평화시대
한반도
농
업통합
중장기 로드맵
수립 연(구 3/5)차년도
평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구
(3/5차년도)
A Study on Establishing a Long-term Roadmap for Agricultural Integration on the Korean Peninsula (Year 3 of 5)
최용호 김영훈 박미선 이슬아 김영준 권태진 이찬호 R 967 l 2022. 12. l
경제·인문사회연구회 협동연구 총서 22-68-01
경제·인문사회연구회 협동연구 총서
“평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구(3/5차년도)”
협동연구 총서 시리즈
협동연구 총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
22-68-01 평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵
수립 연구(3/5차년도) 한국농촌경제연구원
22-68-02
베트남 도이머이 정책이 농업 GDP에 미치는 영향과 농업분야 ODA가 농업분야 GDP에 미치는 영향에 대한 실증분석
한국농촌경제연구원
참여연구진
연구기관 연구책임자 참여연구진 연구보조원
저자 최용호, 김영훈, 박미선, 김영준, 이슬아, 권태진, 이찬호
주관 연구 기관
한국농촌경제연구원 최용호 연구위원 (총괄책임자)
김영훈 명예선임연구위원 박미선 부연구위원 이슬아 연구원
협력 연구 기관
GSnJ Institute 권태진 박사 김소영 박사 우가영 실장
법무법인 태평양 이찬호 외국변호사
유욱 변호사 배용만 변호사 정현아 변호사
R 967 | 2022. 12. |
평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구
(3/5차년도)
A Study on Establishing a Long-term Roadmap for Agricultural Integration on the Korean Peninsula
(Year 3 of 5)
최용호 김영훈 박미선 이슬아 김영준 권태진 이찬호 경제·인문사회연구회 협동연구 총서 22-68-01
연구 담당
최용호︱연구위원︱연구총괄, 1장, 2장, 3장, 4장, 5장, 6장 집필 김영훈︱명예선임연구위원︱3장 집필
박미선︱부연구위원︱4장, 부속보고서 집필 이슬아︱연구원︱자료 수집 및 정리
김영준︱강원대학교 조교수︱4장, 부속보고서 집필 권태진︱GSnJ Institute 시니어 이코노미스트︱4장 집필 이찬호︱법무법인 태평양 외국변호사︱2장, 5장 집필
연구보고 R967
평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구(3/5차년도)
등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2022. 12.
발 행 인︱김홍상
발 행 처︱한국농촌경제연구원
우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500
인 쇄 처︱(주)프리비
I S B N︱979-11-6149-589-7 93520
∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.
현재 한반도에는 군사적 긴장 수위가 나날이 높아지고 있다. 북한은 연일 미사 일 발사와 포격을 감행하고 있고 더욱이 제7차 핵실험의 징후까지 있어 군사적 긴 장 상황은 매우 엄중하다. 한편 북한은 고강도 대북제재와 코로나19 사태에 따른 국경봉쇄로 상당히 큰 경제적 어려움을 겪고 있다. 이러한 경제침체가 장기화하 는 가운데 북한을 둘러싼 국제관계의 가변성에 따라 북한의 태도 변화가 나타날 가능성도 전혀 배제할 수는 없다. 오히려 이렇듯 군사적 긴장이 최고조에 다가갈 수록 역설적으로 남북관계가 급반전할 가능성 또한 올라갈 수 있는 것이다. 과거 2017년 말과 2018년 사이에 그러했듯이 극적인 반전이 재현될 수 있다. 따라서 관 련한 상황 변화를 예의주시하면서 북한과 대화와 교류협력 재개의 모멘텀을 마련 해 나가야 한다. 시기적으로는 지금 시점을 남북교류협력의 본격화에 대비하여 사전적으로 문제점을 예측하고 남북교류협력의 효과성과 지속 가능성을 확보할 수 있도록 준비하는 기간으로 활용할 필요가 있다.
이 연구는 경색된 남북관계의 현재 상황부터 경제공동체를 형성하는 과정에서 중요한 축이 될 농업부문의 남북통합 로드맵을 구상하고 있다. 2020년 1차년도 연 구에서는 남북 경제통합 시나리오를 설정하고 이에 상응하는 농업부문의 통합 시 나리오, 추진 방향과 과제를 살펴보았다. 작년 2차년도 연구에서는 1차년도의 연 구 결과를 바탕으로 가장 첫 번째 통합단계이자 현재 상황인 대북제재 유지국면에 서의 농업부문 통합과제와 실천방안을 모색하였다. 2차년도 연구대상인 대북제 재 유지국면에 이어 올해 3차년도 연구에서는 대북제재가 완화하는 국면에서의 농업부문 통합과제와 정책방안을 논의하고 있다.
