향촌 관리체제 개혁의 방향

향촌 관리체제 개혁의 기본적인 사고의 방향을 토론하기에 앞서, 먼저 향급에서의 정권 조직 건설에 대한 필요성을 토론해 보자.

첫째, 현급 정부가 농촌에서 필요로 하는 공공재와 공공서비스를 제 공할 수 있는 충분한 능력이 있다면, 향급 조직이 정권 조직이 될 필요 가 없다. 시장경제와 법제화의 조건 하에서, 정부의 기능은 공공재를 공 급하고 외부효과 기능, 분배 기능, 안정 기능, 경제성장을 촉진하는 기능 등을 수행하는 것이다. 일반적으로 말해서, 사회 안전을 위한 공공재의 공 급, 거시적 조정, 소득의 재분배 등 3가지 방면의 기능은 반드시 주권국가 를 대표하는 중앙정부가 수행해야 하며, 또한 중앙정부만이 수행할 수 있 다. 사회 질서와 사회 자본과 관련된 공공재산의 공급과 외부효과를 처리 하는 기능의 경우 더욱 각급 지방정부에 의존해야 한다. 중국의 경우, 현 급 정부는 사회 질서와 사회 자본과 관련된 공공재산을 공급하고 외부효 과를 처리는 기능을 수행할 수 있는 충분한 능력을 가지고 있기 때문에, 향급 조직은 정권 조직을 형성할 필요가 없다. 공공정책, 법률 및 사회를 유지하고 보호하는 질서의 마련을 예로 들면, 시장경제 조건 하에서, 일개 향의 범위 내에서, 자체적으로 정책과 법률을 만들 필요가 없으며, 단지 정책과 법률의 집행자로의 역할을 하면 된다. 현의 관련 부문과 정부의 파출 기관이 이러한 기능을 충분히 수행할 수 있다. 중국은 역대에 걸쳐 정부가 향촌으로 내려가 지도한 적이 없으며, 모두 지역에서 “엘리트” 운 영을 실시했다. 한편으로 중앙정부는 재정상 향급 정권 조직에 필요한 비 용을 제공하지 못했으며, 다른 한편으로 향급 조직은 단지 정책과 법률의 집행자이기 때문에, 자체적으로 정책과 법률을 제정할 필요가 없었다.

둘째, 현행 향급 정권 조직은 충분한 재원을 가지고 있지 못하다. 일 반적으로 말해서, 마땅히 “하나의 정부, 하나의 재정”이어야 한다. 현 단계 에서 향진 재정 수입은 주로 농업세에 의존하고 있으며, 공상세의 비중은 매우 작다. 경제발전의 각도에서 볼 때, 부족경제시기는 이미 지나갔으며,

이미 소비자 시장이 형성되었다. 과거 마을마다 연기를 내뿜으며 발전하 던 향진기업의 모델은 시장의 제약을 받고 있을 뿐만 아니라, 환경정책의 제약을 받고 있다. 현 단계의 농촌 공업화는 주로 개발구의 모델을 채택 하는 것이다. 다시 말해서, 농촌에서 공상세의 증대를 기대하기는 어렵다.

