농민의 부담이 무거운 원인

중국 농민들의 부담은 무거울 뿐만 아니라, 증대하는 반면 줄어들지 않 고 있다. 잠시 경감되었다가도 조만간 다시 증대하는 경향을 보인다. 무엇 때문인가? “문제는 아래에서 발생하고, 원인은 위에 존재한다”. 우리는 이 논리에 따라 현상에서 본질까지 연구해 보았다.

2.1. 기구가 팽창하고, 관리와 백성의 비례가 균형을 잃었다

중국은 행정관리제도로 5급 체제를 실시한다. 즉, 중앙‐성‐시(지)‐현‐향으 로 되어있다. 행정단위가 여러 층으로 나누어져 있을 뿐만 아니라, 각 층 의 요구사항이 중복되는 경우가 많다. 관리의 등급도 매우 많으며, 갖가지 등급을 모두 갖추고 있다. 이것이 오늘날 농민의 부담을 가중시키는 하나 의 중요한 원인이다. 상대적으로 개혁개방 이전에는 현과 향의 기구가 비 교적 간소하였으며, 국민의 세금으로 먹고 사는(吃皇粮) 인원이 그리 많지 않았다. 20세기 50년대 초반, 민정(民政)·재정·교육·건설 등 네 개의 과를 설치하였고, 한 과에는 5~6명을 넘지 않았으며, 가장 많아야 10명이었다.

같은 시기 일개 향에는 향장, 지도원, 문수(文 )와 재량원( 粮 )이 배치 되었고, 모두 합쳐봐야 5~6명을 넘지 않았다. 1956년 향급의 규모가 확대 되면서, 향의 당위원회에는 정·부서기, 조직부장, 선전위원, 단위( 委)서 기, 부연( )주임, 무장부장, 농협주석 등 약 6~7명이 배치되었고, 향 정 부에는 정·부향장, 그 아래 몇 개의 위원회를 설치하고, 각 위원회에는 문 수, 민정, 재량, 생산, 무장, 공안, 농업, 공업, 상업협리( 理) 혹은 간사 등 약 8~9명을 배치하였다. 각 위원회의 위원들은 모두 열성분자들이 담임을 하였고, 생산 인원에서 벗어나지 않았다. 향의 당위원회와 향 정부 두 단 위의 관리 등급을 모두 합치면 11~15명에 달한다.

인민공사시기, 정부와 인민공사를 일원화하였으며(政社合一), 인민공사에 는 당위원회 서기, 공사 주임, 몇 개의 부직(副 ), 무장부장, 단위( 委)서

기, 부연( )주임 등을 배치하였으며, 별도로 “8대원”을 설치하였다. 즉, 농업관리원, 축목(畜牧)관리원, 수리관리원, 농업기술 보급원( 技推广 ), 임업관리원 등을 말한다. 촌은 생산대대로서 기구가 간소하였다.

가정승포제 실시 이후, 인민공사를 없애고 향 정부를 건설하였다. 5.6만 개의 인민공사가 9.2만개의 향과 진으로 바뀌었다. “집단경제(集体 )”는 유명무실화 되었다. 향진에는 향진 재정이 설립되었고, 국가는 향진정부가 향진기업이 납부하는 이윤과 관리비, 각종 기부금 모금을 통한 수입 및 각종 벌금을 통한 수입을 모두 향진정부 재정의 자체 조달 수입으로 하는 것을 허락하였으며, 이는 향진이 임의로 기구를 증설하고 인원을 늘리는 데, 또 “세 가지 무분별한 비용 부담(三 )”을 농민에게 지우는 행위를 하 는데 있어 편리함을 가져 다 주었다. 일단 이러한 틈이 생겨나자 다시 돌 이키기 어렵게 되었다.

