정책과정과 영향평가

일반적으로 정책은 다음의 과정을 거친다. 대내적인 상황이 변하면서 새로운 정책문제가 등장한다. 본 연구의 주요 관심사인 사회통합의 문제 도 이와 같다. 그동안 우리나라는 압축 성장, 압축 민주주의 길을 걸어 왔 다. 압축 성장의 과정에서는 사회갈등, 분배악화, 빈곤층의 증가 등의 사 회문제가 있었다. 대내적 상황 변화에 따라, 특히 문제의 심각성이 커져 감에 따라 이들 문제는 정책문제가 되었다.

이러한 사회문제가 제기되면, 상황변동의 성격, 관련 이해당사자의 규 정, 영향의 정도 및 방향 등의 분석을 하게 된다. 이를 정책수요분석(그림 2-1의 (1) 단계)이라고 한다(노화준 2006, p.16). 다음으로는 이를 토대 로 문제를 정의하고, 목표를 설정하고, 목표 달성을 위한 대안을 설정하 고, 자료를 수집하여 분석함으로써 최적 대안을 산출한다. 이를 최적화 분석이라고 한다(그림 2-1의 (2) 단계). 최적 대안이 도출되면, 원래 의도

한 효과가 산출될 수 있도록 대안(정책)이 집행되어야 한다. 이를 따져 보 는 것이 집행과정 평가이다(그림 2-1의 (3) 단계). 정책이 집행되고 나면, 원래 제기되었던 문제가 어느 정도나 해결되었는지, 그리고 얼마나 효율 적으로 달성되었는지를 검토하여야 하는데, 이것이 사후 평가이다(그림 2-1의 (3) 단계)

이러한 일련의 과정에서 넓은 의미의 정책평가는 (1)～(4)의 모든 단계 를 의미한다(Nagel 1982, p.160-175). 그러나 정책평가를 좁은 의미로 사용하면, (1)～(2)의 과정은 정책분석이라 하여 사전적․조망적 분석 (anticipatory analysis) 성격을 지니고 있고, (3)～(4)는 정책평가라고 하여 사후적․회고적 검토(retrospective examination) 성격을 지니고 있다(노화준 2006, p.17).

〔그림 2-1〕 단순화된 정책과정

자료: 노화준 2006, p.16

앞에서 언급한 바와 같이 정책영향평가가 정책평가의 부분집합이므로 정책영향평가는 원래 의도한 효과가 산출될 수 있도록 정책이 집행되는 가를 따져보는 집행과정 평가와 정책이 집행되고 난 후 원래 제기되었던

문제가 어느 정도나 해결되었는지, 그리고 얼마나 효율적으로 달성되었 는지를 검토하는 사후 평가를 포괄한다.

이를 약간 다른 각도에서 살펴보면, 정책 분석 과정에서는 서로 연계되 어 있으면서도 분리되어 있는 2개의 과정들이 존재하는데, 분석적 과정 과 평가적 과정이다(노화준 2006, p.120). 분석적 과정은 사실에 관한 것이며, 결과들에 대한 가치판단에는 큰 관심을 갖지 않는다. 그리고 분 석적 과정은 정책영향의 식별(impact identification), 영향분석 (impact analysis) 및 영향평가(impact evaluation)의 절차를 거치게 된다(노화준 1986, p.48). 여기서 정책영향의 식별은 영향요소를 파악하 는 것으로, 직접적이며 제1차적인 영향뿐만 아니라 이에 뒤따르는 제2차 적 영향들과 기대하지 않았던 영향까지도 추적해내는 단계이다(노화준 1986, p.49). 그리고 영향분석은 각 영향이 발생될 확률, 시기, 심각성 및 확산 등에 관한 문제에 답하기 위한 분석이며, 또한 누가 어떻게 영향 을 받게 되고, 그들의 반응은 어떠한 것이며, 고차적 영향은 얼마나 심각 할 것인가 하는 것들을 다루는 것이다(노화준 1986, p.50). 마지막으로 영향평가는 영향분석에 의하여 설정된 영향 그 자체에 가치를 부여하는 과정이며, 평가에는 기준과 측정값이라는 두 가지의 요소가 필요하다(노 화준 1986, p.52).

반면에 평가적 과정은 주로 가치판단에 관한 것으로, 주관성과 사회적 철학이 좀 더 자유롭게 펼쳐질 수 있다. 평가적 과정은 정책목적의 식별 과 형성, 효과검증기준의 설정, 인과적 영향모형의 설정, 적절한 연구설 계의 발전, 측정자료의 모집 및 자료의 분석적 해석이라는 절차를 거치게 된다(노화준 1986, p.54-56). 정책 평가의 과정에서는 정책목적의 식별 로부터 시작되는데, 대부분의 경우 목적이 다양하기 때문에 그들 가운데 서 어떤 것들을 평가할 것인가를 선택하여야 한다. 정책효과의 평가에 사

용되는 모형 설정에서는 평가하고 있는 문제에 적합한 변수에 대한 묘사, 변수들 간의 유의미한 관계의 설정, 그리고 이들 관계들의 성질에 대한 명제의 형성단계 등을 거치게 된다. 이후에는 프로그램을 관찰하고, 자료 를 모집하며, 측정하고, 분석하여 이를 해석하는 일들을 하게 된다.

한편, OECD(2001, p.9)는 정책단계별 정책영향평가의 초점이 달라 짐을 지적하고 있다. 먼저, 정책이 개발되는 단계에서는 ‘정책도구 선택 을 위한 영향평가’가 필요함을 지적하고 있다. 그리고 정책도구가 결정된 후 정책 집행을 위해서는 ‘정책도구에 대한 영향평가’가 필요하고, 정책 이 집행된 후 환류(feed-back)를 위해서는 종합적인 ‘정책 영향평가’가 필요함을 지적하고 있다.

〔그림 2-2〕 정책과정과 영향평가

자료: OECD 2001, p.9