이 연구의 집필에는 여러 분야의 북한 전문가가 참여해 주셨다. 알찬 연구가 될 수 있도록 도움을 주신 GSnJ Institute 권태진 박사와 법무법인 태평양 이찬호 외 국변호사께 심심한 감사의 말씀을 드린다. 또한 이 연구의 수행과정에서 조언을
머리말
아끼지 않으신 현대경제연구원 이해정 통일경제센터장, 농림축산식품부 농업정 책과 김동일 사무관, 본원의 김경필 선임연구위원, 김상현 연구위원께도 감사의 말씀을 드린다. 아무쪼록 향후 남북교류협력이 재개되는 상황에서 이 연구의 분 석과 정책 제안이 유용하게 활용될 수 있기를 기대한다.
2022. 12.
한국농촌경제연구원장 김 홍 상
연구 배경
○ 한국과 북한은 1991년 남북 기본합의서를 채택한 이래 평화 공존과 공동 번영을 통해 궁극적으로 통일을 이루고자 하는 목표를 가져왔다. 이러한 통일이라는 공동 목표에 다가가기 위해서는 낮은 단계의 교류협력부터 시작해 고도화를 거쳐 하나의 공동체를 형성해 나가는 과정이 요구된다. 현재 상황은 다양한 대내 외적 장애요인으로 인해 남북한 간에 가장 기초적인 교류협력(예: 식량 지원) 조차도 실행되지 못하고 있는 실정이다. 그렇지만 북한을 둘러싼 국제관계의 가변성이 크고 북한의 경제적 어려움이 심화되고 있어 북한의 태도 변화가 나 타날 가능성을 전혀 배제할 수는 없다. 시기적으로는 지금 시점을 남북교류협 력의 본격화에 대비하여 사전적으로 문제점을 예측하고 남북교류협력의 효과 성과 지속가능성을 확보할 수 있도록 준비하는 시간으로 활용할 필요가 있다.
○ 현실적으로 남북한이 경제부문 교류협력을 재개·확대해 나가는 과정에 여러 가지 제약이 있다. 정치·경제 체제의 이질성, 미·중 갈등, 최근에는 코로나19 팬데믹 사태와 러시아의 우크라이나 침공에 이르기까지 매우 다면적이고 복잡 한 문제가 얽혀 있는데, 그 중심에는 대북제재가 자리잡고 있다. 한국을 포함 한 국제사회는 북한의 핵·미사일 능력 고도화에 따라 북한 경제에 제재를 가하 고 그 강도를 높이는 방식으로 대응해 왔는데, 여기서 북미 간 이해관계가 가 장 결정적인 요소로 작용하고 있다. 따라서 북한의 대외 경제관계는 북미 간 비핵화 협상에 따른 경제제재의 완화 수준에 의해 좌우될 것이다.
○ 본 연구에서 전제1)하고 있는 바와 같이 북미 간 협상에서 긍정적인 결과가 도
1) 남북미 간 관계가 개선되지 않는다면, 남북한 경제 및 농업통합은 성립할 수 없으므로 본 연구는 점진적인 남북미 관계 개선을 기본적으로 전제하고 있다.
요 약
출된다면, 그다음은 대북제재의 완화에 따라 남북교류협력의 안정성과 지속 성을 확보하기 위한 전략적 접근이 매우 중요해질 것이다. 농업부문은 비정치 적이며 민생에 가장 직접적으로 관련되어 있는 만큼 선도적으로 남북협력을 추진할 수 있는 분야로, 남북농업협력의 활성화는 남북관계의 개선과 발전에 촉진제 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 따라서 대북제재 변화 양상을 전망하고, 그 상황에서 실현할 수 있는 남북농업협력의 과제가 무엇인 지를 선제적으로 검토할 필요가 있다. 또한 과도기적인 대북제재 완화국면에 서의 남북농업협력은 다면적이고 복합적인 이슈가 제기될 것으로 전망됨에 따라 과제 해결을 위한 체계적이고 효율적인 정책 방안을 마련할 필요가 있다.
연구 방법
○ 이 연구는 설정한 연구 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 연구 방법을 활용 하였다. 첫째, 보고서의 품질을 향상시키고자 남북교류협력에 대해 오랜 연구 경험을 가진 전문가를 보유한 기관과 협동연구를 수행하였다. 대북제재 완화 국면에서의 남북농업협력 과제와 추진방안에 대해서는 GSnJ Institute가, 그 리고 대북제재 완화국면에서의 남북농업협력모델 실현을 위한 법·제도 개선 방안에 대해서는 법무법인 태평양이 위탁연구를 수행하였다.
