국가별․복지레짐별로 소득보장의 수급률과 수급률의 내부 구성 등은 상 당히 달랐음에도 불구하고, 앞서 지적했던 탈산업화, 인구구조의 변화, 세계 화는 복지국가에 공통적으로 재정 부담과 권력 균형의 이동에 대한 불가피 한 압력 요인으로 작용한 것은 부정할 수 없다. 이는 영미권에서 출발한 복지국가 재편의 움직임을 유럽대륙 국가로까지 확대시키는 계기가 되었음 은 물론이다.
복지국가 위기 이후 저소득층 지원제도의 방향성은 그것을 워크페어 (workfare)10)로 부르든 welfare-to-work(or welfare-for-work)으로 부르든 간에 저소득층의 사회복지 급여에 있어 근로 연계성과 통합성을 강조하고 는 추세로 나아가고 있다11).
10) workfare는 우리말로 ‘근로연계적 복지’ ‘근로복지’ 등으로 번역되지만, 본 보고서에서 는 그 원래의 뉘앙스를 살리고자 ‘워크페어’로 표기하였다.
11) 다만, 그 정책 지향의 초점이 자유주의적 가정－빈곤의 자기책임성과 열등처우의 원칙 (less eligibility)－에 두어지느냐, 휴머니즘과 사민주의적 가정－빈곤의 사회책임성, 사회 적 배제의 방지와 소득의 적절성－에 두어지느냐에 따라 정책의 구성과 변화 방향은 나라 마다 차이가 난다. 즉, 정책 지향 이면의 이러한 기본 이념과 가정은 형식적으로 유사하 지만 실질적으로는 매우 다른 정책 산물과 결과를 가져올 수 있다.
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먼저, 많은 OECD 국가에서 사회부조 프로그램은 단순히 적절한 최저 생활수준을 제공하는 것을 넘어서서 변화하고 있다(Adema, 2006). 즉, 사 회부조를 제공함에 있어 이전보다 “호혜성”(reciprocity)을 강조함으로써 노 동시장 재통합에 초점을 두는 경향이 있다. “강한” 형태의 “호혜성”은 미 국와 캐나다(일부)에서 통용되는 “워크페어”로서, 모든 복지 수급자들은 교 육, 지역사회 근로, 훈련 프로그램 또는 보조금이 지금되는 민간부문 고용 에 강제적으로 참여해야 한다. 1960년대 미국의 Work Incentive Program(WIN)에서 구체화된 워크페어 구상은 개별 주로 하여금 이른바 welfare-to-work, welfar-for-work 프로그램을 실시할 수 있도록 한 1981 년 미국연방법에서 재등장하였다. 미국에서 워크페어와 관련된 구상은 ‘급 여조건으로서의 근로’(work-for-benefits)에서 ‘급여를 받는 동안의 자활 준 비’(preparation-for-self-support-while-on-benefits)로 변화되어 왔다. 따라 서 대부분의 주정부는 복지수혜자들로 하여금 복지수급권을 박탈당하지 않 으려면, 일정하게 정해진 비근로계약 일자리(non-contractual job 고용보장 을 제공하는 근로계약이 없는 일자리)를 택하든지, 구직활동을 하든지 (attending “job-hunting class”), 아니면 학교에 입학하든지, 전일 직업훈 련(full-time training)을 받도록 의무화하는 프로그램을 주로 개발하였다.
주정부 차원에서 실시되는 워크페어 프로그램의 형태는 다양하지만, 1990 년의 연방정부 복지개혁조치는 워크페어 프로그램으로의 경향을 한층 더 강화하였다(Standing, 1990).
