5
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 5
주요 외국의 주거복지 지원 및 전달체계 운영사례
이 장에서는 영국, 미국 및 프랑스의 주거복지 지원 및 전달체계 운영 사례를 살펴보 았다. 우선 공공임대주택 공급, 주거비지원 및 주택개량지원과 관련된 주거복지 지원 프로그램이 무엇이 있고, 그 대상자 및 지원내용은 무엇인지를 검토하였다. 다음으로 이러한 프로그램과 관련된 행정조직은 어떠한지 또한 지역사회중심의 주거복지전달 체계는 어떻게 운영되고 있는지를 살펴보았다. 그리고 이러한 외국의 사례가 우리에 게 주는 시사점을 요약하였다.
으로 구분된다.
영국의 주택점유형태 분포는, 자가소유 약 70%, 공공임대 19%, 민간임대 10%
이다. 임대주택의 비율은 30%정도를 차지하고 있으며, 또한 전체 주택재고 중 공 공임대주택이 20%를 차지하고 있어 공공주택의 비율이 상당히 높은 편이다 (2003년 기준, <표 5-1> 참조). 그러나, 공급주체별 주택건설 실적을 살펴보면, 1992년 이후 공공부문 건설주택은 5% 미만에 머무르고 있으며 공공임대주택의 민간 매각 등 민간부문으로의 전환이 두드러지고 있다.
<표 5-1> 영국의 주택소유권 유형별 가구분포 비중(England 2003/04) (단위: 1,000 가구)
구분 소유 유형
년도
자가소유 공공임대 민간임대
순수 총계 자가
모기지
구입 소계 지방
정부 RSL 소계 비가구 셋집
가구 딸린 셋집
소계
2001/02 5830 (29%)
8456 (42%)
14286 (70%)
2784 (14%)
1240 (6%)
4023 (20%)
1407 (7%)
553 (3%)
1960 (10%)
20269 (100%)
2002/03 5882 (29%)
8504 (42%)
14386 (70%)
2740 (13%)
1255 (6%)
3995 (20%)
1489 (7%)
553 (3%)
1960 (10%)
20269 (100%)
2003/04 5965 (29%)
8484 (41%)
14449 (71%)
2452 (12%)
1450 (7%)
3903 (19%)
1505 (7%)
630 (3%)
2113 (10%)
20487 (100%)
주: 2003/04년 자료는 부분적임
자료: Survey of England Housing(SEH), Office of The Deputy Prime Minister(England 2003/04)
② 대상자 선정
지방정부는 입주자선정시 임차인의 지불능력에 대한 적격성 판단기준을 규정
36) 최근 Registered Social Landlords로 개칭되었다.
하고 있다. 적격성 판단 기준은 지방정부마다 다소 차이가 있으나 거주기간, 연 령 및 가구구성, 주거상태 및 소득수준 등이 포함된다(윤주현․김근용 외, 2002:
208)
주택관리와 관련하여 공공임대주택 입주자들에게는 주택관리업무에 개인의 의견을 개진할 수 있는 권리, 적절한 수리를 받을 수 있는 권리 등이 부여되고 있다. 또한 지방정부의 주택관리를 위한 자문위원회에 입주자대표를 파견할 수 있는 권한을 가진다.
영국의 공공임대주택 거주자의 경제적 특성을 살펴보면, 현재는 실업자, 퇴직 자, 그리고 경제적 활동이 없는 사람들의 비중이 더욱 높아지고 있다. 특히, 퇴직 자를 포함하는 노년층의 비율(36%)이 높다(<표 5-2> 참조).
