시민참여의 개념과 효과

시민참여(citizen participation)의 개념에 대해 Huntington & Nelson(1976)은 정부의 정책결정에 영향을 미치려고 의도하는 일반주민의 행위라고 정의하였다.

Sidney Verba(1967, 53-78)는 공권력이 없는 일부 시민들이 공적 권한을 기진 사 람들의 행위에 영향을 줄 의도로 정책결정 과정에 참여하는 행위라고 정의한다.

하성규외(1995, 79)도 이와 동일한 정의를 따르고 있다.

유재원(1995, 9)은 지역의 정치・행정과정에 영향을 미치거나 의견을 투입하 려는 행위로 정의하면서 시민에 의한 시정・의정감시활동도 시민참여의 일환으 로 규정하고 있다. Strange(1972, 460-461)는 시민참여제도는 직접민주주의에 입 각하여 시민들에게 영향을 미치는 공공의사의 결정과 집행에, 시민들이 국가에 대한 주인의식을 갖고 참여하는 것을 이른다고 하였다. 하지만 Stenberg(1972, 195-196)는 민주주의제도하의 시민참여는 간접민주제가 그 기능을 제대로 수용 하지 못한다 할지라도 이에 대체될 수 있는 성질을 가진 제도가 아니라, 다만, 간접민주제를 보완 내지 시정함으로써 그 기능과 역할을 효율적으로 수행할 수 있게 하려는데 그 특질이 있다고 하였다.

시민참여는 풀뿌리 민주주의적인 형태와 기능에서부터 극히 전문적인 것에 이 르기까지 다의적인 개념이지만, 일반적으로 공공행정에 있어서의 시민참여는 시 민들이 행정기관이나 관료들의 정책결정과정에 주체의식을 갖고 참여하여 투입 기능을 수행하는 행위를 의미한다. 시민참여는 대의민주주의제도를 보완하여 지 방자치의 이른바 아래로부터의 민주주의의 정치철학과도 밀접히 관련되는 것으 로서 일반적으로 정보기능, 주민사회에의 접근기능, 결정에의 관여기능, 행정책 임기능 등을 수행한다(황영우외 1997, 13).

이러한 시민참여의 긍정적 효과(필요성)는 일반적으로 다음과 같이 요약된다.

첫째, 의식・행태적 측면에서 시민의 자치의식을 개발하여 행정의존적 사고에 서 벗어나는 계기를 마련해주고, 정책결정자 내지 정책집행자에게는 자주성과 창 의성을 함양하여 특히 지방공무원에게는 중앙의존적 사고를 탈피하는 장을 제공 한다. 둘째, 제도적 측면에서 대의민주주의제도의 한계를 보완하는 역할을 수행 하고 대의민주제의 성숙을 촉진할 수 있는 경쟁자로서 기능한다. 아울러 시민참 여는 관료들의 대응성과 책임성을 제고하여 관료제의 한계를 보완하며 지방의회 와 집행부의 합리적 정책결정에 기여한다. 셋째, 중앙정부, 지방정부, 주민간의 역 할 및 관계를 재정립시켜준다. 넷째, 행정적 측면에서 행정의 민주적 통제를 보완 하며 시민이라는 행정비전문가 입장에서 행정전문가들의 시류적 감각을 시정하 는 비전문가적 통제를 유인한다. 행정에 대한 이해와 협력을 확보하며 행정의 환 류기능을 도모하고, 이해와 갈등을 조정하는 과정에서 소수인의 보호구제 기능을 수행하고 동시에 행정의 분파주의를 해소한다. 다섯째, 시민의 입장에서 건전한 시민의식을 함양하여 주민상호간의 합의를 형성하는 시스탬을 창출하게 된다.

한편 시민참여의 부정적 효과(한계)로는 첫째, 참여주민 개인의 비전문성, 이 기성, 비합리성에 기인한 자질의 문제, 둘째, 참여에 따른 시간과 경비의 소요에 따른 비능률성에 대한 비판, 셋째, 시민의견의 다양성과 의견수렴자인 행정당국 자의 주관성에 따른 의견 집약의 어려움, 넷째, 참여시민의 정당성 내지 대표성 의 문제, 다섯째, 형식적인 시민참여 절차의 한계, 여섯째, 주민상호간의 이해조 정 능력의 한계, 일곱째, 행정자체의 질 저하에 대한 우려 등으로 집약된다.

2 ) 시민참여의 유형과 참여과정

(1) 시민참여의 유형

개념적으로 시민참여는 행정과 시민의 두 역학관계에서 유형이 나누어진다.

참여방식과 내용에 있어서 행정이 주도하느냐 아니면 시민이 주도하느냐에 따 라, 전자가 강조되면 제도적인 틀 속에서의 참여 혹은 비자발적 참여로 유형화되 고, 후자가 중심이 되면 비제도적 혹은 자발적 참여형태가 된다.

Dale(1978, 25-43; 유재원 1995, 8-9 재인용)의 분류법에 따르면 정부주도의 메 카니즘과 시민주도의 메카니즘을 두 축으로 놓고서 그 사이에 미래지향적 메카 니즘, 사조직에서의 시민참여, 경제영역에서의 시민참여 등 다섯 가지의 유형으 로 구분하고 있다. 특징적인 것은 경제활동에 대한 참여(예; 기업이사회 시민대 표, 불매동맹, 마케팅조합, 소비자조합 등)와 사조직(예; 병원)에 대한 참여까지도 포함한다는 점이다.

