제4장
3. 농업부문 남북경제협력의 기본모델 21)
3.5. 추진 절차와 방식
추진 절차로는 ‘당국 협의 → 남북 각각의 내부 승인 → 남북 합의 → 실행 → 감독
→ 평가 → 완료’ 등 국제개발협력사업의 일반적 절차를 적용할 수 있다. 사업의 실제 추진 이전에는 남측 통일부가 북측 카운터파트(예: 조국평화통일위원회)와 협력 사업 추진에 대한 큰 틀에서 합의를 하고, 남북 각각의 내부 승인 후 다시 지역, 규모 등 사업을 구체화하는 기본계획을 수립하고 북측과 협의한다. 남북 간 기초 합의가 이루어진 이후에는 협력분야의 사업을 관장할 수 있는 농림축산식품부가 주도하여 사업을 추진한다. 농림축산식품부는 (가칭)남북공동영농단지사업단을 구성하고 이 사업단을 통하여 심의된 실제 사업을 추진하는 한편, 감독, 평가 등을 수행한다.
사업 추진과정에서 중요한 점은 정책적, 기술적으로 모니터링과 피드백 시스템을 구축하여 협력사업의 효과를 향상시키고 확산하는 것이다(김영훈 외, 2012a, p.104).
모니터링 과정에서 사업의 원활한 추진에 제약적인 요소들이 발견되면 주체들 간 협력체 계를 통하여 조기에 문제점을 해결하는 한편, 모니터링 결과 소기의 성과 달성 시, 남북한 양측의 참여 주체들에게 인센티브를 부여하고 협력 모델을 확산하는 것이 바람직하다.
절차 주체 내용
사업계획 수립
통일부 ∙ 기본계획 수립
농식품부 ∙ 기본계획에 따른 농림부문 계획 수립 → 남북농업협력위원회 심의 → 확정 → 제출(통일부)
승인 통일부 ∙ 농수산협력분과위원회 검토 → 남북경제협력공동위원회 심의 → 북측과 협의 및 합의 → 승인 → 통보(농식품부)
실행 농식품부
각 사업단
∙ 남북공동영농단지사업단 구성 및 가동
∙ 북측과 사업실행계획 협의
∙ 재원 확보 → 사업 시행(각 사업단) 감독 통일부 ∙ 감독단 구성 → 시행 → 결과 통보(농식품부)
농식품부 ∙ 북측과 협의 → 조치 평가
농식품부 ∙ 자체평가단 구성 → 시행 → 결과 제출(통일부)
통일부 ∙ 남북농업협력위원회 중간평가 검토 → 결과 통보(농식품부)
∙ 최종평가단 구성 → 시행 → 결과 통보(농식품부) 완료 농식품부 ∙ 완료보고서 작성 → 제출(통일부)
통일부 ∙ 남북경제협력공동위원회 완료보고서 검토 → 사업 완결 자료: 권태진 외(2007)를 토대로 보완하여 저자 작성.
<표 4-5> (가칭)남북공동영농단지 모델의 추진 절차(정부 중심)
사업방식은 각 사업의 성격에 따라 역량강화사업과 인프라 구축사업의 경우 유무상 개발협력으로, 가치사슬 구축사업은 민관협력 방식으로 추진한다. 역량강화사업과 인프라 구축사업은 대개도국 공적개발원조(ODA)의 전형적인 형태의 사업이기 때문에 유무상지원 방식으로 추진하며 남북협력기금에서 협력재원을 조달한다. 경제협력 사업(계약재배, 투자협력 등)은 상업적 비즈니스로 경제적 수익을 추구하는 기업과 법인의 자체 투자로 추진한다.
위에 제시된 농업부문 남북교류협력의 기본모델도 내용의 적절성을 검토하기 위하여 전문가 설문조사를 실시하였다. 설문은 대북제재 완화국면 남북 농업교류 협력 기본모델이 적절한지 그리고 실현가능할 것인지에 대하여 평가하는 문항으로 구성되었다.