예를 들어, 호남(湖南)성 상덕(常德)시에서 공상세가 50만 위안 이상인 향 진은 전체의 1/5에 지나지 않으며, 대다수 향진의 공업세는 10만~40만 위 안 사이이다. 다른 한편으로, 농촌 세제 개혁 추진이 가속화되고 있으며, 상해, 북경, 길림성, 흑룡강성 등의 지역에서는 이미 농업세를 없앴고, 앞 으로 5년 내에 전국적으로 농업세를 없앨 것이다. 만약 향진이 여전히 한 정부 편제로 남아 있다면, 재원은 부족하게 되고, “황종의 법칙( 宗羲定 律)”으로 나아갈 수 없다. 정부는 세제 개혁을 실시한 후, 반드시 향진 기 구를 간소화 하고, “국민의 세금으로 먹고 사는(吃皇粮)” 인원을 줄일 것 을 요구하고 있다. 현재 일부 지역에서는 향진과 행정촌의 합병(예를 들어 1/3의 향진과 행정촌)을 진행함으로써, 향진과 행정촌의 규모를 확대하고 있으며, “국민의 세금으로 먹고 사는” 인원수를 줄이고 있다. 또 다른 지 역에서는 향진정부의 업무 인원과 업무 단위의 편제에 제한(예를 들어 각 각 30~40명을 초과하지 못한다)을 두는 등의 조치를 취하고 있다. 물론 이 러한 조치는 일정한 효과를 얻을 수는 있지만, 농민의 부담이 다시 증가 하는 문제를 근본적으로 해결할 수 없으며, 세제 개혁의 성과를 공고히 하기 어려워, “부담 가중‐부담 경감‐부담 가중”의 주기적 순환이 다시 나 타날 수 있다. 현재, 중국의 아주 많은 향진에 당위원회, 정부, 인대(역자 주: 전국인민대표대회) 주석단, 정협(역자 주: 정치협상회의) 연락처, 무장 부, 기율검사 위원회, 정법(역자 주: 정치와 법률) 위원회 등을 포함한 7부 문의 관리 등급을 가지고 있으며, 7소(所) 8첨(站)도 있다. 모두 위에서 내 려온 것이며, 근원은 위에 있다. 어떤 진의 정협 연락처에는 주임 1명, 부 주임 2명이 배치되어 있으며, 모두 “국민의 세금으로 먹고 사는” 공무원이 다. 그러나 이 진에는 한명의 통일전선 대상도 없다.

셋째, 농촌은 방대한 향진 정권 기구를 지탱할 수 없다. 경제적 기초

가 상층의 건물을 결정하는 법이다. 고대 사회, 봉건왕조는 소농경제의 망 망대해에 직면하게 되고, 기층의 관리 비용을 지불하지 못해 어쩔 수 없 이 “왕권을 현( )정부에 할애한다”. 민국시기, 국가는 “현대화 추진을 위 해”, 농촌의 자원을 통제하고 흡수하기 위해, 가장 하층으로써의 정권을 향진까지 확대해간다. 그러나 농민 이익의 과도한 착취로 인해(한편으로 국가의 착취가 이루어졌고, 다른 한편으로 자본의 착취 특히 외국 자본의 착취가 이루어졌다), 국민당 정부는 농민의 지지를 잃게 되었고, 결국 대 륙도 잃게 되었다. 신중국 성립 이후, 인민정권은 지주계층의 이익을 박탈 하였고, 현대화 건설에 필요한 자원을 확보하기 위해, 가장 하급 정권을 향진에 설치하였다. 개혁 이전의 20여 년간, 인민공사체제는 자원을 조정 하고 확보하는 당초의 사명을 완수하였고, 그 유지비용이 너무 비싼 나머 지 결국 막바지에 다다르게 되었다. 현재, 중국 공업화의 원시 자본축적은 이미 완성되었고, 동시에 여전히 소농경제에 직면하고 있으며, 80%에 달 하는 농업형 향진의 잉여가 아주 적은 소농경제의 기초 위에서 방대한 향 진 정권을 세우기는 불가능하다. 개혁 이후, 농민의 부담은 가시화 되었으 며, 농촌 사회에 내재해 있던 많은 위기들이 표면화되었다. 이는 현재 농 촌이 방대해진 향진 정권 기구를 지탱할 수 없음을 증명한다.

넷째, 현행 향급 정권 조직은 유명무실하다. “압력형” 체제 하에서, 향 급 정권은 이른바 하나의 정권 조직이라고 말할 수 있다. 그러나 하나의 정권 조직으로써의 실권을 가지고 있지 못할 뿐만 아니라, 아주 많은 기 구들이 수직적인 관리를 실시하고 있으며, 사실상 현급 정부의 파출 기구 인 셈이다. 다시 말해서, 현행 향급 조직은 실제로 이미 현급 파출 기구가 되었지만, 재정권을 갖추고 있지 못하다. 따라서 향급 조직의 정권 조직으 로써의 성격을 변화시켰고, 향촌의 협력운영은 더 이상 피할 수 없는 추 세가 되었다.

