농업기반 조성 및 남북공동영농단지 설치·운영

1.1. 남북공동영농단지 조성의 기본방향

북한은 1990년대부터 나진·선봉지역, 신의주, 위화도 일대를 특구로 설정한 바 있으며, 김정은 집권 이후에는 30여 개의 지방개발구를 설정하는 등 특구를 통한 경제성장 전략을 채택해 오고 있다. 이는 대외 경제협력에 있어 외부로부터 유입될 수 있는 체제 약화 요소들을 차단하면서 소기의 경제적 성과를 집중적으로 달성 하고자 하는 의도로 해석할 수 있다.

남북경협에 있어서도 특구전략이 적극 활용되어 왔다. 과거 금강산 관광사업과 개성공단사업 지역은 북한 당국에 의해 특구로 설정되었으며, 북한은 동 특구들에 대한 특별법을 제정하여 시행한 바 있다. 이러한 특구들은 북한법에 의해 설립되는

26) 본 5장은 법무법인 태평양(협동연구 참여기관) 이찬호 외국변호사가 수행한 위탁연구과제(이찬호 외, 20 22), 제재 완화에 따른 남북농업협력모델 실현을 위한 법·제도적 개선방안)를 참고하여 작성하였다.

북한의 특구로서의 법적 지위를 갖고 있어 특구법에 의해 북한의 일반 법령이 적용 되지 않고 특별한 법령 체제의 적용을 받는다.

개성공단의 경우 북한의 개성공업지구법과 10여 개의 규정과 시행세칙 및 50여 개의 사업 준칙 체제로 되어 있다. 개성공단의 한계는 이 공단이 북한의 특구로 자 리매김하여 북한의 단독 관할하에 있다는 점이다. 남북관계가 좋은 경우에는 별 다른 문제가 없으나 남북관계 상황이 악화된다든지 돌발상황이 발생하는 경우 공 단의 운명은 북한 당국이 결정하게 된다. 개성공단 운영과정에서 소위 3통(통행, 통신, 통관)이 안정적으로 운영되지 못하였다는 평가를 받았다. 따라서 개성공단은 저렴한 토지 사용료와 양질의 노동력과 경쟁력 있는 임금 수준 등의 생산 조건과 함께 서울·인천과의 근접성으로 인한 양호한 물류 인프라, 남북한 정부의 지원 체계 등 공단으로서의 입지 조건은 양호하였음에도 불구하고, 남북관계 등 정치 상황의 직접적인 영향을 받는 등 비경제적 논리가 우선하는 공단으로서의 이미지를 탈피 하지 못하였다.

향후 남북농업협력의 안정성과 지속성 확보를 위해 남북공동영농단지 사업 추 진에 특구화 전략을 도입할 필요가 있으며, 대북제재 완화국면에서 추진되는 농 업부문 남북협력사업은 남북한이 공동으로 관할하는 공동특구로 개선될 필요가 있다. 여기서는 공동특구에 적용되는 법 체계를 남북한이 공동으로 구축해야 하는 과제가 대두됨에 따라 결국 남북합의서 법제가 구축될 필요가 있으며, 이는 남북 통합에 있어서 매우 중요한 실험이 될 것이다.²⁷⁾

1.2. 남북공동영농단지의 공동특구화 방안

현행 남북교류협력법(남북교류협력에 관한 법률)에는 북한지역에 특구를 설치 하는 사항에 대한 조항이 없다. 이에 2021년 1월 정부는 남북교류협력법 개정안을 국회에 제출하였는데, 정의 조항에서 남북협력지구라는 개념을 신설하고, “남북

27) 남북합의서 법제에 대해서는 이찬호(2016). pp.305-325. 참고.

협력지구란 ‘개성공업지구 지원에 관한 법률’에 따른 개성공업지구 등 한국과 북 한의 합의에 따라 개발·조성된 구역으로서 대통령령으로 정하는 곳을 말한다”고 정의하고 있다. 여기서 ‘남북협력지구’는 개성공업지구, 금강산관광지구 또는 향 후 남북합의에 의해 설치될 남북협력지구를 의미한다. 동 개정안은 남북협력지구 에 방문하거나 물품 반출·반입, 수송기관 운행의 승인 등과 관련하여 별도의 특별 법을 제정하기 전에 일관된 절차를 적용할 수 있게 된다는 점에서 그 입법 취지를 찾을 수 있다(외교통일위원회 검토보고서, 2021, pp.55-56).

남북협력지구는 북한에 설치되는 특구를 의미하는 것으로, 개성공단 사업이나 금강산 관광사업에서 보듯이 특구는 남북경협 추진에 있어 효율적인 사업 추진 전략 으로 기능하고 있다. 북한도 체제에 미치는 영향을 최소화하면서 대외경제협력을 추진할 수 있는 방식으로서 적극적인 특구 개발 전략을 추진해 오고 있다. 따라서 남북교류협력법에 북한에 설치되는 특구(남북협력지구)와 관련된 사항을 규정하 고자 하는 정부의 법 개정 작업은 매우 의미 있는 작업이라고 할 수 있다.

