기본방향

(1) 통합의 의미

국토이용계획수립시 환경보전계획을 고려하도록 하는 것은 개발에 의한 환경 훼손이나 오염문제를 사전예방적 차원에서 다루도록 하는 장점을 지닌다. 지금 까지 자연환경보전계획은 일반적으로 개발에 의하여 망가진 자연환경이나 환경 오염을 사후에 복원이나 개선한다는 차원에서 추진되어 왔다. 일부 개발계획수 립시 훼손이나 오염을 줄이기 위한 대책을 마련하였지만, 그것은 훼손규모나 외

형상 불량한 경관을 줄이는데 초점을 맞추었다. 환경보전계획과 국토이용계획의 통합을 통한 사전 예방차원의 환경보전은 단순히 개발모습뿐만 아니라, 개발 그 자체의 적합성을 고려한다는 점에서 차이가 있다. 개발계획에서 나타나는 문제 에 대한 대책은 그러한 환경문제를 줄이는데 역점을 두지만, 환경보전계획을 고 려하게 하면 개발계획 방안 가운데 가장 적절한 방안을 선택할 수 있게 되어 계 획단계에서부터 환경성을 반영하는 효과를 가져온다.

환경보전계획과 개발계획의 통합은 새로운 계획수립체제를 요구한다. 환경보 전계획과 개발계획을 통합한다는 것은 개발과 환경보전을 더 이상 별개의 것으 로 생각지 않고 하나의 계획대상으로 보는 것이다. 지금까지 개발후 환경보전대 책이 아니라 개발전 환경보전을 우선 고려하는 사고체계에서만 이 두 계획의 통 합이 가능하다. 환경보전을 고려하도록 갖가지 행위제한 등 외적인 수단에 의존 하지 않고 환경의 특성을 감안한 일련의 계획내용에 의하여 능동적으로 개발계 획에서 환경보전을 고려하도록 한다. 이러한 계획마인드의 변화는 계획의 근본 적 변화를 요구한다. 개발이 먼저인 계획체제에서는 계획의 합리성과 토지의 효 율적 이용이 중요한 원칙이었다면, 환경보전이 우선하는 계획체제는 자연 본래 가치의 인정과 토지의 환경성을 보다 중요한 요소로 본다. 또한 개발을 우선하는 계획에서는 개발관련 전문가에 의한 합리적인 판단에 의해 계획을 수립하지만 환경보전을 우선하는 계획에서는 다양한 전문가와 해당 토지의 이해당사자들의 타협과 가치판단에 의하여 계획을 수립한다.

지금까지의 환경보전계획은 서술적인 설명 위주로 작성되어 개발계획에서 적 용하고자 할 때 막연하였고 또한 구체성이 없어 적용하여야 할 실체가 없었다.

환경보전계획이 공간계획화하게 되면 개발계획 수립시 반영하여야 할 명확한 대 상이 있어 개발계획에서 환경을 함께 고려할 수 있도록 한다. 또한 개발과 환경 계획을 별개로 추진할 때에는 경관, 수질, 수자원, 대기, 폐기물 등의 환경 분야를 상호 연관성 없이 별개로 다룸으로써 환경문제의 본질에는 접근하지 못하는 피 상적인 수준에 머무를 수밖에 없었다. 개발과 환경을 하나의 틀로서 간주하게 되

면 물질순환, 에너지, 생태계 건강성 등 개발에서 야기될 각종 환경 관련분야를 동시에 고려할 수 있게 되므로 환경친화적 개발을 유도할 수 있게 될 것이다.

(2) 통합의 전제

국토의 난개발을 방지하고 지속적인 국토이용 및 개발체계를 확립하기 위하여 제정된 국토기본법과 국토계획법은 개발에 따른 환경훼손을 최소화하기 위한 다 양한 조치들을 강구하고 있다. 과거의 개발일변도의 계획체계와는 달리 개발과 환경문제를 하나로 보면서 함께 해결하고자 하는 의지와 구체적인 수단들이 법 제도 곳곳에 포함되어 있을 만큼 괄목할 만한 제도적 개선내용을 포함하고 있다 하겠다.

그러나 환경보전을 고려한 개발을 담보하려면 그를 위한 구체적인 수단들을 확보하여야 실체화 할 수 있다. 구체적인 수단은 개발계획 수립시 환경보전에 대 한 사항을 강제하는 외적 규제수단이나 지원책을 생각할 수 있다. 그러나 가장 강력하고 확실한 것은 별도의 환경보전계획을 수립하여 개발계획을 제어하거나 개발계획과 환경보전계획을 하나의 계획으로 수립하는 것이다. 개발계획과 환경 보전계획을 통합하기 위해서는 제도적으로 두 계획을 연계하는 제도적 장치가 필요하지만, 이와 함께 관련부처간 업무에 대한 협의 및 조정하는 능력, 개발계 획과 환경보전계획에서 담아야 할 내용의 재정립 등 많은 선행작업이 요구된다.

계획단계에서부터 개발에 따른 환경충격을 감안한다는 것은 자연환경의 불변 을 요구하는 것이 아니라, 개발 및 이용이 자연환경이 지닌 고유한 특성에 적응 하도록 하는 것을 의미한다. 개발은 생태계의 변화를 가져오게 되는데 지금까지 는 그 변화가 인간활동에 의한 것은 무조건 나쁜 것으로만 판단하고 그것을 작게 하는 것이 환경문제를 대처하는 최선의 방법으로 생각했다면, 환경보전계획에 의한 개발계획수립은 인간행위에 의한 자연의 변화는 당연한 것이고, 다만 그것 을 어느 정도 허용하고 인간의 측면에서 관리할 수 있는 여건을 감안한 환경문제 를 다루고자 하는 것이다. 이러한 접근방법이 경관생태학적 계획수립이라 할 수

있으며, 이때 환경보전계획은 인간의 자연자원의 활용을 인정하려는 태도에서 출발하며 기존의 환경중시형 접근으로 무조건적으로 환경훼손과 오염을 줄이는 데 역점을 두는 것과는 차이가 있다. 이러한 사고체계에서 개발과 환경보전의 동 시적 고려가 가능한 것이다.

