시민참여와 관련된 도시 (군)계획제도의 현황

(1) 시민참여 관련 법제 현황

이 연구에서 파악하려는 시민참여제도는 2001년 12월에 새로 제정된 국토기본 법과 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법 )을 검토대상으로 한다. 국 토기본법에서 규정한 국토종합계획・도종합계획, 국토계획법에서 규정한 광역 도시(군)계획・도시(군)기본계획・도시(군)관리계획의 수립과정을 살펴본다.

계획의 단계별로 계획의 수립・집행・평가의 세 단계 모두를 고찰해 보아야 하나, 집행단계는 본 법이 아닌 하위 다른 법령들에서 시민참여 관련 내용을 별 도 규정하고 있고, 평가단계는 이와 관련된 규정이 아직 없으므로 이 연구에서는 생략하기로 한다.

<표 6- 1> 개편 도시(군)계획에서의 시민참여 관련 법제

(2) 계획과정상의 시민참여

기초조사 및 입안

가. 구역지정

(3) 계획수립과정에서의 시민참여 형태 공청회 및 주민의견 청취

국토기본법 및 국토계획법 모두 공청회를 통한 주민 의견청취 조항을 두고 있 다. 우리나라와 같은 행정주도형의 시민참여 형태에서 가장 기본적인 시민참여 방법으로 볼 수 있다.

국토종합계획・도종합계획, 광역국토도시계획・도시(군)기본계획・도시(군) 관리계획을 수립하고 하는 때에는 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등의 의견 을 듣고 이에 제시된 의견이 타당하다고 인정된 때에는 이를 국토도시계획에 반 영하도록 하도록 하고 있다. 공청회 개최에 필요한 사항은 대통령령에 규정하도 록 하고 있다.

도시(군)관리계획을 입안한 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당 하다고 인정되는 때에는 계획에 반영하여야 한다. 주민의 의견청취에 관한 필요 한 사항은 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다. 이는 공청회보다 시민참여의 적극적인 유도방법으로 볼 수 있다.

지방의회의 의견 청취

도시(군)기본계획을 수립하고 할 때에는 미리 지방의회의 의견을 청취하도록 하고 있으며, 이에 지방의회는 특별한 사유가 없는 한 30일 이내에 수립권자에게 의견을 제시해야 한다.

도시(군)관리계획에서는 입안시 주민의 의견청취와 함께 대통령령이 정하는 사항에 관하여 지방의회의 의견을 청취하도록 하고 있다. 그 절차는 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다.

국토정책위원회 및 도시(군)계획위원회의 심의・자문

국토정책위원회는 국토계획과 국토의 이용과 관리에 관련되는 중요정책을 심 의하기 위하여 대통령 소속 하에 국토정책위원회를 두도록 하고 있다. 여기서 심의하는 사항은 국토계획과 관련된 정책의 조정・국토종합계획에 관한 사항・

지역계획에 관한 사항・도종합계획에 관한 사항・지역발전협약에 관한 사항 등 이 해당된다.

도시(군)계획위원회는 중앙 도시(군)계획위원회와 지방도시(군)계획위원회가 있다. 중앙도시(군)계획위원회는 광역국토도시계획・국토도시계획・토지거래계 약허가구역 등 건설교통부장관의 권한에 속하는 사항 등을 심의하고 국토도시계 획에 관한 조사・연구를 수행하기 위하여 건설교통부에 두도록 되어 있다. 지방 도시(군)계획위원회는 시・도지사가 결정하는 도시(군)관리계획의 심의 등 시・

도지사의 권한에 속하는 사항 등을 심의하도록 하고 있다.

주민에 의한 도시계획입안의 제안

도시(군)관리계획의 경우 이해관계자를 포함한 주민이 계획을 입안할 수 있는 자에게 도시(군)관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시 (군)관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.

도시(군)관리계획의 입안을 제안 받은 건설교통부장관, 시・도지사 등은 그 처 리결과를 제안자에게 통보하여야 하며, 제안자와 협의하여 도시(군)관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다.

기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이 방법은 가장 적극적인 시민참여형태로 볼 수 있으며, 비용부담을 제안자가 같이 하도록 하고 있어 민관 협력형 시민참여형태로 볼 수 있다.

공고 및 공람

국토기본법에서는 관보에 결정된 계획의 주요 내용을 관보에 공고를 함으로써 일반시민에게 알리도록 되어 있다. 국토계획법에서는 공고와 함께 일반에게 공 람을 할 수 있도록 하고 있다. 공고 및 공람의 경우 특정사안과 관련이 있는 시민 의 경우에만 행정기관 등의 방문을 통하여 계획의 내용을 알 수 있게 되는 경우 가 많다.

2 ) 도시 (군)계획제도에서 시민참여의 문제점

(1) 공청회 및 주민의견 청취 방식의 문제점

현행 공청회방식은 계획전문가 집단 및 행정집행가에 의해 일방적으로 운영될 수 있으며, 그 개최시기에도 문제가 있다. 계획안이 완성된 단계에서 공청회는 시민의견 수렴보다는 고시의 성격이 강하다. 또한 공청회 의견을 제출하고자 하 는 사람은 공청회 개최 일 주일 전까지 제출하도록 하는 것에도 문제가 있다. 공 청회란 일반적으로 지정토론자와 시간 등이 사전에 정해진 일정의 순서에 의해 진행되는 것임으로 방청객으로 참석한 시민들의 의견을 개진하는데 많은 노력과 기술을 요하는 문제점이 지적될 수 있다. 주민의견서 제출기간이 너무 짧고 계획 초기단계에 주민의견을 들을 수 없는 것이 이러한 제도의 한계이다

(2) 위원회의 문제점

시민의 이해관계가 직접적으로 관련되어 있는 도시계획에서 위원회의 구성인 사가 주로 당연직 공무원, 관련행정기관, 학자, 민간단체대표들로 위촉되고 있어 시민의 이익을 대표하는 참여통로가 넓지 못한 것이 문제점으로 지적할 수 있다.