대북제재 완화국면에서는 농업부문 남북경제협력을 위하여 북한 내 일정 지역을 특구로 설정하여 남북한이 함께 관리하는 ‘남북농업협력특구’를 설정하고 이 지역 개발을 용이하게 하는 법·제도 구축 방안을 검토할 필요가 있다. 이 특구는 대북제재 완화국면에서 남북한 및 국제적 교류협력을 실시하여 남북한 간의 경제적 통합과 정을 촉진하기 위해 특별히 지정된 지구로서 평화 정착과 시장경제 논리가 적용되 도록 설계할 필요가 있다. 대북제재 완화 상황에 따라 동 특구에서 추진될 사업 분 야가 정해지겠으나, 인도주의적 사안에 대한 사업과 북한 주민의 민생과 직결되는 농업부문 경제협력사업이 우선순위를 가질 수 있을 것으로 보인다.

남북공동영농단지를 조성하는 경우 이 지역을 특구화하는 데 그치지 않고 남북 한 공동특구로 설계하는 것이 중요하다. 개성공단의 사례에서 시사점을 얻을 수 있듯이, 특구 지역의 운영에 남북 모두의 의사가 반영될 수 있는 공동특구로 설계 되는 것이 바람직하다. 이를 위해 남북 간 회담을 통해 남북공동영농단지 조성지 역을 남북한 공동특구로 설정하는 합의를 도출하고, 로드맵 구체화 및 추진 일정 등을 논의할 필요가 있다. 이를 위해 먼저 남북공동영농단지를 남북한 공동특구로

법제화할 필요가 있으며, 이 단지 운영을 위한 남북한 공동기구 및 투자보장 조치, 출입 보장 조치 등이 필요하다.

조치 사항 주요 내용

공동특구 법제화

∙ 단지 조성 및 운영에 대한 남북한 합의서 채택

∙ 남북한 합의서에 공동특구화 법제화 명시 필요

∙ 남북한의 (가칭)남북공동영농단지 특구법 제정

∙ 남북한 동일 명칭, 동일 내용 법제화를 목표로 하나, 불가능할 시 북한은 특구법, 한국은 지원법 방식으로 법제화(개성공단 법제화 방식 원용)

∙ 단지에 적용되는 하위 법령들은 남북한 합의기구(지원위원회)에서 제정하여 양측의 승인을 받아 시행

∙ 기술적인 내용의 행정규칙 등은 독립성이 보장된 ‘관리위원회’에서 제정·시행 남북공동영농단지

‘지원 위원회’ 및 ‘관리 위원회’ 체제 구축

∙ 단지에 대한 최고결정기관으로서 가칭 ‘지원위원회’를 남북한이 합의에 따라 구성·운영

∙ 지원위원회 산하에 ‘단지 관리위원회’를 단지 총괄 행정청의 위상을 갖는 기관으로 설립

∙ 관리위원회는 남북한 인력으로 구성하고, 한국은 농식품부(통일부), 북한은 특구총국 에서 업무 지원

출입 보장

∙ 현행 양측 군부에 의한 출입 상호 통지 및 동의 등의 절차는 모두 폐지하고 출입관리는

‘단지 관리위원회’로 일원화

∙ 한국에서 단지로의 출입절차는 남북출입사무소 절차로서 모두 완료되고 북한 측에는 동 사실만 통지(단지에서 북한지역으로의 출입지역을 북한의 출입국 관리지역으로 함)

∙ 군은 단지 출입로 경계업무만 수행하고 사업자의 단지 출입로의 상시 통행을 허용

투자보장

∙ 투자보장의 1차적인 주체는 ‘단지 관리위원회’로 하여 투자보장의 구체성을 담보(2차 주체는 남북한 당국)

∙ 필요시 단지에 대한 투자보장 합의서를 별도로 체결

∙ 필요시 투자보장과는 별도의 보험제도 도입 검토 자료: 저자 작성.

<표 5-1> 남북공동영농단지 공동특구화의 주요 조치사항

위의 논의를 토대로 남북한 합의 법제에 따라 제정되는 (가칭)남북공동영농단지 특구법의 주요 내용은 다음의 <표 5-2>와 같다.

