독일은 우리나라와는 달리 연방국가이므로 聯邦과 州 사이의 과세권에 대한 권한배분을 기본법에서 규정하고 있다. 연방은 기본법 제105조제1 항에 의하여 관세와 재정전매에 관하여 배타적 입법권을 가지며, 그 제2 항에 의하여 수입의 전부 또는 일부가 연방에 속하거나 또는 기본법 제 72조제2항의 조건을 충족시키거나 지역소비세, 지역사치세와 교회세에 관련되지 않는 기타 모든 조세에 대하여 경합적 입법권을 가진다. 이에 반하여 州는 연방이 기본법 제105조제2항에 의한 그의 입법관할권을 법 률로써 행사하지 않는 한 경합적 입법권을 가진다. 주는 기본법 제70조 제1항에 근거하여 지역 대물세에 대하여 배타적 입법권을 가진다. 또한 주는 기본법 제105조제2a항에 근거하여 지역소비세와 지역사치세에 대 하여 입법권을 가진다.
지방자치단체의 조세창설권과 관련하여 특별한 법적 권한의 부여에 의 하여 허용되는 경우에만 지방자치단체는 조세를 부과할 수 있다는 견해 와 지방자치단체는 헌법에 의하여 부여되고 일반법에 의하여 구체화된 조세창설권을 가진다는 견해가 대립하고 있다. 이러한 문제에 대해 특히 독일 기본법 제105조, 제106조 및 제28조제1항1문이 중요한 의미를 가 진다. 게마인데는 조세법상 중요한 권한을 기본법 제106조제2항에 의하 여 직접 부여받는다. 즉 이에 근거하여 게마인데는 법률의 범위 내에서 대물세의 세율을 결정할 수 있다. 하지만 기본법 제105조는 게마인데에 게 조세부과권을 부여하지 않는다. 지방자치단체의 권한은 오히려 기본 법 제28조제2항제1문에서 유래한다. 기본법 제28조제2항은 지방자치단 체의 핵심적 영역인 입법고권과 재정고권을 보장하고 있다. 만약 조세에 관한 조례제정권이 기본법에 의하여 보장되어졌다면 그의 적법한 행사에 대하여 국가적 권한부여가 요구되지 않는다는 견해도 있다. 그러나 기본 권들은 국가의 입법자에 대한 것과 마찬가지로 지방자치단체의 조례제정 권자에 대해서도 중요한 한계를 설정한다는 것이다.
게마인데는 기본법 제106조제5항에 의하여 공동세로서 연방과 주에 공동으로 구속되는 소득세의 수익에 몫을 가진다. 또한 기본법 제106조 제6항제1문에 의하여 게마인데는 대물세(토지세와 토지세)에 관한 수익 고권을 가진다. 수익고권은 제한된 범위 내에서 재정수요와 일치하여 조 세부담을 자주적으로 결정할 수 있는 세율권과 연결된다. 이러한 수익고 권에 대한 권한은 게마인데에게 일정한 재정자치를 보장한다. 대물세보 장과 관련하여 기본법 제106조제2항제2문에서 보장된 대물세의 세율을 자주적으로 정할 수 있는 권한 또한 고려되어야 한다.
독일에서는 원래 입법권을 국가의 입법자에게 지정하고 이를 통하여 기본법 제28조제2항제1문에 의하여 게마인데에게 귀속되는 조례제정권 의 범위를 제한할 수 있는 기본법적 규범으로서 우선 기본법 제20조제3 항이 고려된다. 기본법 제28조제2항이 조세조례에 대하여 요구되는 침해 권능을 결여하고 있기 때문이다. 따라서 게마인데에게는 과세권을 제정 할 수 있는 권능이 연방법과 주법에 의하여 부여되어야 한다.
게마인데의 조세창설권은 원칙적으로 연방주가 명문으로 일정한 조세의 부과를 금지하는 주법을 통하여 혹은 내용상 일정한 전제조건 아래 조세를 부과할 수 있다고 법적 규정을 제정하는 방법으로 제한되어 질 수 있다.
