국토이용계획과 환경보전계획의 통합방안
1) 국토정비계획과 경관관리계획의 주요 내용
(1) 경관관리계획 개요
① 자연보호법
국토정비계획과 경관관리계획을 연계할 수 있는 근거 법은 연방자연보호법이 다. 자연보호 및 경관관리를 위하여 1935년 연방자연보호법을 제정하였다. 초기 의 이 제도는 현재 우리나라의 자연환경보전법의 내용과 같이 한정된 대상물, 특 정 동식물 보호위주로 제한된 자연환경보전계획을 수립하는데 주안점을 두었다.
급속한 산업화에 의한 자연환경의 훼손과 파괴가 심각한 사회문제가 되자 1976 년 자연보호법을 대폭 수정하였다. 기존의 자연보호법이 한정된 부분적 보전계 획을 다룬 것이었다면 수정된 법에서는 국토 전체의 공간계획 시스템 하에서 각 종 개발계획에 대응하여 자연환경계획을 공간계획화하여 자연환경을 보전할 수 있는 구체적인 근거를 제시하고 있다.
국토 전체의 공간개발계획과 연계하여 자연환경을 보전하고 경관을 관리할 수 있는 계획을 수립할 수 있도록 하는 것이 바로 경관관리계획(Landschafts-planung)17)과 자연침해규정, 보호구역 지정, 그리고 생태적 정보를 제공하기 위 한 도시 비오톱지도화 등을 구체적 수단으로 제시하고 있다
② 경관관리계획
공간개발계획에서 야기되는 자연환경 및 경관의 파괴를 최소화 및 복원 등을 위한 계획으로서 경관관리계획은 생태적 원리에 입각한 자연보호는 물론 휴양
16) 각 나라마다 국토이용 및 개발에 대하여 환경을 보전하기 위한 정책을 추진하고 있다. 그 가운데 독일은 1970년대 환경문제가 부각되면서 개발과 환경보전을 연계시키기 위한 여러 가지 제도적 장 치와 수단을 강구하고 있다. 이 연구에서는 독일의 국토정비계획과 경관관리계획간 관계를 살펴봄 으로써 우리나라에의 적용 가능성을 판단하도록 한다.
17) 다른 자료에서는 경관생태계획으로 해석하고 있다.
및 여가 공간의 제공을 위한 경관관리에 근본바탕을 두고 있다.
경관관리계획은 자연보호사업, 경관관리, 복원사업을 주요 내용을 포함하고 있다. 특히 자연과 경관의 특정부분에 대한 보호사업, 생물군집의 보호 및 관리, 야생동식물, 특히 보호가치가 있는 생물종의 서식처의 보호 및 관리 등을 규정하 고 있다. 이상의 내용은 우리나라 자연환경보전법의 내용과 외형적으로는 유사 하다고 할 수 있다. 그런데 독일의 연방자연보호법에 의한 경관관리계획은 공간 개발계획으로부터 야기되는 자연환경 및 경관을 파괴를 최소화하고 복원시키는 데 필요한 공간계획적 방향을 제시하고 있다는 점이 우리나라의 자연환경보전계 획과 큰 차이점이다. 우리나라 자연환경보전계획이 보호가치 있는 대상을 중심 으로 하고 있다면, 독일의 경관관리계획은 개발에 의하여 발생하는 환경문제를 극복하기 위한 계획내용을 포함하고 있다.
독일의 연방자연보호법은 경관관리계획에서 자연보호 및 경관관리를 구체화 하기 위한 지역적인 제안이나 사업을 보고서, 도면, 기타 기초자료를 제시하도록 규정하고 있다. 이와 같이 공간계획화된 경관관리계획은 공간개발계획 각 단계 에 반영되어 공간개발계획을 통하여 자연보호 및 경관관리를 실현하는 수단으로 가능하고 있다. 이것은 환경보전을 위한 각 계획이 공간계획화 하지 않으면 개발 계획과 연계하기 어렵다는 점을 보여주는 단적인 준거라고 할 수 있다. 경관관리 계획은 공간적인 종합계획과 부문적인 과제 또는 문제를 미리 예견하고 계획적 으로 극복하려는 부문계획이 있다. 종합계획에서는 부문계획들의 공간적 영향과 개발에 따른 공간점유 사항 등을 조정하는 기능을 수행한다.
③ 자연침해규정
자연침해규정은 각종 개발 개발사업으로부터 발생하는 자연환경 및 경관의 파 괴를 지역적 특성에 적합하게 최소화 또는 복원 등의 원칙을 제시한다. 자연침해 규정은 연방자연보호법에 근거하고 있으며 구체적인 자연침해규정은 주정부의 자연보호법에서 명시하고 있다. 독일의 자연보호 및 경관관리는 연방정부의 관 할보다는 각 지자체의 지역특성에 적합한 관리가 이루어지도록 하는 시스템을
가지고 있다. 그것은 자연보호 및 경관관리가 다른 환경분야와는 달리 지역의 고
내용을 제시하도록 하고 있다. 이러한 사항을 포함하는 것은 자연의 균형, 경관 에 크고 지속적으로 영향을 끼칠 수 있는 녹지의 이용과 녹지조성의 변화는 자연 과 경관에 대한 침해로 평가하고 있기 때문이다. 예를 들면, 현재의 상태에서 토 양포장이나 식생 제거는 토양의 생태계 또는 경관의 변화를 일으키는 행위로서 지속적으로 환경에 영향을 주는 침해행위로 간주한다. 이와 같은 맥락에서 고층 건물과 도로 건설과 같은 건설행위가 바로 이러한 변화를 야기하는 원인이 될 수 있다고 판단하고 있다. 그러므로 자연환경과 경관에서 일어나는 침해 가운데 피할 수 있는 것은 사전에 예방하도록 하며, 불가피한 침해는 자연보호와 경관보 호사업을 통해 일정기간 안에 보정하여 균형을 맞추도록 하고 있다. 보정된 후 자연의 균형에 대한 지속적인 침해가 남아 있지 않고 경관이 지역특성에 맞게 다시 재생되거나 창출되면 침해가 보정된 것으로 본다.