환경보전계획과 개발계획을 통합하기 위해서는 해결해야 할 과제가 많다. 이 글에서는 앞에서 검토한 기존제도상의 문제점, 독일의 경험 등을 토대로 통합을 위한 방안을 작성하고, 각 방안을 실천하기 위한 과제를 제시하여 향후 유사 연 구의 단초를 제공하는데 도움을 주고자 한다. 통합방안을 구체화한다는 관점에 서 새로운 국토이용체계를 강조하는 국토기본법과 국토계획법에서의 계획체계 와 환경보전계획을 통합할 수 있는 가능성과 이를 위한 과제 등을 제시한다.

(3) 통합방안 작성 및 과제

① 방안의 작성

국토이용계획과 환경보전계획의 통합 방안은 여러 가지 측면을 고려하여 결정 하여야 한다. 제도적 개선의 범위, 현재 그리고 장래 계획의 시스템, 관련부처의 고유업무의 재편여부 및 기관간의 협조체제, 두 계획에 포함되는 내용적 범위 등 이 두 계획의 통합방안을 결정하는 요소로 작용한다.

이 글에서는 두 계획의 통합의 방안으로서 다음과 같은 세 가지를 제시하였다.

첫째는 개발계획에서는 환경보전을 위한 다양한 수단을 강구하는 방안, 둘째는 독일의 경우처럼 개발계획시 환경보전계획을 우선 고려토록 하는 두 계획의 연 계를 통하여 통합계획의 효과를 구하는 방안, 셋째는 개발계획과 환경보전계획 을 하나의 계획 틀에 넣어 완전한 통합계획을 수립하는 방안 등이다. 현재의 국 토이용계획과 환경보전계획에서 이 세 가지 방안을 적용하기 위해 해결하여야 할 과제는 무엇인가를 중심으로 살펴보았다.

② 방안 1 : 개발계획에서 환경보전수단을 강구

이 방안에서 중요한 것은 개발에 의한 환경훼손 및 오염을 줄이도록 외적인 수단을 강구하는데 초점을 두는 방법이다. 예를 들면, 도로교통, 주거지, 산업입 지, 신도시, 관광개발 등 모든 개발계획 부문별 분야에서 예상되는 자연환경의 변화, 오염수준 등을 감안하고 그것의 저감방안을 고려하도록 한다. 이때 개발계 획이 자연환경을 훼손하여야 할 만큼 불가피한가, 또 그것이 반드시 계획하고자 하는 대상지에서 이루어져야만 하는가의 판단이 중요하다. 이번에 제정된 국토 기본법과 국토계획법의 주요 골자가 바로 국토의 난개발을 방지하고 지속가능한 국토이용체계 구축이어서 이 방안과 유사한 경우라고 판단된다.

개발계획에서 환경보전사항을 강조하기 위해 제공되는 수단은 여러 가지이다.

개발권양도제, 계획단위개발제도, 토지의 적성평가, 전략환경평가 등의 수단들이 결국 개발에 따른 환경훼손과 오염 등을 줄이기 위한 외적인 수단이라 할 수 있 다. 이러한 수단들은 보전을 위한 강제적 규제장치들로서 토지이용 주체가 자발 적으로 환경보전을 고려하는 수단으로는 미흡하다 할 수 있다.

이 가운데 전략환경평가는 실질적 수단을 갖춘다면 환경보전계획을 개발계획 과 통합하는 효과를 가져올 수 있을 것으로 판단된다. 기존의 환경영향평가제도 는 프로젝트 수준에서 실시됨으로써 개선을 요하는 사업수준임에도 발생되는 문 제점의 해결에는 아무런 도움을 주지 못하는 약점을 안고 있었다. 즉, 계획단계 에서 제외된 사업방안에 대한 세부분석이 없어 환경영향평가에서 방안을 제시하 지 못한다는 단점이 있었다. 또한 동일한 지역범위에서 서로 다른 많은 사업들로 부터 야기되는 누적 영향에 대한 평가가 미흡하여 단편적인 환경영향평가를 통 해서는 지속가능한 개발의 목적을 달성할 수 없었다. 이에 비하여 전략환경평가

이 가운데 전략환경평가는 실질적 수단을 갖춘다면 환경보전계획을 개발계획 과 통합하는 효과를 가져올 수 있을 것으로 판단된다. 기존의 환경영향평가제도 는 프로젝트 수준에서 실시됨으로써 개선을 요하는 사업수준임에도 발생되는 문 제점의 해결에는 아무런 도움을 주지 못하는 약점을 안고 있었다. 즉, 계획단계 에서 제외된 사업방안에 대한 세부분석이 없어 환경영향평가에서 방안을 제시하 지 못한다는 단점이 있었다. 또한 동일한 지역범위에서 서로 다른 많은 사업들로 부터 야기되는 누적 영향에 대한 평가가 미흡하여 단편적인 환경영향평가를 통 해서는 지속가능한 개발의 목적을 달성할 수 없었다. 이에 비하여 전략환경평가