기구는 팽창하고, 인원 편제는 확대되었다. 기존의 현은 현과 시로 나 누어지고, 향과 진도 구분되었다. 현의 기구 중에서 이전의 하나였던 농업 국이 현재는 농업국, 축목국, 수산국, 농간( )국, 임업국, 향진기업 관리 국, 국토자원국, 수리국 등으로 구분되었으며, 이들 대부분은 업무가 매우 비슷하고, 부문이 너무 밀집되어 있으며, 교차 중복되는가 하면, 업무를 서로 미루거나 책임 전가하기도 한다. 안휘성의 인구가 30만인 한 작은 현에는 기업 같은 기업이 없는데도 불구하고, 1만 여명의 각종 간부들을 먹여 살리고 있으며, 또한 각종 무분별한 비용을 거둬 5,000여명을 먹여 살리고 있다! 1992년 확정된 편제에 따르면, 전국의 향진에서 원래의 “8대 원”은 참(站), 소(所), 판( )으로 승격 되었고, 대형 향진의 편제는 45명 이 내이지만, 실제 인원은 평균 200~300명에 달했다. 거기에 사업단위의 인원, 선생님과 임시 노동자 등 향진정부가 임금을 지급해야 하는 인원을 더하 면, 한 개 향에 보통 400명 이상이며, 발달한 지역은 800~1000명에 이른다.

개혁개방 이후, 현과 향의 편제인원의 증가 속도가 가장 빨랐다. “끊임 없이 간소화”를 외치는 가운데 10배 이상 증가하였으며, 관리와 백성의

비례에 있어 균형을 잃었다. 1987년 이현강(李 )의 추산에 따르면, 전국 향진에서 농민들이 비용을 부담하여 먹여 살려야 하는 간부(선생님은 포 함하지 않음)가 1316.2만 명에 달하며, 간부와 농민의 비율은 1: 68이다.

1998년 유장곤( 琨)은 “현재 40명이 1명의 공무원을 먹여 살려야 한다”

고 말했다. 진석문( 文)의 계산에 따르면, 전국 현과 향의 재정으로 먹 고 사는 이들이 3,000만 명이고, 전국에 약 3,000개의 현과 5만개의 향이 있으며, 현과 향에는 70만개의 부문이 있고, 400여만 개의 자연촌락과 약 3,000만 명의 촌 조직 간부들이 있다. 현과 향, 그리고 촌에서 월급을 지급 하고, 정상적인 운영을 보장하며, 가장 기본적인 공공물품의 공급을 보장 하는데, 최소 연 7,000억 위안이 필요하다. 그 중 농민이 70%를 부담해야 한다. 즉, 연평균 4,700억 위안을 부담하며, 이 수치는 공인된 1,200억 위안 의 4배에 이른다.

2.2. 재정권과 직권이 분리되었다

정부가 직접 관리하는 영역 혹은 위탁 방법을 통해 관리하는 범위에 상 관없이, 행정관리에 있어 재정권과 직권을 일치시켜야 한다. 이것은 정상 적인 운영을 위한 가장 기본적인 전제이다. 그러나 개혁개방 이후, 재정권 과 직권은 상호 분리되어 혼란한 지경이었다. 기층은 재정권이 없음에도 불구하고, 상부에서 지시한 많은 업무를 집행해야 했으며, 결국 비용 부담 을 농민에게 전가할 수밖에 없었다.

1985년 “인민공사를 없애고 향 정부가 건설됨”에 따라, 국가는 “분가하 여 각자의 살림을 도맡아 하는 식(分灶吃 )”의 재정을 도맡아 하는 정책 을 내놓았으며, 각급 정부와 부문간에는 아주 뚜렷한 이해관계가 형성되 었다. 이로써, 향진정부와 농업과 연관된(涉 ) 경제 부문은 독립적으로 이익을 보유하고 자신의 이익 극대화를 추구하는 행위의 주체가 되었다.

1994년부터 국가는 세금을 중앙과 지방의 수입으로 각각 구분하는 “세 금 분리제”를 실시하기 시작하였다. 이는 “재정을 도맡아 하는 식”의 범위

