연구의 필요성 및 목적

(1) 연구의 필요성

우리나라의 국토이용체계는 시대적 요구에 따라 여러 차례 변화가 있었다.

1980년대 성장주도가 계획논리를 주도하던 때 10개 용도로 구분된 국토이용체계 는 상당한 걸림돌로 작용하였다. 행정규제 완화에 대한 욕구가 끊임없이 제기되 었다. 1993년 용도지역을 단순화하는 내용을 골자로 국토이용체계가 변경되었다.

행위제한 방식을 허용행위열거방식에서 제한행위열거방식으로 전환하여 개발행 위허용을 보다 용이하게 하였다. 가장 핵심적인 사항은 토지이용의 규제완화로 서 준농림지역이 도입된 것이다. 필요에 따라 농지와 임지의 상당부분을 개발가 능지로 전환할 수 있도록 한 것이다. 물론 준농림지역의 지정 목적은 개발과 보 전을 동시에 감안한 것이었지만, 언제라도 개발이 가능한 용도로 전환한 것이라 는 데에는 이론의 여지가 없다. 1994년 35개 시・군이 통합되면서 도시 주변의

저렴한 토지가격, 개발에 따른 이익의 환수조치 미흡, 지자체의 개발지향적 행정 그리고 준농림지역의 상시 개발 가능지라는 점들이 얽혀 잘못된 개발을 부추기 는 결과를 가져왔고 이러한 현상은 지금까지 계속되어 왔다.

이와 같은 개발지향적 국토이용체계에 대한 문제점이 쌓이면서 국토이용체계 의 새로운 전환을 요구하는 목소리가 커지고 있다. 이에 정부에서는 현행 국토이 용체계에 대한 근본적인 대책을 강구하고 복잡다기한 국토이용체계를 변경할 예 정이다. 특히 사회적 문제가 되고 있는 국토 난개발을 근본적으로 해결하기 위하 여 현행 이원적으로 운영되고 있는 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여

「국토의계획및이용에관한법률」(이하 국토계획법 )을 새로 제정하였다. 이 법 률은 전 국토에 도시계획과 같은 계획기법을 도입하여 모든 행정단위에 계획 없 이 개발 없다는 원칙을 내 세우고 있다. 새로운 법률안이 시행되면 전 국토에 도 시계획적 기법을 적용함으로써 그 동안 사회문제화 되었던 국토의 난개발을 예 방하여 환경친화적 국토이용이 정착되기를 기대하고 있다. 또한 2001년에 새로 제정한 국토기본법은 국토계획의 기본이념으로 지속적인 발전을 도모하기 위하 여 환경친화적 국토관리를 강조하고 있다.

국토계획법은 국토의 난개발을 방지하고 환경을 고려하는 국토이용 및 개발을 위한 다양한 수단과 내용을 포함하고 있다. 선계획 후개발 원칙, 개발허가제, 기 반시설연동제 등 여러 가지 계획적인 개발과 환경을 고려하는 수단을 제시하고 있다. 그러나 개발에 따른 환경 훼손 및 생태계 파괴 현상을 근본적으로 줄이기 위해서는 개발계획¹⁾수립시 고려하기 위한 환경보전계획의 필요성을 제기하고 있다. 이것은 새로운 국토이용계획 관련 법규가 기존 법제도보다 환경을 배려하

1) 여기에서 개발계획이라 함은 국토종합계획, 도종합계획, 도시계획과 같이 환경보전보다는 자연환경 을 활용한 토지이용 또는 시설배치 등 물리적 계획에 중점을 두고 수립되는 각종 계획을 의미한다.