<표 5-2> 공공임대주택 거주자의 경제적 상태
(단위: 1,000 가구)
소유 유형
가구주의 경제적 상태
고용
실업 퇴직자 경제활동
없는 사람 총계
전일제 시간제 소계
자가소유 8,846(61) 968(7) 9,813(68) 120(1) 4,016(28) 500(3) 14,449(100)
공공임대주택 846(22) 371(10) 1,217(31) 141(4) 1,400(36)* 1,145(29) 3,903(100)
coucil 491(20) 208(8) 700(29) 89(4) 938(38) 726(30) 2,452(100)
RSL 354(24) 163(11) 517(36) 52(4) 463(32) 419(29) 4,150(100)
민간임대 1,304(61) 188(9) 1,492(70) 70(3) 254(12) 319(15) 2,135(100)
총계 10,995(54) 1,527(7) 12,522(61) 331(2) 5,670(28) 1,964(10) 20,487(100)
자료: Survey of England housing, ODPM, 2003/04.
③ 지원내용
전반적인 지원내용을 살펴보면, 크게 자가촉진제도와 공공임대주택공급제도 로 구분된다. 자가촉진제도는 공공임대주택 임차인 또는 대기자를 대상으로 하 며, 공공임대주택은 저소득 취약계층에게 공급되고 있다(<표 5-3> 참조).
<표 5-3> 영국의 공공임대주택 정책 개관
제도 대상 내 용
자가 촉진 제도
공공임대주택 임차인 또는 대기자
․구입권(Right to buy) : 공영주택에 2년 이상 거주한 세 입자를 대상으로 할인된 가격으로 공영주택을 판매
․획득권(Right to acquire): 주택조합주택 세입자에게 할 인된 가격으로 주택을 판매
․지분공유제도(Home Buy): 주택조합에게 집의 일부 지 분을 사고 나머지는 임대료로 지불
․주택구입융자제도(Home Buy) : 주택조합주택 세입자와 공영주택 대기자를 대상으로 구입주택가격의 25%를 무 이자로 융자
․현금유인제도(Cash incentive schemes) : 공공임대주택 세입자들에게 민간부분에서 주택을 구입하도록 보조금 을 지급
공공주택공급 저소득층 취약계층 ․지방정부와 주택조합에 보조금 지급
자료: http://www.housing.dtlr.gov.uk(서울시정개발원, 2000에서 재인용)
④ 운영 및 관리
공공임대주택의 공급은 주로 지방정부와 주택조합이 함께 맡았으나, 1988년 주택법 제정 이후 공공임대주택과 관련된 지방정부의 역할은 주택의 공급자가 아니라 공공임대주택이 제대로 기능을 하도록 하는 전략적인 유도자로 변모하고 있다.
지방정부는 저소득층을 위한 공공임대주택 공급에 있어 실질적 주택행정을 담 당하여 공영주택의 건설 및 관리, 불량주택의 개량, 불량주거지역 정비(slum clearance), 자가주택 융자, 주택조합에 대한 융자 그리고 임대료 보조 등에 있어
중요한 역할을 담당하고 있다.
영국의 임대주택 운영주체는 주택공사, 주택조합, NHO, TMO 등이 있으며, 이들의 특성 및 활동내용을 <표 5-4>와 같다.
<표 5-4> 영국의 임대주택 운영주체
구분 특성 및 활동내용
주택공사 (Housing Corporation)
○ 비관료적 공공법인
○ ODPM의 후원을 받아 운영되고 있으며 단체장은 ODP M에서 임명
○ 투자와 재건설, 규제와 최선의 가치, 법인 서비스를 제공 하는 3개의 조직으로 이뤄졌으며 9개의 사무실과 600명 의 직원 근무
주택조합 (Housing Association)
○ RSL을 포함하여 2,000여개가 있으며 약 14,500호의 주택 을 관리
(Neighbourhood Office)NHO
○ 지역을 기반으로 구성되고 있는 지방자치단체의 주택관 리팀
TMO (Tenant Management
Organization)
○ 입주자 관리조직으로 MMA(Modular Management Agr eement)에 따른 실시간 운영과 유지 및 보수 등의 서비 스를 입주자에게 제공
○ 한정된 지역 내에서 임차인을 대표하고 운영하는 책임기 관으로 secure 입주자와 전체 입주자의 최소 20% 이상의 구성원으로 구성
○ 지방자치단체는 25가구 이하의 TMO 구성을 신청할 경 우 허용하지 않을 수 있음
○ TMO 설립이 허용되면 정부에서 제공하는 교육기관을 선택하고, 관리교육은 주택법이 정한 기금을 통해 75%
를 지원
○ 대부분의 TMO는 직접적으로 선출된 사람들과 지자체의 파견공무원으로 구성되며 임차인을 중심으로 운영
○ 모든 임차인들이 5년마다 운영의 지속여부를 투표에 의 해 결정
○ 현재 약 200개의 TMO 조직이 84,000개의 주택을 운영하고 있으며, 이는 영국 전체주택의 3% 정도의 비중을 차지 자료: 장영희. 2003. 「공공임대주택 임대료 및 공급체계 개선방안」. 서울: 서울시정개발연구원.