에서 벗어나지 않았을 뿐만 아니라, 오히려 “직권”을 “재정권”에서 분리시 키는 결과를 낳았다. “직권”의 구분에 있어, 중앙과 지방, 그리고 지방 각 급 정부 사이의 관리가 혼란스러워졌다. 지방정부 예산에서 재정수입은 종종 “밥 먹는 재정(역자 주: 인건비를 충당하기 위한 재정)”이 되곤 하였 으며, 어떤 지역에서는 심지어 행정사업비와 인건비 지출조차도 보장하기 어려웠다. 이는 각급정부로 하여금 재정을 “늘리려는” 욕망을 유발하게 하 였으며, 그들은 자기 정부에 확보되는 재정의 비율을 가능한 한 높이려 하였다. 이를 위해, 하급 정부에 점점 늘어나는 재정 수입 목표와 납부의 의무를 하달하였다. 향진정부와 농촌자치조직은 직권만 있을 뿐, 재정권이 없기 때문에 상급 정부에서 하달한 각종 임무를 완수하기 위해서는 어쩔 수 없이 농민에게 손을 벌려야 하는 “구걸 재정”이 될 수밖에 없었다. “삼 제오통” 뿐만 아니라, 각종 “세 가지 무분별한 비용 부담” 모두 여기에서 비롯된 것이다.

직권과 재정권이 일치하지 않음으로써 두드러진 또 하나의 큰 문제는 교육 경비의 분담이다. 의무교육이라 함은 정부가 비용을 부담하는 무료 교육을 뜻한다. 그러나 중국의 의무교육은 무료교육이 아닌 비용을 부담 해야 교육을 받을 수 있다. 중국 의무교육의 경비 투입에 있어, 78%를 향 진이 부담하고, 그 중 대다수는 농민이 비용을 부담하며, 현재정이 9% 부 담하고, 성 혹은 시(지)에서 11%를 부담하며, 나머지 약 2%만을 중앙이 부 담한다. 이러한 상황에서 농촌의 기초교육이 낙후되고, 선생님들의 월급이 종종 밀리는 것은 결코 이상한 일이 아니다.

재정권과 직권의 분리로 인해, 낙후 지역의 현급 재정은 수입이 지출에 비해 부족한 실정이며, 향진의 경우 재정 부족 형상이 더욱 심각해졌다.

많은 현과 향의 재정 적자규모가 확대되고 있다. 특히 “세금 분리제” 실시 이후 적자가 빠른 속도로 증가하고 있다. <중국 재정 연감>의 통계에 따 르면, 1993년 현과 향의 재정 적자는 42.21억 위안이며, 1994년 “세금 분리 제”를 실시하였고, 그 해 현과 향의 재정 적자는 726.28억 위안으로 확대

되었으며, 1995년에는 827.7억 위안으로 확대되었다. “세금 분리제”를 추진 하기 이전인 1993년과 비교했을 때, 각각 17.2배와 19.6배로 빠르게 증가하 였다! 말하는 바에 의하면, 이후 많은 지역의 현과 향의 재정 적자가 더욱 확대되었다고 한다. 재정적인 곤란을 겪고 있는 향진은 “임금을 보장하기 위해”, “정상적인 경영을 보장하기 위해”, “안정을 보장하기 위해”, 어쩔 수 없이 도처에서 자금을 조달해야 했으며, 기타 경비를 유용하고, 지급을 미룰 수 있는 것은 미뤄야 했다. 향진 재정이 바닥이 남으로써, “자금을 미리 앞당겨 쓰기도 하고”, 결국 어쩔 수 없이 농민들을 겨냥하게 되었다.

2.3. 권력이 이화되고, 공적인 이름을 빌어 사익을 취하였다

권력행위가 본래의 근본적인 취지에 위배되어, 권력 사용의 목적에 왜 곡이 발생하는 것을 권력의 이화라고 부른다. “분가하여 각자의 살림을 도맡아 하는 식”의 재정 정책을 실시한 이후, 각급 정부와 부문 사이에 이익관계가 형성됨에 따라, 수만 개의 향진정부와 국가 권력을 소유한 각 개 부문은 독점적인 권력을 가지면서 자신의 이익을 추구하는 행위의 주 체가 되었다. 이것이 권력 이화의 시작이다.

본래 인민정부의 근본적인 취지는 인민을 위해 봉사하는 것이고, 각급 정부기구와 간부들의 권리는 직무를 수행하는데 필요한, 즉 인민을 위해

본래 인민정부의 근본적인 취지는 인민을 위해 봉사하는 것이고, 각급 정부기구와 간부들의 권리는 직무를 수행하는데 필요한, 즉 인민을 위해