환경보전계획과 대응되는 용어로서 개발계획 을 사용하며 이와 함깨 공간개발계획, 국토이용계획, 국 토개발계획 등 유사한 용어를 문맥에 따라 적절하게 혼용하였다. 또한 개발계획에는 기타 건설관련 제도, 예를 들면 택지개발촉진법, 주택건설촉진법, 산업입지및개발에관한법률 등의 단위개발사업계 획을 포함한다. 환경보전계획이라는 용어도 개발계획, 국토계획, 도시계획 등과 대응하는 용어로 사 용하는 것으로 법적인 명칭은 아니다. 여기에는 환경보전장기종합계획, 전국환경보전계획 그리고 독 일의 경관관리계획(Landschaftsplanung) 등의 개념을 포괄하고 있다.

는 내용을 많이 담고는 있지만, 개발계획 수립단계에서부터 환경을 고려하도록 하는 실질적인 제도적 장치가 없다면 그러한 내용들은 지금까지 경험했던 것처 럼 개발에 의한 환경훼손을 크게 제어하지 못할 것이라는 우려 때문이다. 그것은 국토이용계획 관련 제도는 그 자체가 개발을 위해 제정된 법이기 때문에 환경보 전 에는 아무래도 한계를 지닐 수밖에 없다는 판단에서이다.

이러한 맥락에서 이 연구는 새로운 국토이용계획체계에서 개발에 따른 환경훼 손 및 오염문제를 근본적으로 다루려면 국토이용계획체계가 환경보전계획체계 와 상호 연관성을 가지고 추진되어야 한다는 관점²⁾에서 시도되었다. 이 글은 두 계획체제 상호 연관성을 지녀야 하는 필요성을 강조하고 통합을 위한 문제를 제 기하는데 의미를 두고자 한다. 따라서 여기에서는 두 계획체제의 구체적인 통합 방안보다 통합을 위해 해결해야할 과제 도출에 초점을 맞추었다.

(2) 연구의 목적

연구의 목적은 국토의 지속적인 이용과 개발을 위하여 국토종합계획, 도종합 계획, 그리고 도시(군)계획 등이 환경보전계획과 통합하기 위한 기본방향을 제시 하는 것이다. 연구목적을 달성하기 위해 개발계획과 환경보전계획과 관련된 기 존 제도 및 계획체계상의 문제점을 분석하여 지금까지 각종 개발계획에서 왜 환 경보전에 대한 고려가 미흡했는가를 정리하였다. 기존 제도 및 계획수립상의 문 제점을 살펴 본 것은 곧 개발계획과 환경보전계획이 통합되어야 하는 당위성을 찾고자 하는 의도에서이었다. 한편 새로 제정된 국토계획법과 국토기본법의 내 용을 검토하여 두 계획의 통합을 위한 과제를 도출하였다.

2) 새로운 국토이용계획 관련제도가 제정되기도 전에 환경보전에 대한 미흡한 점을 지적하는 것은 시기 적으로 적절치 못한 면은 있겠으나 향후 제도를 시행할 때 환경보전을 보다 염두에 두기를 바라는 관점에서 새로운 제도의 평가를 시도하였다.

2 ) 연구의 주요 내용

연구의 내용은 크게 네 가지로 구분된다. 첫째는 기존제도에서의 개발계획과 환경보전계획의 수립과정 및 내용상 문제점을 정리하여 두 계획의 통합이 개발 에 의한 환경문제를 해결하는 바람직한 방안이라는 점을 부각하고자 하였다. 여 기에서는 현행 국토건설종합계획법과 국토이용관리법상 국토이용 및 개발에 대 한 계획내용과 환경정책기본법 및 자연환경보전법에 의한 환경보전계획에서의 개발 및 보전을 위한 내용을 다루었다. 특히 환경관련제도에서는 개발계획에서 환경을 배려하도록 하는 제도적 장치와 내용의 한계 등을 분석하였다. 이러한 기 존 제도상의 내용 평가와 한계를 정리함으로써 개발계획과 환경보전계획을 연계 하기 위하여 해결되어야 할 과제 도출하였다. 이것은 국토의 개발 및 이용 그리 고 환경보전정책에서 지속가능성을 확보하기 위해 무엇을 해야 하는가를 알게 해준다.

