지속가능한 토지이용의 의미

최근 영국을 비롯한 선진국에서는 지속가능한 토지이용이 강조되고 있다. 여 기에서 지속가능한 토지이용이란 현세대와 미래세대의 필요를 충족시키는 토지 이용을 말한다. 이를 UN의 환경개발위원회의 표현을 빌리면, 미래세대의 필요 충족 능력에 손상을 주지 않으면서 현세대의 필요를 충족시키는 토지이용 으로 정의된다. 그만큼 토지이용이 환경과 밀접한 관련이 있음을 의미한다(WCED 1987).

이러한 지속가능한 토지이용이 최근 우리나라에서 주목을 받게 된 것은 삶의 질에 대한 관심과 환경보호의 중요성에 대한 인식 확대를 들 수 있다. 그간 우리 의 토지이용정책은 급증하는 택지・공장용지 등 도시용 토지수요에 부응하여 토 지를 어떻게 효율적으로 공급・이용할 수 있는가에 관심을 기울여 왔다. 주거, 산업, 상업활동을 위한 토지를 신규로 공급하고자 할 경우, 지금까지는 주로 오 픈스페이스나 녹지, 또는 농지를 훼손시켜 왔다. 지금까지 토지는 현 세대의 생 활수준을 개선하기 위한 자원으로서 활용되어 왔다는 의미이다. 그러나, 현 세대 만을 위해 한정된 토지자원을 과도하게 이용하고 있다는 비판이 환경단체들에 의해 제기되고 있다. 이러한 생각은 사회가 성숙국면에 접어들면서 삶의 질 향상 이 중시되고 토지이용에 있어서도 지속가능성이 주목받게 되면서 더욱 확산되고

있는 추세이다. 앞으로는 토지이용관리에 있어서도 지속가능성이 보다 중요한 정책목표로 부각될 것으로 보인다. 그러므로 앞으로는 토지의 이용관리가 현세 대의 이익을 최대한 보장하는 방식보다는 미래세대와 주변생태계의 이익도 함께 고려하는 방식으로 전환되어야 할 것이다. 향후 토지정책 방향으로서 지속가능 한 토지이용은 기존의 정책목표와 추진전략 및 정책수단과는 근본적으로 관점을 달리한다. 즉, 현세대와 미래세대간 균형, 경제성장과 사회적 형평성간의 조화, 지역적 필요와 지구적 필요간의 균형이 요구된다.

지속가능한 토지이용이 가능하기 위해서는 보다 적극적인 노력이 국가 차원에 서 장기적으로 추진되어야 한다는 점이다. 범정부적인 차원에서 지속가능한 국 토관리체계를 구축한 다음, 그 틀 안에서 구체적인 토지이용전략과 달성 가능한 지침을 마련하고, 지방적 시행을 평가하고 모니터링 할 필요가 있다. 국토연구원 에서 실시한 전문가 설문조사 결과, 여건변화에 따라 토지정책이 나아가야 할 방 향으로 환경친화적 토지이용 및 개발이 가장 높게 나타나고 있어 지속가능한 토 지이용이 향후 중요한 정책방향임을 뒷받침하고 있다(국토연구원 2001). 보다 근 본적이고 적극적인 대책이 필요하다는 주장도 제기되고 있다. 토지정책과 환경 정책을 통합하거나, 관련 부서의 통합 또는 녹색정부를 구성하고 지속가능 발전 전략과 지침을 수립하는 것이 바로 그것이다. 즉 범정부 차원에서 환경친화적 토 지이용체계 구축하고 지속가능한 토지이용 및 개발지침 제시가 요구된다는 주장 이다.

참고로 영국의 지속가능한 발전을 위한 토지정책의 예를 보면, 도시용 토지 증 가비율을 1995년 연간 0.2%에서 2020년까지 0.1%로 줄인다든지, GDP대비 산업 용 토지의 비율(㎡/ ￡1000)의 감소를 4.25에서 3.34로 낮추고, 도소매용지를 도심 밖에서 공급하는 비율을 현재 추세보다 대폭 줄이고 녹지비율을 대폭 증가시키 며, 토지 가급적 미개발지를 아끼기 위해 신규주택의 60%를 기개발지내 토지 (brown land)에서 공급²⁾하도록 규정하고 있다(Ravetz 2000, 284-285).