○ 둘째, 방대한 국내외 선행연구를 검토하는 문헌연구를 수행하였다. 경제통합 및 농업통합 관련 이론, 독일과 중국-대만의 농업협력 및 통합 사례, 과거 남북 농업교류협력, 북한 경제 및 농업 관련 국내외의 각종 논의 등의 주제에 대한 보고서, 단행본, 논문, 언론 기사 등을 검토하고 정리하였다.
○ 셋째, 연구 자문을 적극 활용하였다. 관련된 세부 주제를 충분히 검토하고 논 의하기 위하여 정책담당자, 관계기관 전문가, 남북농업협력 경험자, 북한이탈 주민 등을 대상으로 자문회의와 인터뷰를 실시하였다. 또한 각종 포럼, 세미 나, 간담회 등에 참여하여 해당 주제에 대한 전문가들의 의견을 청취하였다.
○ 넷째, 남북 농업교류협력의 방향성과 과제 선정의 적절성 및 실현가능성을 평가 하기 위한 전문가 설문조사를 실시하였다. 북한경제, 북한농업, 한국농업으로 전문가 그룹을 형성하고 전문가적 시각으로 연구진이 설정한 남북 농업교류 협력의 기본 방향과 농업부문 경제협력모델 및 제안 사업에 대한 평가를 수행 하여 연구 결과의 객관성을 높이고자 하였다. 더불어 해당 전문가에게 설문조사 주제에 대한 자문의견을 개진하게 하여 다양한 의견을 수렴하였다.
○ 마지막으로, 통계 및 회귀 분석을 실시하였다. 특히 농업부문 ODA가 개발도상국 농업 GDP에 미치는 효과를 실증 분석하였다. 이를 통해 한국을 포함한 국제사 회의 대북 ODA가 북한 농업의 성장에 미치는 영향을 간접적으로 추론해 보고자 하였다.
연구 결과 및 시사점
○ 본 3차년도 연구는 대북제재가 완화하는 상황을 설정하고 이 단계에서 대두될 것으로 예상되는 농업부문에서의 과제와 이에 대한 정책적 해결방안을 제시 한다.
○ 대북제재 완화에 가장 결정적 영향을 미치는 변수는 북한의 태도 변화와 이에 대한 미국의 대응이다. 이 중에서도 북한의 선제적 비핵화 선언과 이행 조치가
가장 중요하다. 현재는 양측이 강경 대치를 하고 있지만, 북한의 경제적인 어 려움이 심화됨에 따라 북한에 점점 불리한 상황이 되어가고 있다. 극심한 경기 침체의 장기화는 북한 내부 갈등을 야기할 수 있으며, 이는 체제위기로 이어질 수 있다. 이에 따라 북한의 비핵화 협상테이블 등장이 대북제재 완화국면의 시 작점이 될 것이다. 이후 북한의 선제적 비핵화 조치에 따라 그에 상응한 제재 완화가 추진될 것으로 전망된다.
○ 대북제재가 완화되는 시점에도 취약한 농업생산 기반, 낮은 농업생산성 등 북 한 농업이 가지고 있는 구조적인 문제가 그대로 남아있을 가능성이 높다. 사회 주의 체제 특성으로 인해 국가 차원의 농업 투자가 중요하나 극심한 경기침체 로 인하여 당국의 재정적 역량은 줄어들고 있기 때문이다. 이러한 당면과제 극 복을 위해서는 제재 완화를 통한 대외협력이 필수적이다. 국제사회의 식량 및 농업 지원과 협력이 농업생산성 향상과 인도적 상황 개선에 상당한 효과가 있음을 북한은 이미 경험했고 SDGs 이행에 관한 자발적국가검토보고서에 나타난 바와 같이 대외협력의 중요성도 인식하고 있다. 비핵화가 추진되는 과정에서 북한은 핵을 포기하는 대신 경제적 이익을 극대화할 것으로 여겨진다.
이를 위해 경제특구를 활용한 대규모 경제협력을 요구할 것으로 보인다.
