난개발 실태

난개발이란 용어는 일반적으로 개발사업의 외부불경제효과 등 도시개발로 인 해 발생하는 부정적 현상을 총칭하는 개념으로 쓰인다. 그리고 그 유형은 토지이 용계획에 의한 개발규제 여부 및 환경친화성을 기준으로 두 가지 유형으로 정리 할 수 있다.

첫 번째 유형은 종합적인 토지이용계획이 없어 소규모의 공동주택단지가 기존 시가지 주변에서 밀집 또는 산발적으로 개발되어 진입도로・상하수도 등 기반시 설과 주민생활에 필요한 공공시설 및 복리시설이 제대로 공급되지 않은 개발행 위이다.¹⁾수도권의 경우 분당신도시(약 98,000호)의 5배에 이르는 중소주택단지 가 이러한 유형으로 건설되어 기반시설 부족, 교통체증, 환경악화 등 부작용을

1) 개별 건축물을 비롯하여 아파트단지 건설, 대규모 택지개발지구 등 모든 개발행위는 규모에 관계없이 나름대로의 계획을 수립하여 시행한다. 여기에서 말하는 계획은 이와 같은 사업 단위의 계획이 아니 고, 지자체의 행정구역 전체를 단위로 각종 사업과 시설, 토지이용 등을 종합적으로 고려하여 외부효 과를 최대한 높이기 위한 도시계획 형태의 계획을 의미한다.

나타내고 있다. 지방자치단체는 <표 3-1>의 기반시설 및 공공시설 설치기준과

실제로 난개발의 대표적인 지역으로 지적되고 있는 용인 서북부지역²⁾은 공영 택지개발사업만 16개 지구에 439만평이 지정되어 이미 공사를 마쳤거나 현재 추 진 중이고, 4개 지구 180만평을 추가로 지정하는 방안을 검토하고 있다. 여기에 민간주택건설사업이 149개소에서 모두 159만평이나 개발되고 있다.³⁾이러한 주 택개발사업들이 완료되는 2008년경에는 이 지역 인구가 무려 85만 명에 이를 것 으로 추정된다. 또한 용인 서북부지역의 공공시설 소요를 분당에 적용한 원단위 를 기준으로 추정한 <표 3-2>을 보면 이 지역의 공공시설 부족이 얼마나 심각한 지 여부를 잘 알 수 있다.

둘째는 계획의 유무와 관계없이 개발이 환경친화적이지 못한 것을 일컫는다.

환경의 훼손 여부가 난개발을 판단하는 기준이다. 예를 들면 보전해야 할 필요성 이 높은 녹지공간과 우량농지에 고층 고밀도의 아파트를 건설하는 행위를 말한 다. 1993년에 가용지 공급 확대를 목적으로 도입한 준농림지역제도는 그 동안 약 3만 건의 공장과 30만여 호의 주택을 건설하여 부족한 주택 및 공장용지를 원활 히 공급하는 등 제조업의 경쟁력 확보와 주택가격 안정에 나름대로 기여하였다.

그러나 준농림지역제도를 도입한 이후 1998년까지 약 2,500여 개의 숙박업소와 17,000여 개의 음식점이 이 지역에 난립되었다. 더욱이 주변환경과 어울리지 않 는 소규모의 초고층 공동주택이 우량농지와 녹지를 훼손시키면서 고밀도로 건설 되고 있다(건설교통부 1999a).

용인시의 경우, 준농림지역과 준도시지역에서 승인된 주택건설사업 총 146건 의 평균 용적률이 220%를 넘고, 건물높이는 15～25층에 이른다. 농지와 산지는 1990년 이후 지난 8년간 총 1,744㎢(5억 2848만 평)이 다른 용도로 전용되었다.

특히 개발비용이 적게 드는 농지는 산지의 1.6배인 1081.8㎢가 전용되었다.⁴⁾ 또 한 준농림지역에 개별공장이 무계획적으로 입지하여 산업폐수를 방류함으로써

2) 용인 서북부지역은 용인시 수지읍, 기흥읍, 구성면 일원의 12,400㏊(약 3800만평)을 가리킨다.