그리고 위원장이 공무원이기 때문에 관의 일방적 의견이 제시되거나 행정위주로 회의가 진행될 가능성이 크다.

(3) 공고 및 공람의 문제점

입안된 도시계획에 대한 공람은 이에 특별히 관심 있는 사람에 한해서 자세히 살펴볼 뿐 대부분의 시민들의 의견을 수렴하기에는 어려움이 있다. 그리고 공람 된 내용에 대한 의견제출 기회가 없는 것도 또 하나의 문제이다.

(4) 홍보의 문제점

현 제도상 공청회 개최시에는 2주일 전에 1회 이상 지역의 일간신문에 공청회 개최일정과 개요를 게제・홍보하도록 되어 있다. 그러나 구독력이 낮은 지역신

문에 공청회 개최를 홍보하는 것은 그 효과가 미약하여 행정상의 요식절차로 그 칠 가능성이 크다.

(5) 전자정보시대에 걸 맞는 시민참여방법의 부재

현 제도는 물론 개편 예정인 제도에서도 쌍방향 의사소통이 가능한 전자정보 매체를 활용한 시민참여방법이 강구되어 있지 못하다. 전자정보화 시대에 있어 모든 시민이나 행정의 의사소통방식, 그리고 지역의 여론형성을 위한 공동체 형 성의 방식이 전자정보 매체에 의존하고 있는 시대적 흐름에 비추어 볼 때, 도시 계획수립과정상의 시민참여는 여전히 낙후성을 면치 못하고 있다고 하겠다.

(6) 계획 초기단계 시민참여의 제한

도시(군)계획의 방향설정 단계에서의 시민참여가 이루어지지 못하고 있다.

(7) 시민에 의한 계획평가제도의 부재

계획시행 후 평가제도는 ① 계획 집행후 즉시 평가와 ② 전기(前期)계획에 대 한 평가가 이루어져야 하는데도 불구하고 현행 제도에 도입되어 있지 않은 문제 점이 있다. 이와 함께 시민평가제도가 도입된다면 지속적인 도시계획에 관한 관 심과 지지를 불러 낼 수 있다.

(8) 민관협력형 및 주민자치형 참여방식의 미흡

행정주도형 참여방식은 부족하나마 보장되어 있지만 민관협력형 및 주민자치 형 참여 방식은 제도적 장치가 마련되어 있지 않은 실정이다. 지방자치제가 발달 한 나라일수록 주민자치형 참여방식이 제도적으로 보장되어 있고, 또한 동시에 자치적 참여를 위한 다양한 유형의 시민단체가 저변에 활성화되어 있는 상태이 나 우리나라의 경우는 그렇지가 못하다.

(9) 주민직접계획 및 설계(community design) 방식의 부재

지금까지의 도시계획은 행정의 지원을 업은 계획가의 전유물로 인식되어 왔으 나, 시민사회가 성숙할수록 엘리트주의적 계획방식의 한계를 지적하고 이를 보 완하려는 다양한 계획방식이 논의되는데 그 핵심은 참여형 계획으로 집약된다.

참여형 계획은 단지 계획가가 수립해 놓은 계획 내용의 의견을 부분적으로 개진 하는 정도보다 더 나아가 주민이 직접 계획을 작성하고 이를 계획행정에 반영하 려는 노력을 의미한다. 국토계획법에서 최초로 도시(군)관리계획에 대한 주민에 의한 계획입안의 제안권을 규정해 놓고 있으나, 이것은 단지 주민이 계획입안권 자에게 입안할 것을 제안하는 정도이지 직접 계획과정의 한 부분을 담당하는 것 은 아니다.

(10) 주민에 의한 도시(군)관리계획 입안제안제도의 한계

이해관계자의 이익 표출의 기회로 악용될 소지가 많아 어떤 공익성 확보의 어 려움이 예상된다. 또한 법 규정상 입안 제안자에게 비용을 부담시킬 수 있다라는 조항은 자칫 행정의 독단적 견해에 의해 제안자에게 부담을 전가시키는 동시에 공익성을 갖춘 계획제안 자체를 제약할 가능성이 많다. 그리고 선의의 목적으로 추진하려는 제안 받은 계획안을 행정기관에서 수용하는 과정에서 그 기준이 모

이해관계자의 이익 표출의 기회로 악용될 소지가 많아 어떤 공익성 확보의 어 려움이 예상된다. 또한 법 규정상 입안 제안자에게 비용을 부담시킬 수 있다라는 조항은 자칫 행정의 독단적 견해에 의해 제안자에게 부담을 전가시키는 동시에 공익성을 갖춘 계획제안 자체를 제약할 가능성이 많다. 그리고 선의의 목적으로 추진하려는 제안 받은 계획안을 행정기관에서 수용하는 과정에서 그 기준이 모