국토개발 관련 제도 및 계획체계상 한계 4 )

(1) 국토개발 관련 제도 및 계획 체계

우리나라의 국토이용 및 개발을 위한 핵심적인 제도는 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법 그리고 수도권정비계획법 등이다. 이 가운데 국토 건설종합계획법은 최상위의 법이며 국토이용관리법은 토지이용에 관한 기본법 의 역할을 하고 있다. 이러한 제도에 의하여 수립되는 국토이용 및 개발관련 계 획체계는 <그림 4-2>와 같다.

(2) 국토개발계획의 환경보전 관련 내용

① 국토이용관리법

국토이용 및 개발에 대한 계획 수립과 계획절차 등은 국토건설종합계획법에 의하여 추진되지만, 실질적으로 국토이용과 개발을 위한 토지이용과 용도 구분 에 대한 것은 국토이용관리법에 근거하고 있다. 국토이용관리법은 전 국토에 대 하여 용도를 지정함으로써 기본적인 개발 정도 및 환경 훼손 등을 간접적으로 규제하는 역할을 하고 있다. 국토이용관리법은 용도를 구분하고 용도마다 이용,

3) 국토이용 등 개발관련 제도에서는 환경을, 환경관련 제도에서는 개발에 의해 발생하는 환경문제를 어떻게 다루고 있는가를 점검하여 현 제도상 문제점을 도출하고 그것을 해결하기 위하여 개발계획과 환경보전계획의 통합이 중요함을 제기하기 위하여 기존제도를 분석하였음

4) 기존 제도 및 계획에 대한 문제점은 여러 각도에서 평가할 수 있겠으나 여기에서는 개발 계획 수립시 환경보전의 고려 여부 등을 중심으로 함

개발 및 보전의 수준을 정함으로서 토지의 개발, 이용에 따른 환경오염, 훼손 등 에 대한 관리를 하고 있는 셈이지만 구체적으로 환경보전를 위한 사항은 언급하 고 있지 않다. 용도지역 구분에 의하여 주로 개발대상지의 용적률 등이 결정되지 만, 이것으로 환경 훼손과 생태계 파괴 현상을 예방하거나 줄이는 데에는 한계가 있다. 용도지역 지정도 현재 토지피복이나 지형적 조건에 의하여 이루어지고 있 어 자연환경에 대한 영향을 흡수할 수 있는 여건을 갖추지 못하거나 자연환경의 보전적 가치가 높은 곳을 대상으로 개발계획이 수립되는 경우가 발생한다. 이것 은 현재의 용도지역 지정이 환경성을 충분히 고려하지 않고 결정되기 때문이라 고 할 수 있다.

② 수도권정비계획법

수도권정비계획법은 수도권을 3개 권역으로 구분하여 각종 행위를 규제하여 수도권 기능 집중을 억제하기 위한 특별법이다. 이 법은 국토이용계획 및 기타 법령에 의한 토지이용계획 또는 개발계획을 우선하는 법적 지위를 지니고 있다.

이 제도를 통하여 수도권의 인구과밀과 지방과의 격차 문제를 해소하고자 하였 으나 오히려 수도권내에서 개발가능한 곳과 개발이 억제되는 지역간 상대적인 격차를 생기게 하는 요인이 되고 있다. 또한 개발이 가능한 곳은 절차, 내용상 보다 개발을 용이하도록 함으로써 무분별한 개발을 가져오는 요인으로 작용하고 있다. 한편 보전을 요하는 곳(자연보전권역)에서는 대규모 개발은 억제되었지만 법제도의 틈새를 활용한 소규모 개발이 곳곳에서 행해짐으로서 본래의 목적을 달성하지 못하고 환경훼손과 오염이 곳곳에 분산되는 문제점을 낳고 있다.

③ 도시계획법

도시계획법은 도시의 개발, 정비, 관리, 보전 등을 위한 도시계획 수립의 근거 가 된다. 이 제도에 의해 도시지역을 4개 용도지역으로 구분하고 해당지역의 행 위제한을 규정함으로써 토지이용 및 각종 시설설치에 따른 환경훼손과 오염을

관리하고 있다. 전 국토에서 계획을 사전에 수립하여 개발정도, 내용을 결정하는

그럼에도 지금까지 도시계획구역에서 주거, 상업, 공업, 녹지 등의 용도구분은 개발편의와 공급 위주의 관점에서 이루어져 왔기 때문에 대상지의 자연환경 및 생태계 연결 등에 대한 고려는 매우 미흡하였다. 따라서 용도지역 구분에 의한 계획적 개발 및 이용이 환경과 조화를 이루는데 도시계획법은 한계를 보이고 있 다고 할 수 있다. 더욱이 대상지 특성에 적합하지 않은 용도가 지정되어 개발보 다는 보전해야 할 대상지를 개발하는 경우 자연환경이 받는 충격은 더 크기 때문 에 도시계획을 수립할 때 용도지역 선정부터 환경을 고려하도록 하는 것이 중요 하지만, 현재의 도시계획법은 이 부분이 매우 취약하다. 따라서 아무리 계획에 의한 개발이 이루어진다 하여도, 개발할 때 환경보전을 어떻게 고려하여야 하는 가에 대한 대응책을 전혀 마련하지 못한 상태에서의 도시계획은 개발에 따른 환 경에의 충격을 줄이는데 실패할 수밖에 없다.