2) 영국에서는 지금까지 평균적으로 55%가 기개발 지역에서 신규주택이 공급되어 왔으나, 5%를

우리도 영국의 경우처럼, 일차적으로 현재의 토지자원 활용 추세(trend)를 조

산업용토지/GDP(㎡/￡1000) - 4.25 3.55 3.34 도심밖의 도소매용 토지비율(%) - 19% 42% 5%

도시내 오픈스페이스 및 녹지

(㎢) - 55 43 70

자료 : Ravetz, City Region 2020, pp284-285에서 발췌.

2 ) 개발권양도제와 지속가능한 토지이용과의 관계

개발권이 토지소유권으로부터 분리가 가능한가에 대한 견해는 나라에 따라 다 르다. 개발권 개념은 영미법 계통에 친숙한 개념이다. 영미식 관점에서 보면, 토 지소유권은 흔히 매매, 이용, 저당, 이용할 권리 등 여러 권능의 묶음(bundle of sticks)으로 비유되며, 토지를 개발할 수 있는 권리를 개발권이라고 부르거나 TDC(transfer of development credits)라고 하기도 하고, 지역에 따라 다르게 부 르기도 한다. 예컨대, 뉴저지州 파인랜드에서는 PDCs(Pineland Development Credits), 뉴욕州 롱아일랜드 파인 버렌에서는 PBCs(Pine Barren Credits), 플로 리다州 데이드 카운티에서는 SURs(Severable Use Rights)로 표기하고 있다

높여 지침으로 설정하고 있다.

(Pruetz 1997, 4-5). 미국의 경우 토지소유권이 여러 권능의 묶음으로 이해되고 있 다. 따라서 토지소유자는 개발권만을 팔고 다른 권능은 그대로 둘 수 있다. 이를 가리켜 개발권양도제라 칭한다.

TDR의 구조를 보면, 코뮤니티는 보전하기를 원하는 지역을 송출지역(sending area)으로 정하고 개발을 유도하고자 하는 지역을 수용지역(receiving area)으로 정한다. 송출지역의 토지소유자는 자기 땅을 개발할 수도 있고 장래 개발할 수 있는 권리, 즉 개발권만을 팔 수도 있다. 이때 개발권은 수용지역의 토지소유자 나 개발업자가 살 수 있다. 수용지역은 당해 커뮤니티가 가까운 장래에 개발을 집중시키고자 하는 지역이며, 이 지역은 교통을 포함한 도시공공서비스 공급이 용이한 지역으로 개발권을 구입하면, 수용지역의 소유자들은 법령에서 정한 밀 도보다 높은 수준으로 건축이 가능하다. 개발권양도제의 이러한 측면은 지속가 능한 도시개발에 기여하는 정책수단이라는 점을 간접적으로 시사하고 있다.

또한 TDR은 이해관계자들이 서로 이득을 보는(win-win-win) 구조를 갖고 있 다. 송출지역의 토지소유자는 현재의 토지이용을 계속하면서 개발권을 팔아 이 익을 볼 수 있다. 다른 한편 수용지역의 소유자 또는 개발업자는 개발권을 구입 하여 법정밀도를 초과한 건축물의 건축이 가능하고, 이를 통해 더 큰 이익을 얻 을 수 있게 된다. 그리고 코뮤니티는 재정부담 없이 농경지, 환경보전지역, 역사 적 건축물 등을 보전함으로써 토지이용상의 목적을 달성하게 된다(Pruetz 1997, 3). 이처럼 TDR제도는 송출지역의 토지소유자, 수용지역의 소유자 또는 개발업 자, 코뮤니티정부 모두 이익을 보는 구조적인 특징을 가지고 있다. 그러나 이것 은 도시정부 혼자만의 노력으로는 불가능하다. 이와 같은 효과를 가져오기 위해 서는 지역사회 구성원 모두의 당면한 공동이슈에 대한 이해와 상호 협력에 의한 문제해결이 필요하다는 점에서 최근 논의되고 있는 지방 거버넌스(local governance)와 깊은 관련이 있다. 이렇게 볼 때, 지방 거버넌스를 통한 효과적인 개발권양도제의 시행은 지속가능한 토지이용의 한 단면이 된다.

