장 이
론적 경 배
제2장 이론적 배경
제1절 복지국가 위기와 재편의 동인(動因) 1. ‘황금기’ 복지국가의 형성과 발전
복지 자본주의는 19세기를 전후로 보수주의, 자유주의, 사회주의의 세 가지 이념적 스펙트럼의 전개과정에서 배태된 이념적․제도적․정치적 산 물이다. 오늘날 복지국가 제도의 근간을 이루고 있는 사회보험, 사회부조, 공교육, 공중 보건 등은 대부분 이 시대에 맹아를 틔우거나 형성된 것이다.
즉, 오늘날의 복지국가는 자본주의 형성과정에서 기존 공동체의 붕괴로 인 한 새로운 사회적 위험에 대한 대응 기재로, 이는 이 시기 자본주의 발전 에 따른 경제적 여력, 민주주의와 선거권 확대에 따른 정치적 양보, 그리고 사회주의 세력에 대한 보수적 대응, 사민주의 세력의 정치적 부상 등이 어 우러져 축조된 근대적 양식의 건축물이라 할 수 있다.
복지 자본주의 황금기의 끝자락에서 H. Heclo는 웰페어리즘(welfarism) 의 시기를 삼단계로 구분한 바 있다(Flora and Heidenheimer, 1981).
먼저, 첫 단계는 실험의 시기(1870~1920년대)로 이 시기는 서구에서 시 민혁명 이후 민주주의가 크게 확장되고 노동이 조직화되던 시기와 일치한 다. 이 시기에는 주로 국가 역할의 기본원칙에 대한 논쟁 더불어 사회 정 책 및 세부사항에서 큰 변화가 수반되던 시기이다. 이 시기에 영국은 자유 당의 집권을 통해 복지국가의 초석이 되는 다양한 사회복지제도들이 대거
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도입되었으며, 독일에서는 세계 최초로 질병보험, 산재보험, 노령연금 등의 사회보험이 제정되었고, 스웨덴에서는 사민당과 노동조합연맹(LO)이 결성 되면서 복지국가 성립의 기반이 형성되었다.
〈표 2-1〉독일․스웨덴․영국의 사회보험 도입 시기
(단위: 년)
공적연금 건강보험 산재보험 실업보험
독일 1889 1883 1884 1927
스웨덴 1913 1891 1901 1934
영국 1908 1911 1897 1911
두 번째 단계는 공고화의 시기(1930~1940년대)이다. 이 시기는 제1차 세계대전과 제2차 세계대전 사이(戰間시대)와 제2차 세계대전 직후를 아우 르는 시기이며, 복지국가가 현재의 모양새를 갖추면서 결정적인 도약이 이 루어진 시기이기도 하다. 이 시기에는 국가가 시민의 안정(security)을 보장 하고 불평등을 줄이기 위해 정당하게 활동(개입)할 수 있다는 기본 가정에 대해 좌우파의 기본적인 동의가 있었다. 이는 두 차례의 전쟁과 대공황의 경험이 직접적으로 영향을 미친 것으로 볼 수 있다. 즉, 전쟁의 직접적․간 접적 영향과 파시즘에 대한 방어로서의 서유럽 안정에 대한 열망이 팽배하 였으며, 戰間시대 실업에 대한 기억과 완전고용과 사회개혁에 대한 정부 약 속을 지지하는 선거권자, 케인지언 경제이론의 수용, 그리고 전후 유례없는 지속적인 경제성장을 바탕으로 복지 자본주의가 공고화된 시기였다. 이 시 기 영국에서는 1942년 베버리지 보고서의 발간과 1948년 선거에서의 노동 당 승리(아틀리 정부)를 바탕으로 사회권적 시민권으로서 급여에 대한 권리 가 양적․질적으로 확대되었다. 독일의 경우 세계 최초의 사회보험 제도화 를 바탕으로 전후 ‘사회적 시장경제’5)의 원칙을 구축하면서 자율적․조합
5) ‘사회적 시장경제’는 ‘효율성’과 ‘사회적 책임’을 동반하기 위한 주요 정책원리로서 “시장 에서의 자유의 원칙과 사회보상적 지불원칙의 결합”으로 요약될 수 있다. 이같은 사회적 시장경제하에서 사회보험은 조합주의적 방식에 의한 노․사의 자율적 운영을 통해 기존 지위에 대한 보상원칙에 충실하도록 하였으며, 노사관계 또한 국가개입을 최소화하는 자
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자료: OECD, 2004, Benefits and Wages: OECD Indicators.
