국토이용체계 개편안과 지속가능성

국토의 난개발은 앞에서 논의한 바와 같이 주로 현행 국토관리제도의 문제점 인 비도시지역의 계획적 관리 곤란, 복잡다기하고 비체계적인 용도지역제 및 공 간계획제도, 특별법 위주의 개발 등이 토지관리에 대한 국민적 의식과 복합되어 나타난 결과이다. 이를 해결하기 위한 대안이 계획에 의한 토지이용, 즉 선계 획 후개발 체계의 확립이다.⁹⁾ 전 국토를 대상으로 대강의 종합적인 토지이용계

9) 앞서 언급한 설문조사에서도 국토관리제도의 개선방안에 대해 응답자의 72%가 선계획 후개발 체계의 구축 을 지적하였고, 현행 도시계획구역을 개발이 예상되는 지역까지 확대해야 한다는 의 견은 11.5%를 차지하였다. 통합계획 수립을 위한 법제 개편방안에 대해서는 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법을 통합하자는 방안이 53.7%로 가장 많고, 비도시지역에도 도시계획

획과 시설계획, 사업계획을 수립하고 이를 기초로 자치단체는 해당 행정구역에 대해 구체적인 계획을 수립하여 토지를 이용하는 체계이다.

국토이용체계 개편은 관련부처가 광범위하고 국민경제 및 사유재산권에 많은 영향을 끼칠 수 있다. 때문에 시행착오를 최소화하고 국민적 합의를 얻기 위해서 는 중・장기적 차원의 추진전략 마련이 필요하다. 단순히 관련법제의 통합만으 로는 복잡다기한 국토이용체계를 정비하는데 한계가 있다. 이러한 관점에서 고 려할 수 있는 국토이용계획체계의 일원화는 기존의 계획체계를 바탕으로 일원화 하는 방안과 이미 검증된 유럽국가들의 계획체계를 우리 실정에 맞게 도입하는 방안을 검토할 수 있다. 전자는 중기적으로 실현할 수 있는 방안이고, 후자는 장 기적으로 지향해야 할 방향이다(건설교통부 2000, 207). 2001년에 입법한 국토계 획법은 중기적 방안의 실현이라 할 수 있다.

이 법률대로 시행된다면 국토를 계획적으로 관리하고 개발하는 체계를 구축할 수 있어 난개발은 현저히 줄어들 것이다. 특히 그 동안 난개발로 지적되어온 기 반시설의 부족, 비계획적인 도시 주변지역의 개발, 무분별한 토지전용 등으로 인 한 자연환경의 훼손 등을 억제할 수 있는 법적, 제도적 근거를 마련하였다는 점 에서 향후 국토이용 및 관리의 획기적인 전환점이 될 것이다. 또한 토지적성평가 제도의 도입은 토지이용 및 국토의 합리적 관리를 위한 기초를 마련할 수 있다는 점에서 국토의 지속가능한 개발에 크게 기여할 것으로 보인다.

그러나 현실적으로 용도지역제를 근거로 국토를 이용할 수밖에 없다는 한계와 그 동안 시행해온 복잡다기한 계획체계 및 지역・지구・구역의 정비가 환경적・

자연생태적 측면과 효율성 측면의 지속가능한 국토이용의 과제로 남아 있다. 이 법률에 의한 도시(군)계획이 지금과 같이 물적 계획 중심이어서 지속가능한 개발 을 위한 종합계획으로서 제 기능을 다 하는 데에도 한계가 있을 것이다. 계획손 실에 대한 보상과 개발이익의 환수를 위한 제도도 미흡한 실정이다. 이는 형평성 측면에서 지속가능한 국토개발을 저해할 우려가 있다.

법을 적용할 수 있도록 관련법을 개정해야 한다는 의견은 38.7%를 차지하였다.

이러한 전제를 바탕으로 검토할 수 있는 지속가능한 국토이용관리정책의 기본 방향은 다음 네 가지로 요약할 수 있을 것이다.¹⁰⁾ 첫째로 도시용지와 농업용지, 기타용지로 배분된 토지자원의 지속가능한 관리를 위하여 질서 있는 국토이용 관리체계가 구축 되어야 한다. 둘째로 도시용지와 농업용지 등 국민의 삶을 지속 가능하도록 유지하는 데 필요한 용지의 환경친화적 이용 및 공급기반 조성 이 다. 셋째로 지속가능한 국토이용관리를 위해서는 공동체이익 우선의 토지이용 규범, 즉 토지이용의 공공성이 확립되어야 하며, 특히 개발이익과 개발손실의 형평성이 확보 되어야 한다. 마지막으로는 토지의 과학적 관리를 위한 정보망 구축 으로 정리할 수 있다. 이를 제2장에서 논의한 국토의 지속가능성 준거와 연 계한 것이 아래 <그림 3-5>이다.