유럽에서도 사회부조 프로그램의 워크페어적 성격이 최근에 와서 더욱 강화되었다. 예컨대, 영국의 Government's Employment Training 프로그 램과 Re-Start 프로그램, 독일의 Federal Social Assistance Act, 스웨덴의 Youth Teams 등이 그것이다. 또 다른 예로 프랑스의 RMI에서는 “재통합 계약” (reinsertion contracts)이라는 개념을 사용하고 있다. 이는 사회부조 클라이언트들이 부조 급여에 대한 의존을 종식시키기 위한 조치에 대한 동 의서 혹은 계약서에 서명해야 해야 한다는 것이다. 이 동의서에는 사회시장 혹은 노동시장 활동에 참여할 것 등의 조건이 포함되어 있으며, 동의서에
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정해진 조건을 충족시키지 못하면 급여를 상실할 수도 있다. 프랑스뿐만 아 니라 많은 OECD 국가에서 청년의 사회부조 수급은 교육을 이수하거나 근 로에 참여할 것을 조건으로 한다. 이를 위해 정부는 사회부조 클라이언트들 에 대한 고용지원에 더 많은 투자를 하고 있다. 그러한 지원은 훈련, 구직 지원, 고용카운셀링, 보육지원 등 클라이언트 특성에 따라 다양한 형태를 띤다. 정부가 지원시책에 투자하는 만큼 클라이언트들이 재통합 활동에 참 여해야 하는 것을 핵심으로 하는 이러한 정책은 “상호 의무”(mutual obligations)적 사회정책으로 알려져 있다(Adema, 2006). 이들 프로그램들 이 엄격한 의미에서의 워크페어 프로그램에 해당하는지는 논란의 소지가 있지만, 어쨌든 정치적 이념의 차이에 불구하고 많은 정치가들과 사회과학 자들이 풍요속의 빈곤문제를 해결할 수단으로 워크페어에 관심을 기울이고 있는 것은 분명하다.
근로연령 저소득층을 노동시장으로 재통합하고자 하는 또 다른 노력으로 서 사전적 제한(Gate-keeping) 조치와 조기 재활(early rehabilitation) 프 로그램을 들 수 있다. 이들 조치들은 주로 근로능력을 유지하고 있는 사람 들이 장애급여로 유입되는 것을 감소시키는데 그 목적이 있다. 이와 관련한 방안으로 첫째, 장애로 가는 도입단계라 할 수 있는 장기 질병휴가 비용을 기업에 부담시킴으로써 장기(장애)급여로의 유입을 감소시키는 방안이 있을 수 있다. 둘째, 사람들을 자동적으로 장애급여로 전환시키기보다는 사회적, 개인적, 건강상의 조건에 대한 더 나은 관리와 사정(assesment)을 확보하는 단계적 절차를 통해 일자리에 남아있도록 하는 방안이다. 셋째, 장애급여 진입 이후, 건강상태에 대한 지속적 모니터링을 실시하는 것이다. 건강상태 평가는 과거 일을 계속 하는데 있어서의 저해 요소과 특정 직종에서 파트 타임 일자리를 할 수 있는 가능성에 초점을 둔다(Carcillo and Grubb, 2006).
마지막으로, 최근 좌파와 우파 정부 모두에 의해 EITC, 고용보조금 등 과 같은 in-work beneift가 도입되거나 확대되고 있는 추세이다. 프랑스, 헝가리는 중도좌파, 스웨덴은 보수, 벨기에, 덴마크, 네덜란드는 대연정 정
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부에 의해 이러한 정책들이 도입되거나 확대되었다. 캐나다의 경우 자유당 정부에 의해 처음 제기되었지만, 보수당에 의해 도입되었다. 미국과 영국은 좌우파 양당 모두에 의해 지지되고 있다. 영국의 경우 Health, Wilson, Thatcher, Blair 행정부에서 모두 in-work benefits 지출이 증가하였다. 미 국의 Reagan과 Clinton 정부도 마찬가지이다. OECD 노동부 장관 회의 (2003), 보건복지 장관 회의(1998, 2005) 모두 in-work benefits 정책에 대해 점점 더 긍정적인 태도를 보이고 있다. EU 차원에서의 유럽고용지침 (European Employment guidelines) 또한 일자리를 찾고, 잡고, 유지하는 것을 장려하는 금전적 유인을 강조하고 있다.(Immervoll and Pearson, 2009).
많은 다른 사회급여와 마찬가지로, in-work benefits는 원칙적으로 특정 소득집단과 가족 유형에 쉽게 표적화될 수 있다. 예컨대, 영국, 아일랜드, 미국은 가족 소득에 따라 급여가 매우 엄격하게 표적화되어 있어서, in-work benefits는 강한 빈곤 예방(anti-poverty) 역할을 하는 것으로 나 타났다. 이에 비해, 여러 유럽대륙 국가들은 피용자의 개별적 환경, 특히 임금소득과 근로시간에 따른 프로그램을 운영하며, 대체로 다른 가족 구성 원의 소득을 포함한 가족 상황과는 무관하다. 따라서 이들 나라에서 in-work benefits의 소득재분배효과는 영미권 국가들에 비해 덜 명확하다.