두 번째는 개발계획과 환경보전계획을 통합적으로 운영하고 있는 해외사례를 검토하여 시사점을 도출하였다. 이 글에서는 현재 국토이용 및 개발계획과 환경 보전계획을 통합하여 모범적인 생태적 국토 및 도시계획을 수립하고 있는 독일 의 사례를 검토하였다. 주로 독일 연방 및 주 정부의 자연보호법에서 언급하고 있는 내용을 우리 실정과 견주어 살펴보았다.

세 번째는 지금까지 검토한 내용을 중심으로 국토이용계획의 각 단계별로 환 경보전계획을 어떻게 통합할 수 있는가에 대한 방안을 제시하였다. 이때 환경보 전계획에서는 개발계획에서 환경을 고려하도록 하려면 어떠한 사항을 포함하여 야 하는가에 대하여도 언급하였다.

네 번째는 지속가능한 국토이용계획을 수립하고 환경친화적 토지이용을 위하 여 새로 제정된 국토기본법과 국토계획법에서 환경에 대하여 어떠한 고려를 하 고 있으며, 또한 환경보전계획과 통합하기 위해 필요한 과제가 무엇인가 등에 대 하여 언급하였다.

3 ) 연구 범위 및 방법

(1) 연구의 내용적 범위

새로운 국토이용계획이 환경보전계획과 통합하기 위한 여러 가지 과제 가운데 주로 제도상 어떠한 사항이 필요한가에 초점을 맞추어 연구를 진행하였다. 개발 계획과 환경보전계획이 상호 연관성을 지니기 위해서는 제도적 관점 이외에도 각 계획에서 또한 각 계획단계에서 다루어야 할 내용들이 서로 연계될 수 있도록 면밀하게 검토되어야 한다. 특히 두 계획체계를 담당하는 부서가 달라서 관련부 처간 계획수립과 내용에 대한 조정과 협의는 두 계획을 통합 운영하는데 중요한 부분을 차지한다. 또한 개발계획의 각 단계에 대응한 즉 개발계획에서 실질적으 로 환경보전을 고려하도록 하려면 환경보전계획의 각 단계별 계획에 포함하여야 할 내용들이 개발내용에 맞추어 정리되어야 한다. 그러나 새로운 국토이용계획 체계가 아직 시작되지 않아서 계획단계에서 요구되는 환경에 대한 고려를 어느 정도 포용할 것이며, 그것이 토지이용 또는 시설설치 등에 관한 계획과 어떠한 연관을 가질 것인가에 대한 경험이 없다. 따라서 이 연구에서 제시한 새로운 국

새로운 국토이용계획이 환경보전계획과 통합하기 위한 여러 가지 과제 가운데 주로 제도상 어떠한 사항이 필요한가에 초점을 맞추어 연구를 진행하였다. 개발 계획과 환경보전계획이 상호 연관성을 지니기 위해서는 제도적 관점 이외에도 각 계획에서 또한 각 계획단계에서 다루어야 할 내용들이 서로 연계될 수 있도록 면밀하게 검토되어야 한다. 특히 두 계획체계를 담당하는 부서가 달라서 관련부 처간 계획수립과 내용에 대한 조정과 협의는 두 계획을 통합 운영하는데 중요한 부분을 차지한다. 또한 개발계획의 각 단계에 대응한 즉 개발계획에서 실질적으 로 환경보전을 고려하도록 하려면 환경보전계획의 각 단계별 계획에 포함하여야 할 내용들이 개발내용에 맞추어 정리되어야 한다. 그러나 새로운 국토이용계획 체계가 아직 시작되지 않아서 계획단계에서 요구되는 환경에 대한 고려를 어느 정도 포용할 것이며, 그것이 토지이용 또는 시설설치 등에 관한 계획과 어떠한 연관을 가질 것인가에 대한 경험이 없다. 따라서 이 연구에서 제시한 새로운 국