위에 기술한 4가지 방면의 원인으로 인해, 향급에 정권 조직을 건설할 필요가 없다.

중국 농촌에는 인구가 많고, 농촌에 공공재정 지원이 장기간에 걸쳐 부

족했던 역사적 조건 하에서, 도시와 농촌을 아우르는 공공재정제도의 마 련은 어렵고 점진적인 과정이다. 정부의 충분한 재정적인 보조가 없는 조 건 하에서, 현재 전통적인 농업 생산 지역이 통일적으로 추진하고 있는 현대 법률제도의 마련, 혹은 과학·교육 및 의료위생 등의 방면에 대한 공 공재 지출의 강화는 결국 각종 방식으로 농민의 부담을 가중시키는 결과 를 가져올 것이다. 물론, 발달한 지역과 도시 교외 지역은 예외이다. 이 점에서 볼 수 있듯이, 대다수 전통적인 농업 생산 지역에서, 단기에 걸쳐, 더 나아가 장기에 걸쳐 농촌 기층에 적합한 것은 오직 자치와 협력의 성 질을 띤 운영뿐이다.

위에 기술한 분석에 따르면, 향촌 관리체제 개혁의 방향은 협력운영이 되어야 하고, 정부 조직은 비정부 조직과 서로 협력해야 하며, 향촌 민간 조직은 향촌 운영주체로서의 역할을 충분히 발휘해야 한다. 향촌의 국가 업무와 지역 업무를 구분하고, 법치사회와 향촌 자치를 결합한 향촌 관리 체제를 건설해야 한다. 구체적인 노선은, 향촌 자치를 실시하고, 현행 향진 정부를 현( )정부의 파출 기구로 전환하는 것이다. 즉, 학술계에서 제기한 첫째와 둘째 방안의 종합 방안인 셈이다. 구체적인 조치는 다음과 같다.

현( ) 단위에서: 국가 정권은 현으로 이앙되며, 현 단위가 정권의 말단 으로 설정된다. 현(현급 시를 포함한다) 단위의 조직을 중앙과 성급의 조 직과 일치시킬 필요가 없다. 첫째, 관리 등급을 간소화한다. 예를 들어 정 협(정치 협상회의)을 두지 않는다. 둘째, 부문을 합병한다. 업무가 비슷하 거나 중첩되는 부분이 많은 부문을 합병하여 재조직하고, 분업을 너무 세 분화할 필요가 없으며, 종합적인 관리를 강화해야 한다. 셋째, 인원을 간 소화하여 배치한다.

향진 단위에서: 향진 정권 조직을 폐지하고, 향진정부를 현정부 사무처 로 전환하며, 향의 당위원회를 사무처 당공위(党工委: 당의 사업위원회)로 전환한다.

4.1. 향진 사무처의 직능, 기구 및 경비를 유기적으로 조합해 야 한다

‐‐‐직능. 향진은 정권을 갖추지 않고, 원래 향진 정권이 수행했던 헌법과 법률의 집행 보장, 공공재산 보호, 공민의 인신(人身)권리와 민주권리 보 장, 사회 질서 유지, 환경 보호 등의 공공행정의 직능을 현급 정부 기관에 부여하여, 현급 정권 기관 혹은 직능부문이 수행하도록 한다. 현급 정부는 향진에 정예의 파출 기구(사무처)만을 설치하고, 정부의 법 집행과 관련된 직능을 전문적으로 책임진다. 이러한 기구와 인원의 지출은 모두 현 정부

‐‐‐직능. 향진은 정권을 갖추지 않고, 원래 향진 정권이 수행했던 헌법과 법률의 집행 보장, 공공재산 보호, 공민의 인신(人身)권리와 민주권리 보 장, 사회 질서 유지, 환경 보호 등의 공공행정의 직능을 현급 정부 기관에 부여하여, 현급 정권 기관 혹은 직능부문이 수행하도록 한다. 현급 정부는 향진에 정예의 파출 기구(사무처)만을 설치하고, 정부의 법 집행과 관련된 직능을 전문적으로 책임진다. 이러한 기구와 인원의 지출은 모두 현 정부