<표4-6>은 남북 농업교류협력 기본모델의 적절성 및 실현가능성에 대한 전문가 평가 결과를 보여준다. (가칭)남북공동영농단지 조성 및 운영을 남북 농업교류협력 기본모델로 제시한 데 대해 전문가들은 운영구조·추진주체·추진절차·사업방식·프로 그램 구성 모두 대체로 적절하다고 평가했다(순서대로 5점 만점에 4.3, 3.9, 4.0, 4.3, 4.3). 다만, 전문가들은 추진주체의 적절성에 대하여 상대적으로 가장 낮게 평가했다.
구체적인 의견으로, 추진주체에 북한 측 참여기관에 대한 언급이 필요하다는 의견과 개성공단의 사례에서 볼 수 있듯이 사업의 안정성과 지속성을 담보하기 위해서는 한국과 북한뿐만이 아니라 중국, 러시아, 미국 등 주변 이해관계국의 기업이나 국제 기구가 추진주체로 참여하는 것이 바람직하다는 의견이 있었다.
기본모델의 ‘실현가능성’은 운영구조·추진주체·추진절차·사업방식·프로그램 구성 순서대로 각각 3.7, 3.8, 3.8, 3.7, 3.8의 평가를 받았다. 전문가들은 평가항목이 대체로 적절하게 설정은 되었으나, 그 실현가능성은 적절성에 비해서 다소 낮다고 판단한 것이다. 전문가 그룹 중에서는 한국농업전문가 그룹이 다른 두 전문가 그룹에 비해서 운영구조·사업방식·프로그램 구성 항목에 대해 실현가능성이 낮다는 의견을 보였다. 이러한 평가는 해당 항목들의 실현가능성에 대해 북한농업전문가 그룹이 전반적으로 높다고 평가한 것과 대비된다. 추가 의견을 살펴본 결과, 이러한 차이는 남북 농업교류협력의 기본모델에서 한국 측의 경제적 이익을 얼마만큼 담보할 수 있을 것인지에 대한 전문가 의견 차이에 기인한 것으로 판단된다.
평가항목
적절성 실현가능성
전체
전문가 그룹
전체
전문가 그룹 북한
경제
북한 농업
한국 농업
북한 경제
북한 농업
한국 농업 운영구조 4.3
(0.70) 4.1 (0.83)
4.1 (0.70)
4.5 (0.52)
3.7 (0.93)
3.6 (0.92)
4.1 (0.83)
3.5 (0.97) 추진주체 3.9
(0.87) 3.7 (0.90)
3.8 (0.98)
4.1 (0.76)
3.8 (0.91)
3.9 (1.04)
3.6 (0.92)
3.8 (0.83) 추진절차 4.0
(0.92) 4.0 (1.00)
4.0 (0.77)
4.1 (1.04)
3.8 (0.81)
3.8 (0.87)
3.8 (0.87)
3.7 (0.75) 사업방식 4.3
(0.82) 4.5 (0.69)
4.2 (0.75)
4.2 (0.99)
3.7 (0.95)
3.7 (0.90)
4.1 (0.94)
3.5 (0.97) 프로그램 구성 4.3
(0.72) 4.4 (0.67)
4.2 (0.75)
4.4 (0.77)
3.8 (0.98)
4.0 (0.89)
4.0 (0.89)
3.5 (1.13) 주: 설문조사 적절성 척도: 1(매우 부적절), 2(부적절), 3(보통), 4(적절), 5(매우 적절).
설문조사 실현가능성 척도: 1(매우 낮음), 2(낮음), 3(보통), 4(높음), 5(매우 높음).
괄호 안의 숫자는 표준편차를 의미함.
자료: 저자 작성.