3) 용인시, 용인시 서북부지역 종합계획수립 연구, 국토연구원, 2001.

4) 이 때문에 농지 대신 산지를 많이 활용하도록 유도하기 위해 1997년 1월 농지법시행령 등 관련 법령 을 개정한 이후로는 농지전용 속도가 둔화되고 있다.

심각한 환경오염을 유발하고 있다. 경기도 화성군에서는 1997년 이후 모두 1,669

세대수(가구) - 97,600 95,000 126,000 221,000 74,000 295,000 인구수 (인) - 396,000 285,000 378,000 663,000 222,000 885,000

공원

현실적으로 나타나는 난개발은 두 가지 모습을 모두 포함하고 있다. 아무런 계 획 없이 개발함으로써 수려한 녹지공간과 우량농지가 훼손될 뿐만 아니라, 기반 시설과 공공시설, 주민편익시설을 공급하지 않아 주민생활에 많은 불편을 주고 있다. 더욱이 백두대간 훼손, 생태계 파괴 등이 사회문제화되면서 국토가 대책 없이 파괴되고 있다는 인식이 크게 확산되고 있다.

2 ) 난개발의 원인

난개발의 원인은 국토이용 및 관리와 관련된 법제와 그 운용상의 문제점부터 개발이익의 사유화, 이해당사자의 윤리의식 부재 등 다각적으로 분석할 수 있다.

그러나 가장 큰 원인은 국토이용과 관련된 현행 법제에서 찾을 수 있다.

(1) 국토이용관리제도의 문제점⁵⁾

국토의 이용・관리와 관련된 법률은 국토건설종합계획법, 수도권정비계획법, 국토이용관리법, 도시계획법과 그 밖의 수많은 개별법이 있다. 이 가운데 최상위 법은 국가와 지자체가 국토계획을 달성하기 위한 사업 입지와 규모에 관한 목표 및 지침을 제시하는 장기계획의 수립을 정한 국토건설종합계획법이다. 국토이용 관리법은 국토계획의 효율적 추진과 국토이용질서의 확립을 위한 국토관리의 기 본법이다(<그림 3-1> 참조). 이 법은 전국을 도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 5개 용도지역으로 나누어 행위를 제한하거나 개 발을 허용한다.

국토이용계획상 5개 용도지역 중 도시지역은 도시계획법으로 관리하고, 농업 진흥지역과 보전임지로 구성되는 농림지역은 농지법과 산림법으로 관리한다. 관 광지 및 관광단지는 관광진흥법, 공원구역 및 공원보호구역은 자연공원법, 자연 생태계보전지역은 자연환경보전법, 상수원보호구역은 수도법, 초지조성지구는

5) 이에 관한 자세한 내용은 박헌주・지대식(1999), 건설교통부(2000)를 참조하기 바란다.

초지법, 문화재보호구역은 문화재보호법을 적용 받는다(박헌주・지대식 1999a, 19-21). 그밖에 90여 개별 법에서는 220여 지역・지구・구역을 지정하여 국토의 이용을 규제하거나 유도하고 있다(건설교통부 1999b, 29).

<그림 3- 1> 국토이용・관리 관련법 체계도

한편 국토와 관련된 종합계획은 국토건설종합계획법상의 국토건설종합계획

등을 수립한다.

기타 특정 목적사업을 위해 수립하는 계획으로는 지역균형개발법에 의한 개발 촉진지구개발계획, 복합단지 및 대학단지개발계획, 택지개발촉진법상의 택지개 발계획, 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발계획, 오지개발촉진법 및 도서개발촉진법에 의한 오지개발계획과 도서개발계획 등이 있다. 토지이용에 영향을 끼치는 그밖의 계획으로 도시교통촉진법에 의한 도시교통정비기본계획, 환경정책기본법에 의한 환경관리계획, 농어촌발전특별조치법에 의한 농어촌정 주생활권개발계획 등이 있다.