율운영을 기본으로 하였다. 이 때, 사회보험은 그 대상영역을 포괄적이고 보편적인 것에 가깝게 설정하여 대부분의 인구집단을 포괄하도록 광범위한 체계로 재정비됨으로써 산업 사회에서 발생하는 ‘비복지’의 위험에 대한 실질적인 보장의 의미를 갖게 되었다.
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이에 비해, 선발 복지국가라 할 수 있는 영국과 독일은 급여의 권리보다 는 급여의 보편성과 질적 성숙을 추구한 것으로 보인다. 특히, 이 시기에는 사회정책․가족정책․노동정책의 복합적 측면에서 가족수당과 사회서비스 등이 새로이 도입되거나 확대되었다. 영국은 1945년, 스웨덴은 1947년, 독 일은 1954년에 각각 가족(아동)수당이 도입되었으며, 이 시기 동안 가족수 당과 보육서비스 등이 양적․질적으로 크게 확대되었다.
2. 복지국가 위기와 재편의 추동(推動) 요인
복지국가 위기와 재편의 신호탄은 1970년대 중반 이후 두 차례의 오일 쇼크와 이어진 서구 복지국가의 스태그플레이션, 그리고 우파 정권의 집권 이라 할 수 있다. H. Heclo와 같은 학자들은 복지국가의 위기는 아래 표에 서의 전개 방식과 같이 항상적인 것이었다고 주장하기도 한다 (Esping-Andersen, 1999). 즉, 전후 형성된 컨센서스와 자본주의의 유례없 는 성장을 바탕으로 한 낮은 실업률이 표피적으로 복지국가의 황금기를 보 장해 주는 듯 보였지만, 이미 외적․내적 한계를 가지고 출발하였다는 것이 다.
〈표 2-2〉복지국가 항구적 위기의 주요 징후
1950년대 1960년대 1970-80년대 1990년대
인플레이션 시작
성장둔화 평등성취 실패
관료주의의 병폐
스태그플레이션 실업 탈물질주의 정부의 과부하
글로벌리제이션 실업 불평등, 사회적배제경직성
가족불안정성
출처: Esping-Andersen(1999)
그럼에도 불구하고, 1970년대 중후반 이후의 복지국가 위기는 실질적이 고도 총체적․지속적인 것이라는 점에서 이전의 위기와는 질적 차이가 있
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다. 1970년대 중반 이후 복지국가 위기와 재편의 외적 조짐은 무엇보다도 탈산업화와 경제적 세계화로부터 추동되었다. 복지국가의 황금기에는 2차 산업중심의 경제, 특히 소품종 대량생산의 포디즘적 축적체제가 자본주의 산업 생산의 근간을 형성하였다면, 1970년대 중반 이후는 ME혁명과 LIN 생산방식의 도입으로 대변되는 다품종 소량생산과 3차 산업으로의 중심점 이동이라는 탈산업화가 본격적으로 진행된, 이른바 포스트-포디즘적 축적체 제로의 전환이 이루어진 시기였다. 또한, 1970년대 중반을 전후 하여 금본 위의 ‘브레튼우즈 체제’가 붕괴하고, 금융, 자본, 노동의 국제적 이동이 가 속화되면서 경제적 세계화가 본격화되기 시작하였다. 이러한 일련의 경제적 흐름은 제조업 중심의 남성전일제 노동자를 지지기반으로 하여 국민국가의 중앙집중적 복지체제를 구축하였던 기존 복지체제의 변화를 불가피하게 하 였다. 뿐만 아니라, 인구학적으로 노인인구의 급증과 출산율 저하로 인한 부양비의 급증은 세대 간 계약을 기반으로 하는 복지국가 재정 위기를 초 래하였으며, 가족해체와 새로운 가족의 탄생 등 일련의 사회구조적 변화 역 시 복지 재정에 압력을 가하는 요인으로 작용하였다. 여기에서는 복지국가 재편의 추동 요인으로서 탈산업화, 인구학적 변화, 그리고 세계화에 대해 더 구체적으로 살펴보고자 한다.