pp.135-136에서 재인용
(2) 주거비보조
① 프로그램 및 대상자
영국의 주거비보조에는 임차인을 대상으로 하는 주거급부(Housing Benefit;
HB)와 저소득자가소유자를 대상으로 하는 기초생활비(Income Support) 수령자 의 모기지이자상환프로그램이 있다(Kemp, 1994). 여기에서는 임대료보조인 주 거급부에 대해 언급하기로 한다.
주거급부의 목적은 “저소득계층이 가구규모에 맞는 적절한 가격의 주거에 대 해 임대료를 지불하도록 돕는데 있다”(DSS personal communication, 23.2.96).
즉 가구가 주거비를 지불한 후에도 기초생활비 정도의 순소득을 지니도록 보장 해 주고 있으며, 이러한 주거급부는 복지정책 뿐 아니라 주택정책에 있어서 중요 한 역할을 한다.
주거급부의 대상자는 가구주 소득이 일정소득 이하(2004년 기준 자산 16,000 파운드 이하)의 저소득 임차인이 주된 지급대상이며, 3,000파운드～16,000파운드 의 자산을 가진 경우에는 자산에 따라 감면된 금액을 지급한다. 일반적으로 기초 생활급여(Income Support) 대상자나 가족공제(Family Credit) 대상자는 최고액 을 수급할 수 있다.
주거급부는 사회보장부(Department of Social Security) 감독하에서 지방정 부가 관리하는 사회보장체계의 일부로 공영주택 거주임차인에게는 임대료할 인(rent rebates), 민간임대주택 및 주택조합 임차인에게는 임대료수당(rent allowances)이 제공된다. 주거급부를 받을 수 있는 임차가구에 대한 몇 가지 의 예외가 있다. 가까운 친척과 함께 사는 임차인들은 주거급부의 대상자가 아니며, 대부분의 학생들도 1990년에 대상자에서 제외되었다. 제외되지 않는 학생들은 장애학생 및 자녀가 있는 학생들을 포함한 취약한 집단인 경우이다.
학생들을 제외시킨 근거는 사회보장체계는 학생들을 지원하기 위한 적절한 수단이 아니며, 이들은 교육관리체계를 통해 재정적 지원을 받아야 한다는 점 이다(Kemp, 1997).
② 보조금 산정방식
주거급부액수 계산의 기준은 기초생활비에서 출발한다. 기초생활급여 대상인 임차인은 적정임대료만큼의 주거급부를 받는다(만일 독립적인 동거인이 있다면 적정임대료로부터 공제가 행해짐). 반면 기초생계급여대상이 아닌 임차인의 경 우 주거급부액은 순소득과 적정생활비(applicable amount)를 비교함으로써 계산 된다. 이 때 적정생활비는 대부분의 경우 기초생활급여(Income Support benefit rates)와 동일하다(Kemp, 1997).