<표 4-6> 남북 농업교류협력 기본모델의 적절성 및 실현가능성 평가 결과
<표4-7>은 프로그램 구성 항목을 하위사업별로 세분화하여 그에 대한 ‘적절성’과
‘실현가능성’을 평가한 결과를 보여준다. ‘적절성’에 대한 설문 응답 결과, 인도·
개발협력의 일환으로 구성한 (사업 1) 역량강화사업(4.5)과 (사업 2) 인프라 구축 사업(4.5) 모두 적절성이 높다고 평가되었다. 역량강화사업 및 인프라 구축사업과 함께 기본 프로그램으로 설정한 (사업 3) 가치사슬 구축사업은 4.1로 앞선 두 사업 에 비해서는 적절성이 상대적으로 낮은 것으로 평가되었다. 추가 의견에 따르면, 현재 북한 농업 정책은 일차적으로 생산 증대가 주목적이기 때문에 가치사슬 구축 사업은 필요한 사업이기는 하나 차후의 사업에 해당한다는 의견들이 있었다. 이 러한 이유로 해당 사업이 역량강화사업과 인프라 구축사업에 비해 적절성이 낮다 고 평가된 것으로 보이는데, 연구진 또한 인도·개발협력을 먼저 추진하여 북한 농 업의 역량을 강화하고 농업시설을 확충한 다음에 경제협력사업인 가치사슬 구축 사업을 점진적으로 심화·확대해 나가는 안을 제시했다는 점에서 연구진 의견과 전문가들의 의견이 같은 선상에 있다고 판단된다.
부가 프로그램으로 구성한 (사업 4) 소액금융지원사업과 (사업 5) 문화교류 사업은 ‘적절성’ 측면에서 각각 3.6과 4.0으로 평가되어, 역량강화사업과 인프라
구축사업에 비해 적절성이 다소 떨어지는 것으로 나타났다. 특히 소액금융지원 사업은 ‘적절성’ 측면에서 하위사업들 중에서 가장 낮은 평가를 받았다. 소액금융 지원사업은 해당 사업의 대상이 되는 북한지역의 주민들이 지원받은 현금을 농업 생산활동에 투자하는 것이 전제되어야 하나, 그 전제조건이 성립할 수 있을지에 대해서 회의적으로 보는 의견이 있었기 때문에 상대적으로 소액금융지원사업의 적절성이 낮게 평가된 것으로 판단된다.
평가항목
적절성 실현가능성
전체
전문가 그룹
전체
전문가 그룹 북한
경제 북한 농업
한국 농업
북한 경제
북한 농업
한국 농업
1. 역량강화사업 4.5
(0.49) 4.5 (0.52)
4.5 (0.48)
4.5 (0.52)
4.2 (0.63)
4.4 (0.66)
4.2 (0.60)
4.1 (0.64) 1-1. 기초생산물자 지원사업 4.4
(0.74) 4.5 (0.69)
4.5 (0.52)
4.2 (0.93)
4.3 (0.75)
4.5 (0.69)
4.5 (0.52)
4.0 (0.91) 1-2. 농업과학기술 교류사업 4.7
(0.48) 4.7 (0.47)
4.6 (0.50)
4.6 (0.51)
4.3 (0.68)
4.5 (0.69)
4.4 (0.67)
4.1 (0.64) 1-3. 농업부문 KSP사업 4.5
(0.61) 4.5 (0.52)
4.7 (0.47)
4.3 (0.75)
4.1 (0.73)
4.1 (0.83)
4.2 (0.60)
3.9 (0.76)
2. 인프라 구축사업 4.5
(0.55) 4.5 (0.52)
4.6 (0.50)
4.4 (0.64)
4.0 (0.83)
4.2 (0.77)
4.0 (0.97)
3.9 (0.81) 2-1. 남북공동 영농단지 조성사업 4.4
(0.78) 4.5 (0.69)
4.5 (0.69)
4.4 (0.96)
4.0 (0.82)
4.0 (0.89)
4.0 (0.89)
4.1 (0.76) 2-2. 협동농장 생산기반 정비사업 4.5
(0.51) 4.4 (0.50)
4.6 (0.50)
4.5 (0.52)
4.0 (0.94)
4.2 (0.75)
4.0 (1.00)
3.8 (1.07) 2-3. 생활환경 정비사업 4.5
(0.70) 4.5 (0.52)
4.6 (0.50)
4.4 (0.96)
3.9 (0.92)
4.1 (0.83)
4.0 (1.00)
3.7 (0.95)
3. 가치사슬 구축사업 4.1
(0.98) 4.3 (0.75)
4.1 (1.22)
3.8 (0.93)
3.2 (0.96)
3.2 (0.80)
3.5 (1.13)
3.0 (0.95) 3-1. 전후방산업 연계사업 4.3
(0.85) 4.5 (0.69)
4.3 (0.90)
4.1 (0.95)
3.5 (0.89)
3.5 (0.69)
3.7 (1.01)
3.3 (0.95) 3-2. 고부가가치화사업 4.1
(0.91) 4.5 (0.69)
4.2 (0.98)
3.8 (0.99)
3.3 (0.91)
3.5 (0.93)
3.6 (0.92)
3.0 (0.82)
4. 소액금융지원사업 3.6
(0.92) 3.7 (1.01)
3.5 (0.93)
3.5 (0.88)
3.1 (0.91)
3.3 (0.90)
3.2 (0.98)
3.0 (0.91)
5. 문화교류사업 4.0
(1.01) 3.9 (1.04)
4.1 (0.94)
4.1 (1.12)
4.0 (0.97)
3.9 (0.94)
3.7 (1.01)
4.3 (0.95) 주: 설문조사 적절성 척도: 1(매우 부적절), 2(부적절), 3(보통), 4(적절), 5(매우 적절).
