적용가능성 검토

(1) 전제조건

토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 유통시키는 방안은 우리에게 새로운

제도이므로, 개발권의 개념 정립에서부터 구체적인 시행에 이르기까지 많은 논 란이 있을 것으로 예상된다. 따라서 도식적인 시뮬레이션(schematic simulation) 을 통해 개략적인 시행과정을 예시적으로 보여주고, 이를 바탕으로 정책적인 함 의(policy implications)를 도출해 볼 필요가 있다. 여기에서는 주택지조성사업지 구의 녹지보전, 장기 미집행 도시계획시설 보전 등의 사례를 중심으로 개발권양 도제를 실험적으로 적용해 봤다.

이 연구에서는 도식적인 가상실험을 통해 개발권양도제의 시행과정을 분명하 게 보여주는 것이 일차적인 목적이다. 미국의 경험에서 알 수 있듯이 개발권양도 제는 사례별(case by case)로 그 시행과정이 다르다고 할 수 있으나, 여기에서는 연구편의상 동일한 가정을 두었다.

두 가지 사례에 공통적으로 적용되는 전제조건들은 다음과 같다. 첫째, 보전을 위한 각종 구역의 지정에 의한 개발가치의 상실은 지가에 가장 잘 반영된다. 둘 째, 개발권에 대한 수요는 충분히 확보되어 있으며, 개발업자는 수용지역의 개발 밀도를 사용하여 수익의 극대화를 도모한다. 셋째, 개발권 수용지역에서 허용되 는 추가적인 개발밀도가 수용지역에 환경적인 악영향을 크게 미치지 않는다. 넷 째, 송출지역의 개발잠재력 산정은 송출지역 토지가격과 송출지역 밖 토지가격 의 차이를 개발가치 상실 분으로 한다. 다섯째, 개발권을 분배하는 방법으로는 평가액에 비례하여 분배하는 방식을 따른다.⁸⁾ 여섯째, 개발권 수용지역의 건축 면적 1평당 개발이익을 100만원으로 가정한다.

(2) 개략적인 시뮬레이션

시뮬레이션Ⅰ : 주택지조성사업지구의 녹지보전 사례 사례지역 선정

8) 개발권을 분배하는 방법에는 크게 기존 용도지역제 하에서 미이용밀도의 비율에 따라 분배하는 방법, 토지의 시장가나 평가액에 비례하여 분배하는 방법, 토지의 면적에 따라 분배하는 방법이 있다. 이 가운데 여기에서는 평가액을 기준으로 한 개발권 분배방식을 따르기로 했다. 왜냐하면 평가액 즉 공시지가는 개발압력, 위치 등을 반영하고 있을 뿐만 아니라, 시장가격에 근접해 있 고 과세기준으로 활용되고 있는 등 신뢰도 면에서도 장점이 있기 때문이다.

사례지역으로 서울시 종로구 평창동 492번지 일대 일단의 주택지조성사업지

수용지역 지정

수용지역은 개발잠재력이 높은 지역으로 향후 고밀 개발이 허용되면서 관리될 수 있는 인근 지역이어야 한다. 이 점을 고려하여 도심재개발구역의 하나인 종로 구 사직동 재개발구역을 개발권 수용지역으로 선정했다. 따라서 이 지구에서는 별도 허용용적률을 정하여 송출지역에서 개발권을 매입할 경우, 추가적인 개발 이 가능하도록 용적률을 높혀준다.

송출지역의 개발잠재력 산정

송출지역의 개발권을 산정・분배하는 방식에는 여러 가지가 있으나, 소유토지 에 대하여 개발제한을 받음으로써 상실한 개발가치를 기준으로 정했다. 여기에 서는 형질변경이 이미 이루어진 인근 토지가격(A)과 미개발토지가격(B)의 차이 가 개발가치의 상실 분이라고 할 수 있으므로 단지내 기개발된 토지가격 611,000 원/ ㎡과 현재 지가 253,000원/ ㎡ (1999년도 서울시 개별공시지가 기준)와의 차이 를 개발잠재력으로 간주했다. 그러므로 개발행위를 제한함으로써 감소되는 총 개발잠재력은 77,430㎡×(611,000원/ ㎡–253,000원/ ㎡) = 277억 2,000만원이 된 다. 이를 각 필지 소유자별로 배분하여 개발권을 부여하되, 발급된 개발권의 총 량이 수용지역에서 소화될 수 있도록 한다.