2 ) 질서 있는 국토이용관리체계 구축

국토를 지속가능하게 이용 관리하기 위해서는 국토이용 및 관리체계를 일관성 있게 구축하여야 한다. 도시지역과 비도시지역, 그리고 사업계획 및 시설계획 위 주의 지역계획과 토지이용계획 등으로 다원화되어 있는 공간계획제도로는 국토 의 효율적, 합리적 이용이 어려워 지속가능한 국토관리에 한계가 있다. 도시지역 과 비도시지역으로 구분된 국토이용제도를 일원화하고 복잡다기한 용도지역・

지구를 정비할 필요가 있다. 개별법에 의해 수립하고 있는 각종 계획을 국토이용 체계 개편안에서 제시한 계획체계로 정비하여 행정구역 단위의 도시(군)계획에

10) 국토의 지속가능한 발전을 기본이념으로 내세운 국토기본법은 이를 실천하기 위한 국토정책의 기본방향을 국토의 이용과 관리(제2장 제2절) 측면에서 공공복리에 적합한 토지소유권의 행사 및 제한(제10조), 적성에 맞는 토지이용의 유도(제11조), 토지의 체계적인 개발(제12조), 토지 로부터 발생하는 이익의 조정(제13조) 을 규정하고 있다. 또한 국토의 건전한 발전(제2장 제1절) 에서 규정한 환경친화적 국토관리(제8조) 도 국토관리의 기본방향이다. 따라서 지속가능한 국토 이용체계 구축의 정책과제로 제시한 4가지 과제 가운데에서 토지의 과학적 관리를 위한 정보망 구축 을 제외한 나머지 과제는 국토기본법상의 국토의 지속가능한 발전의 기본방향과 일치한다.

즉 질서 있는 국토이용관리체계 구축 은 제10조 및 제12조, 환경친화적 토지이용 및 공급기반 조성 은 제8조 및 제11조, 개발이익과 개발손실의 형평성 확보 는 제10조 및 제13조의 내용에 해당된다.

의해 토지이용계획, 시설계획, 사업계획이 집행력 있게 추진될 수 있도록 국토이 용관리체계를 구축하여야 할 것이다. 아울러 도시(군)계획의 성격을 물적계획에 서 종합계획으로 재정립하는 것이 바람직하다.

<그림 3- 5> 지속가능성 준거와 국토이용관리의 정책과제 지속가능성 준거 국토이용 현안 정책과제 및 방향

국토의 무질서한 개발 질서 있는

국토이용관리체계 구축

환경적・자연

생태적 지속성 환경성 고려 미흡 환경친화적 토지이용 및

공급기반 조성

형 평 성 도시적 용지의 부족

효 율 성 비싼 토지가격과

개발이익 환수 미흡

개발이익과 개발손실의 형평성 확보

토지의 과학적 관리 미흡과 비효율적 이용

토지의 과학적 관리를 위한 정보망 구축

(1) 용도지역의 정비

국토계획법은 용도지역의 개편에서 도시지역 개념을 사용하고 있는 기존 법질 서 보호 및 도시지역과 비도시지역간 계획의 차등적 관리 필요성 때문에 도시지 역과 비도시지역을 구분하고 있다. 그러나 비도시지역인 준농림지역과 준도시지 역에 대해 지정하는 관리지역은 도시지역의 녹지지역과 용도지역 구분이 유사하 여 용도지역이 도시지역과 관리지역으로 이원화되는 셈이다.

국토계획법의 제정 취지가 지자체의 행정구역을 단위로 토지이용체계를 일원

화하고, 이를 공간계획 및 사업계획과 체계화하는데 있다. 이러한 관점에서 볼 때 토지이용 규제가 비슷한 지역을 도시지역 녹지지역과 관리지역으로 구분함으 로써 녹지지역과 관리지역이 사실상 연결되는 광역시와 통합시에서 토지이용의 일원적 관리를 어렵게 할 것이다. 아울러 도시지역 내에 있는 보전용지(생산녹지 와 보전녹지)를 여전히 도시지역으로 관리하는 것도 토지이용의 일원화와 부합 되지 않는다. 따라서 녹지지역과 관리지역을 통합하여 토지적성평가에 따라 용 도지역을 조정하고, 도시지역의 개념을 도시지역의 주거, 상업, 공업지역과 자연 녹지지역 및 계획관리지역 등으로 재정립할 필요성이 있다. 여기에서 자연녹지 지역과 계획관리지역은 향후 시가화를 위한 유보지역으로 그 성격을 규정하여야 할 것이다.

또한, 용도지역제를 기초로 각 부처가 고유 목적을 달성하기 위해 지정한 220 여 지역・지구・구역을 국토이용체계 개편안과 연계시켜 정비하여야 할 것이다.

국토계획법은 새로 획정 또는 설치되는 지역・지구・구역에 대해서 건교부장관 과 협의 또는 승인을 거치도록 규정하고 있다. 그러나 기존의 지역・지구 가운데 에는 국토계획법에 의한 도시(군)계획으로 전환할 수 있는 것이 많다. 도시지역 이 비도시지역보다 용도지역의 중첩 지정이 매우 적은 것은 이 때문이다. 아울러 지정 목적이 비슷하면서 도시지역과 비도시지역에서 지역・지구명이 다르거나 행위규제의 내용이 상이한 것도 정비할 필요가 있다. 이를 위해서는 개별법에서 정한 지역・지구・구역의 행위규제를 표준화하기 위한 법제 분석이 시급하다.

(2) 공간계획간의 연계 및 계획제도 정비

개별법에 의해 국토이용에 영향을 주는 공간계획은 도시계획, 도시교통정비기 본계획, 환경보전장기종합계획, 정주권개발계획, 개발촉진지구개발계획, 택지개 발계획, 산업단지개발계획, 오지개발계획 등 30여 가지에 이르며, 일정지역에서

개별법에 의해 국토이용에 영향을 주는 공간계획은 도시계획, 도시교통정비기 본계획, 환경보전장기종합계획, 정주권개발계획, 개발촉진지구개발계획, 택지개 발계획, 산업단지개발계획, 오지개발계획 등 30여 가지에 이르며, 일정지역에서