상으로 하는 방안이다. 셋째, 일본에 서 최근 도입된 지방소비세와 유사한 부가세 형태의 지방소비세를 신설 하는 방안이 논의되고 있다.358)
356) 이필우, 지방소비세제 도입의 기본방향, 지방세, 한국지방재정공제회, 1999, 8쪽.
357) 행정자치부, 지방세정연감 1999, 8쪽 이하 참조.
358) 김대영, 지방세체계의 합리적 조정방안, 51쪽.
지방세는 지방세수의 중요한 세원이므로 국민들에게 새로운 부담을 유 발하지 않으면서 국세와 지방세의 조정을 통해 지방세에 소비과세를 도 입하는 방안을 강구할 필요성이 있다. 따라서 지방소비세는 국세인 부가 가치세 중 과세대상이 지역적 특성을 지니고 있고 현행 부가가치세 중 과세가 미약한 부분들인 음식점, 숙박업, 부동산 임대업, 운수창고업, 개 인서비스업에 대한 부가가치세 등을 지방세의 세원으로 이양하여 도입하 되 이들 별도의 세목으로 신설하지 말고 기존 소비관련 지방세 세목 중 특정지역에 편중되어 있고 도세인 경주․마권세를 제외한 도축세와 담배 소비세를 통합하여 지방소비세의 과세대상으로 하는 방안이 바람직할 것 이다.359)
第 3 節 課稅自主權의 擴大
1. 法定外稅의 導入
(1) 意 義
법정외지방세란 법률로써 정한 세목 이외에 지방자치단체의 조례로써 세목을 창설하여 과세하는 지방세를 말한다. 현행 우리 지방세법은 법정 외보통세 혹은 법정외목적세의 도입을 인정하지 않고 있다. 이는 헌법 제59조에서 선언하고 있는 조세법률주의에 의하여 조세의 창설은 법률로 써만 가능하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 위에서 살펴 본 바와 같이 각 지방자치단체는 새로운 세목의 신설과 도입을 추진하고 있다. 이러한 현실적 요구에 부응하여 이러한 세목 중 법정외세로서 인정 가능한 것을 중심으로 도입을 적극적으로 추진할 필요성이 있다.360)
다시 말하면 앞에서 살펴 본 바와 같이 지방자치법 그리고 지방세법에 의하면 지방자치단체가 조례로써 신세목을 창설하는 것은 해석론적으로
359) 행정자치부, 2000년도 행정자치위원회 국정감사요구자료(IV), 653쪽; 최근열, 전게논문, 49쪽.
360) 정수현, 지방자치단체의 재정자주권에 관한 연구 - 지방세 과세권을 중심으로 -, 부산대학교 대학원 법학박사 학위논문, 2000, 156쪽 이하.
한계를 분명히 가지고 있다. 이러한 법이론적 한계를 극복하고 신세목을 신설하여 지방자치단체의 과세자주권을 보장하는 방법은 바로 입법 정책 적 해결이라 할 것이다. 즉 역사적․제도적으로 우리 보다 먼저 지방자 치제도가 정착되고 활성화되어 있는 미국, 일본 및 독일 등에서도 지방 자치단체에게 과세자주권을 점차 확대시켜 나가고 있지만, 완전하게 지 방자치단체의 자유에 맡겨져 있지는 않으며,361) 중앙정부의 관여를 가능 한 한 최소화하고자 하는 추세이다. 따라서 지방자치법 제15조의 규정에 합치하여 지방세법상 지방자치단체가 법정외보통세와 법정외목적세를 신 설할 수 있도록 현행 지방세법의 개정이 불가피하다. 지방세법상 법정외 세를 인정하는 규정을 신설하므로써 지방자치법 제15조 단서에서 규정하 고 있는 법률유보원칙에 합당할 것이며, 또한 헌법 제59조의 요건을 충 족시킬 수 있을 것이다.
(2) 導入에 대한 法的 方案
법정외지방세의 도입과 관련하여 그 법적 근거규정의 설정방법에는 포 괄적 규정, 일괄적 규정, 구체적 규정 등의 방법 등이 고려될 수 있다.