자연침해에 대한 평가는 현황자료의 수집으로 이루어지며 계획대상지는 물론 주변지역의 주거지, 자연, 경관에 대한 자료를 필요로 한다. 경관관리계획 또는 최소한 비오톱 지도화와 비오톱 네트워크가 이루어져 있으면 이를 적용하여 평 가하는데 활용한다. 평가에서 중요한 것은 개발행위, 사업에 의한 침해를 보정 하여 개발 이후 변화된 상태를 변화 이전과 같이 균형을 맞추는 것, 대체되어 최 소화 될 수 있는가를 구체적으로 설명할 수 있는가 등이다. 한편 원인자부담원칙 에 따라 자연과 경관에 대한 피할 수 없는 침해에 대하여 보정하거나 대체할 의 무를 개발자 또는 자연침해행위자에게 지우고 있다.
④ 보호구역지정 및 비오톱지도화
우리나라 자연환경보전법은 주로 멸종위기종, 생물다양성관리, 생태계보전지 역지정 및 관리에 초점을 맞추고 있어 전 국토의 자연환경보전을 위한 주된 제도 로서 한계를 지니고 있다고 할 수 있다. 반면에 독일의 연방자연보호법은 국토정 비계획을 비롯한 도시계획 등에 대응한 환경관리(경관생태)계획 수립의 근거를 제공하고 있다는 측면에서 전 국토의 자연보호 및 경관관리를 총괄하고 있다고 할 수 있다. 또한 독일의 연방자연보호법에서는 전 국토에 대한 자연환경보전을
위한 기본방침성격의 내용뿐만 아니라, 특정하게 보호할 가치가 있는 자연환경 및 경관에 대한 보호구역지정에 대하여도 언급하고 있어 명실공히 전 국토의 자 연환경 및 경관관리의 모법으로의 역할을 하고 있다 하겠다. 물론 연방자연보호 법으로 지정19)된 보호구역의 자연환경 및 경관관리에 대한 기본방향은 연방정부 에서 담당하고 있다고 할 수 있지만, 구체적인 관리 나아가서 실질적인 지정은 주정부에 의하여 이루어지고 있다고 볼 수 있다.20) 우리나라의 자연환경보전법 에는 보호구역에 대한 위계 내지는 성격 등에 대한 언급이 없지만, 독일의 경우 는 관련법에 보호구역(연방자연보호법이 아닌 법에서 지정하는 것도 있음)의 유 형과 위계, 정의 등을 제시하고 있다.
또한 독일에서 자연보호 및 경관관리에 대한 계획들이 각 개발계획단계에서 사 전에 고려하여야 할 내용을 포함할 수 있는 것은 환경관리계획이 공간계획화 하 였기 때문이다. 환경관리계획을 공간계획으로 추진할 수 있는 가장 근본적인 요 소는 계획수립의 기초가 되는 토지에 대한 정확한 정보가 뒷받침하고 있다는데 있다. 토지의 현재 상황과 변화에 대한 유형 및 평가가 개발에 따란 환경충격 정 도, 그리고 보호구역 설정하는데 기초가 되고 있다. 이것이 바로 비오톱 지도다.
독일에서는 1976년이래 자연지역을 시작으로 도시 등의 정주지역에 대하여 토 지환경에 대한 정보를 비오톱지도라는 이름으로 체계적으로 정리하여 왔다. 도면 은 1:2,000에서 1:25,000의 축척으로 토지피복 및 위치에 따라 만들어 환경관리계 획수립에 활용하고 있다. 자연보호와 경관관리를 위한 구체적인 수단들이 제 기 능을 할 수 있으려면 해당 토지에 대한 정확한 생태적 정보가 요구된다. 그러한 생태적 정보를 바탕으로 공간에 대한 정확한 환경 분석과 평가가 이루어질 때 생 태적인 계획과 관리가 가능하게 될 것이다. 따라서 개발계획에서 우선 고려하도 록 하는 환경보전계획체계를 구성하려면 무엇보다 전 국토를 대상으로 한 비오톱 지도화와 같은 토지에 대한 기초정보의 구축이 중요한 과제라고 할 수 있다.
19) 연방자연보호법으로 지정되는 보호구역은 국립공원, 자연보호구역, 경관보호구역, 천연기념물, 특정 비오톱 등이다.
20) 예를 들면 국립공원의 지정은 우리나라의 환경부와 건설부와 같은 부서의 승인 하에 주정부에 의하
20) 예를 들면 국립공원의 지정은 우리나라의 환경부와 건설부와 같은 부서의 승인 하에 주정부에 의하