유재원(1995, 24-30)은 지방자치의 정착을 위한 주민참여의 활성화 방안으로 세 가지 참여유형을 제시하고 있는데, ① 행정동원적 주민참여, ② 공동협력적 주민참여, ③ 자생조직적 주민참여가 그것이다. 신용우(1987, 60)의 경우는 시민 의 정치참여형태로 자발적, 비자발적이라는 축과 인습적, 비인습적이라는 축을 교차하여 4개의 유형을 구분하고 있다. 한편 김현식・이영아(1996, 33-42)는 먼저 참여방식에 따라 ① 제도적 참여, ② 준제도적 참여, ③ 비제도적 참여(저항형 참 여, 요구형 참여, 주도형 참여)로 나누어지고, 다시 참여주체에 따라 ① 피해집단 유형(재산권, 생존권), ② 일반집단유형으로 나뉘어지며, 마지막으로 참여단계에 따라 ① 계획단계, ② 집행단계, ③ 평가단계의 유형으로 나누고 있다.

이상 선행연구에서의 시민참여 유형을 종합해 볼 때, 이 연구에서는 행정주도 형(제도형, 준제도형) 참여, 민관협력형, 주민자치형(비제도형)의 세 가지로 나누 어 접근하고자 한다.

행정주도형 참여 : 제도형 참여

행정주도형 시민참여는 관에서 시민참여과정을 주도하고 시민이 이에 따라가 는 경우이다. 시민은 관(官)의 요구에 따라 관에서 허락하는 범위 내에서 참여하 고, 의견의 반영여부도 정책담당자에게 달려 있다. 법령에 의하여 규정된 공람・

공청회・위원회 등이 대표적이고 반상회, 주민투표 등도 이에 해당한다.

도시(군)계획의 측면에서는 공청회와 주민의견 청취, 중앙 및 지방(시・도, 시・

군・구)의 도시(군)계획위원회, 도시(군)계획전문위원회, 지방의회의 의견청취, 공 람 및 공고 등이 해당하고, 도시계획상임기획단을 통한 자문도 여기에 해당한다.

제도상 규정은 없지만 자치단체 주관하는 홍보활동의 일환으로 계획설명회(혹은 세미나, 심포지움)와 전문가 토론(자문) 등이 있을 수 있다.

이 참여유형은 행정 동원이라는 본질적 한계를 지니며(유재원 1995, 25), 지방자 치제 시대의 주민자치라는 기본정신에 다소 미흡한 참여형태라고 할 수 있다. 행 정이 주도하는 데 따른 주민과의 거리감, 불신감으로 적극적인 시민참여를 기대하 기는 어렵고, 공무원들 또한 소극적이고 부정적인 태도로 인해 참여를 통한 행정 효과의 극대화는 기대하기 어려운 점이 있다. 무엇보다 지금까지 행정이 주도하는 시민참여는 관과 민이 자유스러운 쌍방향의 의사소통에 기반하여 특정 사안에 대 해 합의점을 형성해 나가는 과정이라기보다는 일방적인 통제의 한 유형으로 오용 되거나 행정전시 내지 행정홍보의 일환으로 활용되는 경우가 대부분이다.

행정주도형 참여 : 준제도형 참여

도시계획에서의 준제도적 참여는 주로 민원의 형태로 나타나는데, 도시계획과 관련된 민원은 지방정부 및 건설교통부, 국무총리 직속기관인 국민고충처리위원 회 등으로 접수되며, 사안에 따라 행정자치부 지방행정국, 총무처 정부합동민원 실, 국무총리행정조정실 등으로 이첩된다. 1987～1994년에 서울시 민원담당관실 에 접수된 집단민원의 총 160건중 77.5%가 도시계획과 관련되어 있는데, 도시계 획사업 66건(41.2%), 도시계획시설 54건(33.8%), 지역지구제 4건(2.5%), 기타 36 건(22.5%) 등이다(김・이 1996, 34).

민관협력형 참여

민관협력형 참여는 행정과 시민 중 어느 한 쪽이 일방적으로 주도하는 것이 아니라 양자가 공동의 책임 하에서 상호 협력하여 문제를 풀어 가는 방식이다.

그러나 민관이 자금, 인력, 기술 등을 공동으로 출자하여 운영하는 민관공동출자 사업과는 성격이 다르다. 일반적으로 민관협력형 참여는 관련 법령에서 구체적 으로 규정한 참여방식이 아닌 행정관행이나 행정운영과 관련된 제도상으로 보장 되어 있는 경우가 대부분이다.

최근 들어서는 도시정책에 있어 민과 관이 상호 협력하는 방안으로 관이 대략 적인 접근방식만 제시하거나 행정과 주민간의 쌍방향 의사소통에 기반하여 자연 스런 시민의 참여를 유도하는 다양한 참여방법을 강구하고 있다. 예를 들어 자치 단체의 민원실 운영, 고정처리형 옴부스만제도, 시민자문위원회, 이익단체의 활 용, 여론의 활용, 정당의 활용, 동사무소를 이용한 커뮤니티센터 혹은 주민교류센 터의 운영, 행정상담원제도, 정보공개제도 등을 들 수 있다.

주민자치형 참여

자치형 시민참여는 자생적 주민조직이 지닌 공동체 의식, 자치의식에 기반하 여 지역의 정치・행정 및 계획 수립에 직・간접적으로 영향을 미치려는 자발적 인 노력을 말한다. 자생적 주민조직은 특정 직업집단에만 한정되지 않고 대다수 시민에게 개방되어 있으며, 시민이 스스로 조직하고 지역의 문제를 파악함은 물 론 스스로 그 해결대안을 강구한다.

대의민주주의제도의 한계를 가장 적극적으로 해결하려는 풀뿌리 민주주의의

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