한편 도시계획법은 2000년에 개정되었으며, 이때 도시개발법과 개발제한구역 의지정및관리에관한특별조치법을 제정하였다. 최근 도시계획법의 개정에서는 친환경적 도시계획 수립을 기본이념으로 하기 위해 도시의 지속가능한 발전이라 는 내용이 보강되었고 용도지역지구제를 세분화하여 지역특성에 맞는 토지이용 계획 수립이 가능하게 하였다. 또한 환경성검토에 대한 제도적 근거를 포함하여 전반적으로 환경을 배려하는 내용이 많이 담겨 있다.⁵⁾

환경 측면에서 새로운 내용과 제도적 틀을 다듬었다고 평가받는 개정된 도시 계획법에서 환경과 관련된 사항을 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 도시 계획의 기본이념(2조)에는 도시가 환경적으로 건전하고 지속가능하게 발전하도 록 노력한다 라는 내용을 포함한다. 도시기본계획의 내용(7조) 가운데 도시의 토 지이용, 개발 및 환경보전에 관한 사항이 있으며, 도시계획의 입안(19조)시 계획 설명서로서 환경성검토 결과를 작성하도록 하고 있다. 즉 도시계획 수립 이념의 친환경적 개념 도입, 토지이용시 환경보전 고려, 입안과정에서의 환경저감방안

5) 그 외에 광역적 차원에서 도시개발을 수용하기 위하여 광역도시계획을 강화하고 있는 등 도시계획의 위계를 광역단위로 확대 실시하는 내용이 포함되어 있다.

고려 등 환경을 중시하는 일련의 수단을 마련하였다는 측면에서 긍정적인 평가 를 받고 있다. 그 외에 도시발전종합대책 수립, 광역도시계획 수립, 지구단위계획 등을 신설하여 계획체계의 일관성을 확립하였고, 환경성검토를 할 수 있는 제도 적 장치를 마련하였다. 이 가운데 주목할 것은 지금까지 환경성검토가 환경정책 기본법령 및 행정계획 및 사업의 환경성검토에 관한 규정(국무총리훈령 제299호, 1994. 6. 24)을 근거로 하여 개별 개발사업 단위에서 실시하여 왔으나, 새로운 환 경성검토는 도시계획입안과정에서 도시계획이 환경에 미치는 영향을 검토하여 환경에의 영향을 저감 또는 예방하도록 하고 있다는 점에서 상당한 차이가 있고 또한 그 효과가 기대되고 있다.

이와 같이 도시계획 내용에서 환경관련부분이 보강된 면은 있으나 실제로 개 발계획수립시 환경 이 어느 만큼 고려될 것인가에 대하여는 우려하는 지적이 많다. 그것은 기본이념을 구체화하는 내용이 포함되지 않았으며, 장기적인 안목 에서 환경성을 고려하고자하는 기본 틀은 마련되었지만, 적용 가능한 구체적인 방법과 실효성 부분에 있어서는 미흡한 부분이 아직도 많다고 보기 때문이다.

④ 개발관련 개별법

도시계획구역이 아닌 곳에서의 주거지 개발, 산업용지 개발 등은 국토이용관 리법에 따른 용도지역 지정에 의하여 개발내용 및 환경훼손정도에 대한 간접규 제를 받지만 실제로는 각 개별법에 의해 개발된다. 문제는 각 개별법이 주로 개 발을 용이하도록 지원하는 개발지향적 성격의 제도라는 점이다. 그래서 각 개별 법에서 언급하고 있는 환경보전의 고려는 피상적인 수준으로 형식적으로 계획 보고서에 포함되어 있을 뿐 실제 개발에서는 환경에 대한 배려가 거의 없다고 해도 과언이 아니다.

도시계획구역 이외의 곳은 대부분 농경지 또는 산지와 같은 토지피복을 유지 하고 있어서 이곳의 개발 및 이용은 농지법과 산림법에 근거하고 있다. 농지법과 산림법에서는 농지 또는 산지의 이용 및 보전을 위하여 토지 특성에 따라 몇 개의 등급⁶⁾으로 구분하고 있으나, 등급 구분이 환경적 요소보다는 외형적 토지

피복, 생산성 그리고 개발의 편의성, 지가 측면 등을 중심으로 되어 있는 것이 문제이다. 예를 들면, 산지의 경우, 임목 밀도, 경사 등을 고려하여 주로 개발이 용이한 낮은 구릉지 위주로 준보전임지를 설정하고 있다. 낮은 구릉지는 대개 도 시 근교에 많이 산재하고 있는데, 이는 도시내 메마른 환경을 다소나마 풍부하게 해주는 역할을 할 뿐만 아니라 도시 내와 도시 밖의 생태계를 연결하는 공간으로 기능하고 있기 때문에 가능하면 그대로 존치하는 것이 환경보전 측면에서 바람 직하다고 할 수 있다. 또한 보전 위주로 지정되어 있는 농지법상 농업진흥지역 또는 산림법상의 보전임지 등은 다른 용도로의 전용을 엄격히 규제하고 있긴 하

피복, 생산성 그리고 개발의 편의성, 지가 측면 등을 중심으로 되어 있는 것이 문제이다. 예를 들면, 산지의 경우, 임목 밀도, 경사 등을 고려하여 주로 개발이 용이한 낮은 구릉지 위주로 준보전임지를 설정하고 있다. 낮은 구릉지는 대개 도 시 근교에 많이 산재하고 있는데, 이는 도시내 메마른 환경을 다소나마 풍부하게 해주는 역할을 할 뿐만 아니라 도시 내와 도시 밖의 생태계를 연결하는 공간으로 기능하고 있기 때문에 가능하면 그대로 존치하는 것이 환경보전 측면에서 바람 직하다고 할 수 있다. 또한 보전 위주로 지정되어 있는 농지법상 농업진흥지역 또는 산림법상의 보전임지 등은 다른 용도로의 전용을 엄격히 규제하고 있긴 하