수용지역의 개발이익 산정

계획용적률은 개발권을 매입하지 않을 때 주어지는 기준용적률과 개발권을 매 입할 때 허용되는 용적률 사이로 한다. 단, 용적률 상한선이 100%간격으로 증가 함에 따른 바닥면적의 증가를 계산한다. 이때 용적률에 비례하여 주거면적이 증 가한다고 보고 건축면적 1평당 개발이익을 100만원으로 가정할 경우, 개발권 수 용지역의 용적률 상향에 따른 개발이익의 증가는 총 355억 원으로 추정된다. 그 결과, 개발권 송출지역에서 미실현된 개발잠재가치는 총 277억 원인 반면, 개발 권 수용지역의 용적률 상향에 따른 개발이익의 증가는 355억 원인 셈이다. 이를 고려할 경우 사직동 재개발구역의 용적률 400%를 기준용적률로 하고, 800%까지

인센티브를 주어야 만이, 추가로 발생하는 개발이익으로 송출지역에서 감소되는 개발잠재력을 흡수할 수 있음을 보여주고 있다.

<표 5- 4> 사직동 도심재개발계획

구분 연면적(㎡) 연면적 증가(㎡) 개발이익

증가(백만원) 사업시행면적 40,161

계획대지면적 29,401 연

건 축 면 적

용적률 400% 117,604 -

-용적률 500% 147,005 29,401 8,894 용적률 600% 176,406 58,802 17,788 용적률 700% 205,807 88,203 26,682 용적률 800% 235,208 117,604 35,576 자료: 종로구청, 사직구역 및 주변 상세구역 및 도심재개발구역지정(안), 1999

개발권 배분

이 단계에서는 보전지역 토지소유자에게 총지가평가액에 대한 각각의 소유토 지의 평가액 비율로 개발권을 배분하는 단계이다. 개발권은 보통 개발권 증서 (development credits)로 교부한다. 개발권의 수와 기준은 담당기관에서 미리 정 하여 규제로 인해 실현되지 못한 잠재적 개발가치에 비례하여 각 필지별로 규제 지역 토지소유자에게 배분하면 된다. 본 사례 검토에 있어서 개발권의 단가를 10 만원으로 한다면, 총 27만 7,200개의 개발권이 발행될 것이다.

<그림 5- 1> 주택지 조성사업지구의 미개발 지역

시뮬레이션Ⅱ : 장기 미집행 도시계획시설(근린공원) 보전 사례지역 선정

사례지역으로 성북구 돈암동 606에 위치한 성북 근린공원을 선정했다. 이 공 원은 대부분이 녹지로 이루어져 있고, 서울시 도시생태현황 조사 결과 대부분이 자연적으로 보호할 가치가 있는 1등급지와 2등급지인 것으로 나타났다(서울시 2000). 그러나 주택가의 중심에 위치하고 있어 계속적인 개발압력을 받고 있을 뿐만 아니라 주거지로 잠식되고 있는 지역이기 때문에 사례지역으로 적정하다.

또한 성북근린공원은 장기미집행시설¹⁰⁾로서 공원내 사유지를 보유한 사람들이 오랫동안 토지이용규제에 의하여 적절한 보상을 받지 못하고 있기 때문에 이에 대한 해결책으로서 개발권양도제를 적용해 볼 필요가 있다.