적정생활비는 개인급여와 추가수당으로 구성되는데, 개인급여는 연령 및 대상 자가 독신인지 또는 결혼 혹은 동거 커플의 일방인지에 따라 달라진다. 추가수당 은 노인 및 장기간 환자인 경우 혹은 장애인인 경우와 같은 추가적인 욕구 (needs)가 있는 경우에 적정생활급여에 포함된다.
가구의 순소득이 적정생활비보다 높을 경우 주거급부액은 순소득이 적정생활 비를 초과하는 부분의 65%만큼 100%에서 감하여 계산된다. 만일 주거급부액 1 주일에 50pence 이하로 떨어지면 주거급부는 지급되지 않는다. 기초생계급여대 상이 아닌 가구의 주거급부액 산정공식은 다음과 같다.
HB = R - 0.65(Y-IS) HB : 임대료보조금액
R : 적정임대료(eligible rent)(독립적인 동거인에 대해서는 공제함) Y : 순소득
IS : 적정생활비(기초생활급여)
이 때 적정임대료는 주택이 임대되기 전에 주거급부의 목적을 위해 임대료사 정관이 결정한 적절한 수준의 시장임대료이다(Eastall, Hughes and Wilkinson, 1993; Kemp, 1994). 임대료사정관은 ① 임대료가 시장가격보다 높은지 여부 ② 임대료가 시장에서 가장 최고의 주택이라는 관점에서 예외적으로 높은지 여부
③ 가구의 규모나 구성을 고려할 때 주택이 부적절하게 큰지 여부를 결정한다.
만일 임대료가 시장가격보다 높다면 임대료사정관은 적정한 시장임대료가 얼마 인지를 결정한다. 적정한 시장임대료는 주거급부를 받지 않는 자가 그 주택에 거 주할 경우 지불해야 하는 임대료로 정의된다. 만일 임대료가 과도하게 높다고 판 단될 경우 임대료사정관은 어떤 주택에 대해 과도하게 높지 않은 ‘최대의 적정임 대료’가 얼마인지를 결정한다. 주택이 특정한 규모기준을 초과할 경우 임대료사 정관은 수혜자의 욕구를 넘지 않는 유사한 주택의 개념적 시장임대료를 결정한 다(Ward and Zebedee, 1995).
그러나 1996년 1월 이후의 신규의 주거급부 수혜자 혹은 이 시점 이후 이사한 기존 수혜자는 변화된 방식에 따라 보조금을 받게 되었다. 새로운 제도하에서 자 율화된 주택에 거주하는 민간임차인에 대한 보조금액을 계산할 때 고려되는 임 대료는 다양한 주택유형과 규모에 대한 지역기준임대료(local reference rents;
LRR)에 의해 영향받는다. 그들의 주택에 설정된 LRR보다 낮은 적정임대료를 지 닌 수혜자는 그들 임대료 전부가 주거급부액 산정시 고려된다는 점에서 변화가 없다. 그러나 LRR보다 임대료가 높은 경우, LRR보다 낮은 임대료 부분은 전부 감안되나 LRR보다 높은 부분은 절반만 반영된다. 이러한 LRRs는 지역의 임차시 장의 특성을 반영하면서 다양한 유형의 주택과 규모에 따라 달라지며, 각 지역주 택시장에 대해 임대료사정관에 의해 설정된다. 대체로 LRRs는 다양한 유형들의 주택의 임대료의 중위값으로 설정되며, 과도하게 높거나 과도하게 낮은 임대료 는 무시된다(Kemp, 1997).
③ 운영 및 재정
영국의 경우 사회보장부(Department of Social Security; DSS)37)가 주거급부체 계와 관련된 전반적인 구조 및 세부규칙을 관할하고 있으며, 일상적인 행정은 지 방정부가 수행하고 있다. 기초생활보장(Income Support) 체계는 Benefit Agency 의 지방사무소에서 관리되는데, 이는 DSS의 관할 하에 있다.
모기지이자에 대한 보조금은 완전히 중앙정부의 재정으로 충당되나, 주거급부
37) 현재 노동연금청(Department of Work and Pension)