국토를 질서 있게 관리하여 난개발을 막기 위해서는 토지이용계획과 시설 및 사업계획이 계획권역인 일정한 행정구역을 단위로 체계적으로 수립되어야 한다.

그러나 국토를 이용・관리하는 기본적인 계획이 위에서 개관한 바와 같이 국토 건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법 등으로 매우 다원화되어 있으며, 계획간의 수직적, 수평적 관계가 불명확하고 비체계적이다.⁶⁾

국토관련 계획체계의 최상위법인 국토건설종합계획법은 전국계획, 특정지역계 획, 도계획, 시・군계획으로 계획을 체계화하고 있다. 그러나 특정지역계획이나 도 계획은 수도권정비계획법, 제주도개발특별법, 지역균형개발법 등의 특별법으로 그 기능이 대체되고 있다. 시・군계획도 도시계획과 달리 도계획의 범위 내에서 필요 에 따라 수립할 수 있다. 또한 계획수립 근거만 있을 뿐, 용도지역・지구 등의 지 정이나 행위제한 및 사업 등과 관련된 구체적인 집행수단이 없어 도시계획처럼 계획(도시기본계획, plan-making) 과 집행(도시계획, implementation) 이 연계되 지 않아 계획의 실효성이 없다.

한편, 토지이용과 시설・사업에 관한 내용을 포괄하는 종합적 공간계획인 도 시계획은 계획범위가 국토면적의 14%인 도시지역으로 한정되어 있다. 이 때문에

6) 국토연구원이 2000년 3월 국토관련 전문가 950명을 대상으로(응답률 31.6%) 실시한 설문조사에서 나 타난 국토관련계획제도의 문제점으로는 각종 개별법에 의해 국토를 이용・관리하므로 국토이용관 리가 복잡다기하고 비체계적 이라는 의견이 34.8 %로 가장 많았고, 그 다음은 국토관리체계가 이원 화되어 있고 생활권의 광역화에 부응하는 종합계획이 없다 는 의견이 27.0%를 차지하였다.

도시지역과 비도시지역간에 이중적 토지시장(dual land markets)이 형성되어 준 농림지역의 난개발을 초래하고 있다. 그리고 도시기본계획은 행정구역을 단위로 계획을 수립할 수 있지만, 계획의 집행 및 관리를 위한 도시(재정비)계획의 범위 는 광역시와 통합시의 경우 도시지역(도시계획구역)으로 한정되어 있어 계획기 능(도시기본계획)과 집행・관리기능(도시재정비계획)이 공간적으로 서로 달라 비도시지역의 계획적 토지이용이 어렵다. 계획과 집행기능을 포괄하고 있는 도 시계획도 도시계획법은 용도지역・지구의 지정 근거만 있고 실제 행위제한은 건 축법에서 규정하여 도시계획법으로는 토지이용규제가 어려웠다.⁷⁾ 농어촌정주생 활권계획도 농촌지역에 한해 계획을 수립하기 때문에 생활중심지인 도시지역과 의 연계성이 미약하고, 집행수단의 미비로 계획의 실효성이 없다.

도시지역과 비도시지역간에 이중적 토지시장(dual land markets)이 형성되어 준 농림지역의 난개발을 초래하고 있다. 그리고 도시기본계획은 행정구역을 단위로 계획을 수립할 수 있지만, 계획의 집행 및 관리를 위한 도시(재정비)계획의 범위 는 광역시와 통합시의 경우 도시지역(도시계획구역)으로 한정되어 있어 계획기 능(도시기본계획)과 집행・관리기능(도시재정비계획)이 공간적으로 서로 달라 비도시지역의 계획적 토지이용이 어렵다. 계획과 집행기능을 포괄하고 있는 도 시계획도 도시계획법은 용도지역・지구의 지정 근거만 있고 실제 행위제한은 건 축법에서 규정하여 도시계획법으로는 토지이용규제가 어려웠다.⁷⁾ 농어촌정주생 활권계획도 농촌지역에 한해 계획을 수립하기 때문에 생활중심지인 도시지역과 의 연계성이 미약하고, 집행수단의 미비로 계획의 실효성이 없다.