대상지구 현황

성북근린공원은 행정구역상 북쪽으로 정릉2동, 남서방향으로 성북동, 서쪽으 로 돈암2동과 인접해있고, 성북동방향의 학교부지를 제외하고 대부분 주택지로 이용되고 있다. 공원북쪽인근지역은 일부 개발이 이루어지고 있으며, 지금도 계 속적인 주택개발의 압력을 받고 있다. 성북근린공원은 성북구 돈암동 606번지 일 대로서 총면적 121,738㎡이고, 이중 사유지 면적이 103,246㎡으로 전체면적의 85%를 차지하고 있다. 근린공원내 사유지의 평균 공시지가는 2000년 기준으로 504,000원/ ㎡이다. 이에 비해 인근지역 주거용도의 지가는 동쪽과 서쪽간에 다소 의 차이는 있지만 2000년 공시지가를 기준으로 평균 1,069,000원/ ㎡ 수준이다.

10) 장기미집행 도시계획시설에 대해서는, 도시계획시설의 지정으로 당해 토지의 사적 이용권이 배 제되거나 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 된 경우 이에 대해 보상을 하도록 하는 개정전 도시계획법 제4조에 대하여 헌법불합치 결정(97헌바26, 99.10.21)이 있었다.

따라서 2000.1.28 전문개정(2000.7.1 시행)된 도시계획법에서는 미집행 시설별 재정비계획과 존 치되는 시설의 단계별 집행계획을 2001. 12. 31까지 수립토록 되어 있으며, 2002년 1월 1일부터 는 10년이 경과한 미집행 시설내 부지중 지목이 대지인 토지 소유자는 시설관리청에 매수청구 할 수 있는 매수청구권 부여 제도와 20년이 경과한 미집행 시설은 효력을 상실하게 되는 일몰제 규정이 도입되었다. 장기미집행시설에는 보상을 위하여 매수청구권이라는 제도가 있으나 대지 의 경우에만 한정되어 있고 실효성이 적다는 지적이 있다(변병설・이병준 2000, 12).

그러므로 공원내 사유지는 인근지역 주택지 가격의 약 47%정도로 평가받고 있 음을 알 수 있다.

<표 5- 5> 성북근린공원의 토지소유현황

구분 총면적 사유지 국공유지

면적 121,738 ㎡ 103,246 ㎡ 18,492㎡

백분율 100% 85% 15%

주: 사유지에는 사찰(55,436㎡), 학교(23,340㎡), 호텔(12,625㎡)부지가 포함되어 있음.

자료: 서울특별시, 서울시 공원현황, 2000.

<표 5- 6> 지역과 인근지역의 지가비교

구분 주소 평균공시지가 용도

공원내 사유지 성북구 돈암동 606번지 일대 504,000원/㎡

인근지역 성북구 돈암동 일대 1,069,000원/㎡ 일반주거지역 주: 공시지가는 2000년도 서울시 개별공시지가 자료임.

자료: 서울특별시 성북구청

<그림 5- 2> 장기미집행 도시계획시설 지역

송출(보전)지역 지정

성북구 돈암동 606번지 일대 성북근린공원 내 사유지 103,246㎡를 모두 송출 지역(개발권매도지역)으로 지정할 필요가 있으나, 사찰, 학교, 호텔 등의 기개발 지는 제외하고 나머지 11,845㎡만 송출지역으로 지정한다.

수용(개발)지역 지정

송출지역의 규제로 억제된 만큼의 추가개발을 허용하는 지역을 지정하는 단계 이다. 수용지역으로는 종암1동 54번지 일대에서 재개발을 추진 중에 있는 종암3 주택재개발사업지구를 선정하였다. 이 지역은 성북근린공원과 인접한 지역으로 송출지역의 개발잠재력을 흡수하는데 적절하다고 판단되었기 때문에 수용지역 으로 선정되었다. 이 지구는 허용용적률을 별도로 정하여 개발권을 매입한 자에

송출지역의 규제로 억제된 만큼의 추가개발을 허용하는 지역을 지정하는 단계 이다. 수용지역으로는 종암1동 54번지 일대에서 재개발을 추진 중에 있는 종암3 주택재개발사업지구를 선정하였다. 이 지역은 성북근린공원과 인접한 지역으로 송출지역의 개발잠재력을 흡수하는데 적절하다고 판단되었기 때문에 수용지역 으로 선정되었다. 이 지구는 허용용적률을 별도로 정하여 개발권을 매입한 자에