조세조례로써 주에 있어서 부과되지 않았던 조세가 처음으로 혹은 새 로이 도입되어야 하는 경우 그 조례의 허가와 관련하여 하나의 한계가 있다. 이러한 조세조례는 그의 효력에 관하여 내무부장관의 同意 이외에 재무부장관의 同意를 추가적으로 받아야 한다. 이러한 두 장관의 동의 없이 주에 있어서 부과되지 아니한 조세를 도입하려는 조례의 허가는 무 효이다. 따라서 허가되어진 조례 역시 무효이다.
주법상 구체적으로 언급되지 않은 조세의 영역에 대하여 주헌법상 부 여되지 않았음에도 불구하고 게마인데가 조세창설권을 가질 수 있는가에 대하여 다툼이 있다. 조세조례는 침해하는 조례이기 때문에 특별한 법률 의 수권을 요한다. 즉 지방자치권의 보장으로부터 유래하는 일반적 조례 는 불충분하다. 이러한 특별한 수권에 대하여 州는 지방공과금법에서 규 정하고 있다. 따라서 특별한 수권은 주의 권한에 스스로 구속되어 있다.
그 뿐만 아니라 게마인데가 주법으로 이미 도입한 유형의 조세만 부과할 수 있는지 혹은 조세에 관한 일반적 조례제정권이 부여되고, 조례제정권 이 주법에 근거할 수 있는 경우 소비세와 사치세의 새로운 유형의 조세 에 대한 조세창설권이 게마인데에게 부여될 수 있는지 문제시된다. 게마 인데가 새로운 조세를 창설할 수 있다는 것은 오늘날 일반적으로 알려져 있다. 조세창설권은 게마인데의 재정자치권에로의 전통적으로 강한 국가 적 영향권 때문에 지방자치권의 보장의 핵심요소에 속하지 않는 것으로 이해될 수 있다. 이러한 문제는 결국 핵심적 영역의 확정에 대해 어떠한 구상을 추구하느냐에 달려 있다.260) 위에서 언급한 한계에 놓여 있는 조 세창설권은 이미 알려진 조세 혹은 다른 지역에 도입된 조세를 자기의 게마인데에 도입할 수 있는 권한을 포함할 뿐만 아니라, 오히려 조세창 설권은 게마인데에 있어서 아직까지 알려지지 않은 고유의 세원을 개발 할 수 있는 권한을 의미한다. 그러므로 게마인데는 법률과 법을 고려하 여 새로운 조세를 창설할 수 있다.
260) Kay Waechter, a. a. O., S. 410.
예를 들어 브란덴부르크의 지방공과금법 제3조제2항에 규정된 지방세 의 일반적 보충성의 원칙에 의하면 지방세는 세출이 다른 수입, 즉 수수 료와 분담금을 통하여 보증이 고려되지 않는 경우에만 부과될 수 있다.
이러한 순위는 지방세의 일반적 보충성의 원칙으로 특징지어 진다. 지방 세의 일반적 보충성의 원칙은 게마인데와 란트크라이스가 그들의 조치들 에 대한 자금조달에 있어서 제일 먼저 이에 대하여 다른 수입, 예를 들 면 재산세, 할당, 수수료와 분담금으로부터 조치를 취할 수 있는지 그 여 부에 대하여 심사하여야할 것을 내포하고 의미한다. 공공시설의 유지와 복구와 관련하여 수수료와 분담금을 통한 자금조달이 조세에 의한 자금 조달보다도 절대적으로 우선한다. 우선 순위의 판단에 있어서 게마인데 (란트크라이스)에게 상대적으로 넓은 재량이 부여되었다.
하지만 브란덴부르크주의 지방공과급법 제3조제2항제2문에 의하면 보 충성의 원칙은 유흥세와 견세의 부과에 대해서는 유효하지 않다. 그 이 유는 이러한 종류의 지방세에 있어서는 지출의 충족을 위한 수입을 주목 적으로 하는 데에 있다. 오히려 이러한 종류의 조세에 있어서는 유도목 적에 그 중점이 놓여 있다.
이상과 같이 독일에서의 지방자치단체의 조세창설권은 기본법 제20조 제3항의 법률유보의 원칙에 의하여 제한됨은 물론 연방과 주헌법 혹은 법률이 정하는 범위 내에서 기존에 존재하지 않는 새로운 세목을 발굴하 여 신설하는 것이 가능하다. 또한 조세조례로써 새로운 세목을 신설하고 자 하는 경우에는 주의 내무부장관과 주재무부장관의 동의를 얻어야 한 다는 제약이 따르고 있다.