설문조사 실현가능성 척도: 1(매우 낮음), 2(낮음), 3(보통), 4(높음), 5(매우 높음).
괄호 안의 숫자는 표준편차를 의미함.
자료: 저자 작성.
<표 4-7> 프로그램 구성: 하위사업별 적절성 및 실현가능성 평가 결과
프로그램 구성의 하위사업별 ‘실현가능성’에 대한 설문 응답 결과, 운영구조·
추진주체·추진절차·사업방식·프로그램 구성과 마찬가지로 ‘적절성’ 측면보다
‘실현가능성’ 측면에서 상대적으로 낮은 평가를 받았다. 구체적으로, 역량강화 사업(4.2)과 인프라 구축사업(4.0)은 대체로 실현가능성이 높다고 평가되었다.
그러나 가치사슬 구축사업은 3.2로, 전문가들은 해당 사업이 실제로 실현될 가능 성이 가장 낮은 것으로 평가하였다. 이와 관련해서 ① 가치사슬 구축사업은 시장 경제체제의 유통시스템을 바탕으로 하는 만큼 효율적인 유통망 구축 및 유통구조 개선을 위한 고려가 필요, ② 고부가가치는 생산이 안정화된 다음 추진하는 것이 바람직하다는 등의 추가 의견이 있었던 점을 감안해 볼 때, 가치사슬 구축사업은 이 사업을 위한 제반 사항들이 먼저 구축되어야 한다는 점 때문에 전문가들이 역량강화사업(4.2)과 인프라 구축사업(4.0)에 비해서 해당 사업의 실현가능성을 낮게 평가한 것으로 보인다. 즉, 역량강화사업이나 인프라구축사업의 실현을 담보로 한 조건부 사업으로 보기 때문에 실현가능성 측면에서 상대적으로 낮은 평가를 받은 것으로 보인다.
부가 사업인 소액금융지원사업(3.1)에 대한 실현가능성도 그다지 높지 않은 것 으로 평가되었는데, 이는 전문가들이 사회주의라는 북한체제의 특수성하에서 해당 사업을 실시하기에는 용이하지 않다고 판단한 것으로 보인다. 같은 부가 프로그램인 문화교류사업(4.0)은 실현가능성이 높음으로 평가되었다.
종합하면, 남북 농업교류협력 기본모델의 운영구조·추진주체·추진절차·사업 방식·프로그램 구성에 대한 ‘적절성’은 전반적으로 높은 것으로 평가되었다. ‘실현 가능성’은 적절성 측면보다는 상대적으로 낮은 평가를 받았는데, 대체로 보통을 약간 상회하는 정도로 평가되었다. 하위사업별 ‘적절성’과 ‘실현가능성’에 대한 설문조사 결과에 의하면, 기본 프로그램인 역량강화사업과 인프라 구축사업이 적절하면서도 실현가능성이 높은 사업으로 평가되었다.