대부분의 유럽국가에서 개인 베이스로 지급되는 in-work beneifts(다른 가 족원의 소득에 영향을 받지 않는)는 －소득재분배보다는－ 근로유인에 좀 더 주목하는 경향이 있다(Immervoll and Pearson, 2009).
요컨대, 전통적으로 자조와 근로윤리를 강조했던 영미권 국가들뿐만 아 니라 시민권에 바탕으로 두고 보편적 복지를 지향해 왔던 유럽대륙국가들 조차 근로연계성과 호혜성을 강화하는 방향으로 복지제도를 개편해 왔다.
그러나 이러한 경향을 단순히 ‘복지축소’ 혹은 ‘신자유주의적 재편’이라는 식으로 치부해 버리기에는 부족한 점이 있다. 공급측면, 즉 정부의 입장에 서 보면, 1970년대 중반 이래 저성장과 고실업은 납세의 기반을 침식했을 뿐만 아니라 수급률을 크게 상승시킴으로써 재정위기를 초래하였으며, 이는
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결과적으로 복지국가에 대한 사회적 동의 기반을 침식하는 내적 요인이 되 어 왔다. 여기에 더해 저출산고령화는 노인부양비를 급등시킴으로써 노인세 대와 청장년세대 간의 암묵적 계약을 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 이러 한 상황에서 정부가 노동시장으로부터의 퇴거보다는 노동시장으로의 유입 을 강화하는 방향으로 급여를 재편하는 것은 ‘지속가능한 복지국가’를 위해 필수불가결한 조치라고 할 수 있다. 다른 한편, 수요측면 즉 근로능력이 있 는 복지수급자의 입장에서 보면 노동시장으로의 통합 노력은 장기적으로 사회적 배제로 이어지지 않기 위해 불가피하다. 이 때 중요한 것은 일자리 의 질과 복지와의 연계성이다. 이 지점이 영미식 워크페어와 사민주의적 호 혜성을 가르는 지점이라 할 수 있다. 즉, 미국의 워크페어는 탈빈곤보다는 탈수급을 강조하고, 노동유연화를 통해 저임금 일자리를 양산함으로써 수급 률을 낮추는 데 강조점을 두고 있다. 반면, 스웨덴과 같은 사민주의 복지국 가는 적극적 노동시장정책과 일-가정 양립정책 등을 통해 노동과 복지를 적극적으로 연계하고, 최저임금제, 임금평등정책 등과 같은 노동시장 개입 을 통해 일자리의 질을 관리함으로써 수급자의 사회통합을 강조하는 데 역 점을 두고 있다. 이와 같이, 복지국가 재편의 일반적 경향성에도 불구하고,
결과적으로 복지국가에 대한 사회적 동의 기반을 침식하는 내적 요인이 되 어 왔다. 여기에 더해 저출산고령화는 노인부양비를 급등시킴으로써 노인세 대와 청장년세대 간의 암묵적 계약을 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 이러 한 상황에서 정부가 노동시장으로부터의 퇴거보다는 노동시장으로의 유입 을 강화하는 방향으로 급여를 재편하는 것은 ‘지속가능한 복지국가’를 위해 필수불가결한 조치라고 할 수 있다. 다른 한편, 수요측면 즉 근로능력이 있 는 복지수급자의 입장에서 보면 노동시장으로의 통합 노력은 장기적으로 사회적 배제로 이어지지 않기 위해 불가피하다. 이 때 중요한 것은 일자리 의 질과 복지와의 연계성이다. 이 지점이 영미식 워크페어와 사민주의적 호 혜성을 가르는 지점이라 할 수 있다. 즉, 미국의 워크페어는 탈빈곤보다는 탈수급을 강조하고, 노동유연화를 통해 저임금 일자리를 양산함으로써 수급 률을 낮추는 데 강조점을 두고 있다. 반면, 스웨덴과 같은 사민주의 복지국 가는 적극적 노동시장정책과 일-가정 양립정책 등을 통해 노동과 복지를 적극적으로 연계하고, 최저임금제, 임금평등정책 등과 같은 노동시장 개입 을 통해 일자리의 질을 관리함으로써 수급자의 사회통합을 강조하는 데 역 점을 두고 있다. 이와 같이, 복지국가 재편의 일반적 경향성에도 불구하고,