주요 사항 내용 고려 사항

특구 지정 ∙ 북한 법률에 의한 농업 협력 특구로서의 위상을 보유

∙ 북한 개성공업지구법은 ‘특구’라는 용어를 사용하고 있지 않으나, 금강산국제관광특 구법은 ‘특구’라는 용어를 사용²⁸⁾

개발의 방식

∙ 남북한 역할 분담

∙ 북한은 토지와 인력

∙ 한국은 단지 조성과 인프라

∙ 개성공단은 북한의 중앙공업지구지도기관 이 정하는 개발업자가 하도록 규정²⁹⁾

<표 5-2> 남북공동영농단지 특구법에 포함되어야 할 주요 사항

(계속)

주요 사항 내용 고려 사항

단지의 구성 ∙ 생산, 기술협력, 기자재 지원, 물류 구역, 생활구역

∙ 남측 인원의 상시 체류를 위하여 생활구역을 포함

투자자 ∙ 남북한, 제3국 기업 등 ∙ 국제화를 통해 공단 조성의 공공성과 안정성 도모

경제활동의 자유 보장 ∙ 특구 지역 내에서 자유로운 경제활동 및

이익 창출 보장

-고용, 토지 이용, 세금 등의 특혜적 경제활동

조건 보장

∙ 북한의 관련 법령이 적용되지 않으며, 분야별 특혜를 부여

∙ 북한의 사회주의적 제도의 적용을 배제하고 시장경제원리에 의거한 제도를 수립하며, 투자 인센티브로 작동될 수 있도록 설계 필요 관할 기관 지정, 북한

기관 등의 관여 금지 ∙ 관리위원회 독립성 보장 ∙ 관리위원회에 특구의 유일한 행정청으로서 의 위상 부여

국유화 금지 등 투자자

재산 보장 ∙ 남북한 투자보장합의서 준수 ∙ 남북한 간에 기체결된 투자보장합의서의 보완 및 이행력 제고 방안 추가 협의 필요 신변안전 보장,

형사절차

∙ 불법적 인신 구속, 구금, 수색 등 금지

∙ 남북신변안전보장합의서 준수

∙ KEDO 영사보호 합의서 수준의 신변안전 보장 조치 확보 필요

특구 운영의 법령 체계 ∙ 법률, 시행 규정 등 관리위원회에게 ‘준 칙’ 제정 권한 부여

∙ 개성공단 관리위원회 ‘준칙’ 제정 및 시행 사례 참고

단지 조성 계획 수립 및 시행

∙ 단지 조성계획 심의 확정

∙ 토지 조성, 거주민 이주 대책

∙ 개발 책임 및 비용 분담

∙ 남북한 공동위원회 등에서 단지 조성계획 수립 확정

관리위원회 구성 및 운영

∙ 남북한 인원으로 구성, 국제기구 파견 인원도 포함

∙ 관리위원회 운영에 대한 준칙 제정

∙ 단지 조성 사업의 공공성 확보 측면에서 남북한 공적 조직에서 인원 파견

∙ 대북제재 완화 조치 이행 감독을 위한 유엔 측 인원 파견도 검토

출입 절차 및 출입 보장

∙ 관리위원회가 출입 절차 총괄

∙ 남북한 군부는 출입로 경계 업무만 수행

∙ 출입 시간 및 횟수 등 자유

∙ 개성공단 및 금강산 관광사업 과정에서 북 측 군부의 출입 업무 관장으로 사업의 자율 성 제한 사례 개선 필요

물자의 반출입 절차 등 ∙ 관리위원회가 통관 업무 수행

∙ 남북한 관세 당국이 통관 업무를 각각 수행 하던 것을 관리위원회에서 통합하여 실시 하는 방향으로 개선 필요

영농기업 등의 창설

∙ 영농조합 법인, 영농기업 창설 및 등록 제도 시행

∙ 영농기업 창설 준칙 제정

∙ 단지에 영농조합 법인, 농업회사법인 등 다양한 농업사업자 설립 및 등록 절차를 규정

∙ 개성공단의 경우 주식회사 설립도 가능 하도록 한 사례 참고

28) 조선민주주의인민공화국 금강산국제관광특구법: 제1조(금강산국제관광특구법의 사명) 조선민주 주의인민공화국 금강산국제관광특구법은 금강산국제관광특구(이 아래부터 국제관광특구라고 한다.)의 개발과 관리운영에서 제도와 질서를 바로세워 금강산을 세계적인 관광특구로 발전시키는 데 이바 지한다.; 제2조(국제관광특구의 지위와 위치) 국제관광특구는 관광 및 그와 관련한 경제활동을 자 유롭게 할 수 있는 조선민주주의인민공화국의 특별관광지구이다. 국제관광특구에는 강원도 고성군 고성읍, 온정리 일부 지역과 삼일포, 해금강지역, 금강군 내금강지역, 통천군 일부 지역이 포함된다.

29) 개성공업지구법 제10조 공업지구의 개발은 정해진 개발업자가 한다. 개발업자를 정하는 사업은 중앙 공업지구지도기관이 한다.