먼저 일본의 경우처럼 포괄적인 규정이 그 방안으로 고려된다. 일본헌 법 제84조는 ｢새로이 조세를 부과하거나, 혹은 현행의 조세를 변경은 법 률 또는 법률이 정하는 조건에 의할 것을 요구한다｣고 규정하고 있다.
이러한 헌법상의 근거에 의하여 지방세법은 제2조에서 ｢지방단체는 동법 률이 정하는 바에 의하여 지방세를 부과․징수할 수 있다｣고 규정하고 있다. 이와 같이 기본적으로 조세법률주의 입각하면서 또한 법정외세의 결정에 있어서 각 지방자치단체들은 각 지역의 실정에 맞는 다양한 서비 스를 제공하고 있고, 또한 각 지역에서 발생하는 사회적 비용은 지방자 치단체들에게 특별한 행정수요를 창출한다. 이러한 서비스 및 사회적 비 용에 대한 대가를 지불하는 것은 지역의 특성에 맞는 행정서비스를 제공 할 수 있게 해줄 뿐만 아니라 새로운 조세에 대한 저항도 크게 줄일 수 있다. 따라서 법정외세는 응익성의 원칙에 부합되는 세목으로 구성되는 361) 유사한 주장으로는 배인명, 법정외세도입의 필요성과 도입방안, 지방세, 한국지방
재정공제회, 1995, 46쪽.
것이 바람직하다.362) 지방자치단체의 과세자주권을 존중하는 취지에서 지방세법은 제259조는 ｢도부현은 도부현법정외보통세를 신설하거나 혹 은 변경하고자 하는 경우에는 사전에 자치대신과 협의하여 그의 동의를 받아야 한다｣고 규정하고 있다. 시정촌에 대해서도 지방세법 제669조에 서 ｢시정촌은 법정외보통세를 신설하거나 혹은 변경하고자 하는 경우에 는 사전에 자치대신과 협의하여 동의를 얻어야 한다｣고 하여 도부현의 법정외보통세와 마찬가지로 자치대신의 동의 아래 법정외보통세를 인정 하고 있다. 이와 같이 일본은 법정외세에 대하여 포괄적 근거규정을 두 고 있다. 그러나 이러한 포괄적 근거규정은 지방자치단체별로 자신들의 세원을 자주적으로 정할 수 있기 때문에 세원의 선정 및 변경에 탄력적 으로 대응할 수 있는 장점을 가지고 있는 반면에 지방자치단체별로 자체 심사 및 행정자치부장관과 협의하여 별도로 동의를 얻어 설정하기 때문 에 절차가 복잡하고 행정낭비를 초래할 수 있는 단점이 있다.363)
이에 반하여 일괄적 규정은 각 지방자치단체에게 특수세원이 존재하고 그 재정수요가 분명하게 존재하는 경우 조례로써 새로운 조세를 부과할 수 있게 하는 것이다. 이 경우에도 각 지방자치단체는 세목을 신설하고 상급기관의 승인 내지는 허가를 받아 조세를 부과한다는 것이다. 이러한 방법은 지방세법에 신설할 수 있는 세목을 나열하는 획일성을 방지하여 여건변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 세목신설이 가능하다는 장점을 가지고 있는 반면에 상급기관의 승인 내지는 허가절차가 필요하다는 단 점을 지니고 있다.
마지막으로 구체적 규정을 통하여 법정외세목을 규정하기 위하여 지방 자치단체별 세원을 모두 조사하여 타당성이 있는 세목을 지방세법에 구 체적으로 나열하여 규정하고 당해 지방자치단체의 재정형편에 따라 지방 의회의 의결을 거쳐 징수할 수 있도록 하는 방법이다. 이는 법정외세목
마지막으로 구체적 규정을 통하여 법정외세목을 규정하기 위하여 지방 자치단체별 세원을 모두 조사하여 타당성이 있는 세목을 지방세법에 구 체적으로 나열하여 규정하고 당해 지방자치단체의 재정형편에 따라 지방 의회의 의결을 거쳐 징수할 수 있도록 하는 방법이다. 이는 법정외세목