3 ) 환경보호를 위한 미국의 개발권양도제 시행사례

TDR 프로그램이 뉴욕시에서 1968년 처음으로 채택된 이후 지금까지 전국에 걸쳐 107개 도시에서 112개 프로그램이 확대 시행되어 오고 있다. 초기에는 문화 재, 농경지, 환경, 공공서비스 용량을 보전하기 위해 개별 도시들이 TDR 프로그 램을 활용하였으나, 이제는 환경적으로 민감한 지역의 구조물 제거, 바람직한 용 도로의 건축, 관광시설의 보전 등을 위해 TDR이 사용되는 등 그 활용범위가 더 욱 확대되고 있음을 알 수 있다. 활용용도를 종합해보면, 112개 TDR 프로그램 가운데 절반이 넘는 61개가 환경보호를 주된 목적으로 하고 있으며, 17개 도시에 서는 환경보전과 농지보호 등을 위해 TDR을 활용되고 있다(Pruetz 1997, 39-45).

(1) 농지보전 사례 : 메릴랜드州 몽고메리 카운티(Montgomery County) 프로그램

미국의 수도 워싱톤D.C.의 바로 북쪽에 위치하고 있는 메릴랜드주(州) 소속 몽 고메리 카운티는 1970년대 동안 광범위하고 급격한 개발압력을 경험했다. 1950 년 이후 1979년까지 21만 3,000에이커의 농지 가운데 8만 에이커 이상이 비농업 용지로 전환되었다. 카운티정부는 더 이상의 손실을 막기 위해 1980년 농지와 오 픈스페이스를 보전하기 위한 마스터 플랜을 수립하고 TDR은 하나의 수단으로 채택했다. 몽고메리 카운티는 약 8만 9,000 에이커의 우량농지를 보전지역으로 지정하고 25에이커당(약 3만평) 1단위의 주거지만 허용하되, 1단위의 주거지는 1,124평을 넘지 못하도록 건축행위를 대폭 제한했다. TDR을 적용하기 이전에는 5에이커당 1단위의 주거지가 허용되었으므로 보전지역의 토지소유주들에게는 5 에이커당 1개의 TDR이 교부되었다. 실제로 이들은 자신들의 TDR을 수용지역에 판매하여 얻은 돈으로 인근의 우량농지를 대량 매입하여 영농규모를 확장하였기 때문에 농지보전 효과가 그 만큼 컸다(Pruetz 1997, 210-214).

(2) 환경 및 농지보전 사례 : 뉴저지州 파인랜드(Pinelands, New Jersey) 프로그램 뉴저지州 파인랜드 지역은 습지와 비옥한 농토가 많고 희귀 동식물의 서식지 가 분포되어 있어 환경적으로 보전가치가 매우 높은 지역이다. 미연방정부는 1978년 이 지역을 보전지역으로 지정했다. 그러나 인근 대도시(Atlantic City 등) 의 개발압력으로 이 지역의 보전이 어렵게 되자, 뉴저지州정부는 파인랜드 위원 회를 구성하여 파인랜드 종합관리계획을 수립토록 했다. 이 계획은 전지역을 7개 로 구분하여 성장유도지역(regional growth area)을 제외한 나머지 지역에서는 개발을 규제하였다. 가능한 한 개발은 성장유도지역에서 이루어지도록 한 셈이

(2) 환경 및 농지보전 사례 : 뉴저지州 파인랜드(Pinelands, New Jersey) 프로그램 뉴저지州 파인랜드 지역은 습지와 비옥한 농토가 많고 희귀 동식물의 서식지 가 분포되어 있어 환경적으로 보전가치가 매우 높은 지역이다. 미연방정부는 1978년 이 지역을 보전지역으로 지정했다. 그러나 인근 대도시(Atlantic City 등) 의 개발압력으로 이 지역의 보전이 어렵게 되자, 뉴저지州정부는 파인랜드 위원 회를 구성하여 파인랜드 종합관리계획을 수립토록 했다. 이 계획은 전지역을 7개 로 구분하여 성장유도지역(regional growth area)을 제외한 나머지 지역에서는 개발을 규제하였다. 가능한 한 개발은 성장유도지역에서 이루어지도록 한 셈이