○ 대북제재 완화국면에서의 남북 농업교류협력 기본 방향은 다음과 같이 수립 되었다. 목표는 이 시기 정세와 남북 국익과의 조화, 효과성과 지속가능성을 종 합적으로 고려하여 ▲남북농업협력을 통한 남북 그린데탕트 구현과 ▲남북 공동 이익 실현 및 농업 상호보완 발전으로 설정하였다. 목표 달성을 위한 실천 전략 으로는 크게 네 가지를 제시하였다. 첫째, 남북 농업교류협력을 국제사회 공통 어젠다, 인류 보편적 가치 그리고 북한 농업정책과 연계시켜 북한의 수용성을
강화하고, 둘째, 국제기구, 민간단체, 지자체, 민간기업의 전문성 활용, 역할 분담 및 협력체계 강화를 통하여 실현가능성과 효율성을 높이며, 셋째, 농업 생산 기반, 농촌생활환경 등을 종합적으로 고려하여 북한 농업·농촌의 구조적 문제 해결에 기여하고, 넷째, 남북농업협력의 의제화와 관련 법·제도를 정비하여 지속가능성을 강화한다. 이는 모두 확고한 원칙하에서 추진되어야 한다. 첫째, 인류 보편적 가치인 SDGs를 남북 공통의 목표로 추구하며, 둘째, 남북한이 상호 동등한 의무와 권리를 갖고 존중하는 상호주의 및 정확한 정보를 바탕 으로 한 실사구시적 농업협력을 추진하며, 셋째, 남남갈등을 최소화하기 위해 사회적 합의를 토대로 농업협력을 추진하고, 넷째, 국제사회의 동의와 공조를 바탕으로 추진하며, 마지막으로 농업협력사업의 투명성 확보를 위해 국제 기준과 절차를 준수하여야 한다.
○ 본 연구에서는 중국-대만의 경제협력 사례와 베트남 농촌가치사슬 강화사업 사례의 시사점을 토대로 농업부문 남북경제협력의 기본모델을 구상하고 이를 적용한 예시적 사업을 제시하였다. 기본모델과 예시 사업의 핵심적인 콘셉트 는 농업 지원 및 개발협력에 경제협력을 결합시킴으로써 남북 공동의 이익을 창출하여 지속가능성을 높이고, 공동영농단지에 농업부문 전후방산업과 교류 협력사업을 집중시킴으로써 시너지 효과를 창출하여 효과성을 높이는 것이 다. 또한 이를 위한 효율적인 운영구조, 추진 주체, 추진 절차와 방식 등을 논의 하였다. 제시한 세 가지 사업 중 먼저 ‘기후변화 적응 농업경제협력사업: 고랭 지 배추 계약재배사업’은 기후변화 대응, 남북 그린데탕트정책, 농업부문 경 제협력을 연계하여 구상하였다. 다음으로, ‘황해남도 영농클러스터사업’은 최 근 북한 농정의 중심이 되며 최대 곡창지대인 황해남도 지역을 대상으로, 윤석 열 대통령이 발표한 담대한 구상 중 북한 농업생산성 제고를 위한 기술 지원 프
로그램을 결합한 경제협력사업이다. 마지막으로, DMZ 남북 평화생태농업협 력사업은 평화의 상징성을 가진 DMZ를 대상 지역으로 하여 스마트농업과 친 환경농업을 융합 추진함으로써 남북 그린데탕트 정책을 실현하며, 지자체 주 도의 사업 운영을 통해 교류협력사업의 실현가능성을 높이려는 목적으로 제 안된 사업이다.
○ 대북제재 완화국면에서의 농업부문 경제협력 활성화를 위한 정부의 정책방안을 세 가지 카테고리로 구분하여 구체적으로 제시하였다. 먼저, 농업협력사업의 기반 형성을 위한 남북공동영농단지 조성방안을 모색하였다. 농업부문 경제 협력사업의 거점이 될 남북공동영농단지를 남북한이 공동으로 관리하는 공동 특구화 방안을 제안하였다. 다음으로, 잠정적이고 과도기적인 대북제재 완화 국면에서의 법·제도 개선방안을 모색하였다. 특히 남북경제협력 체제의 재구축 방안, 남북합의서 규범력 확보방안, 남북교류협력법 개정안, 국내사업자에 대한 손실보상방안, 남북경협 의무보험제도 도입방안, 농업부문 남북경제협력에 있어서 대가지급구조 개선방안 등을 구체적으로 논의하였다. 마지막으로, 농 업부문 경제협력의 거버넌스 구축방안을 모색하였다. 공공성, 안정성, 현장성 제고를 거버넌스 체제 구축의 기본 방향으로 하여 남북공동영농단지 조성을 위한 거버넌스와 운영·관리를 위한 거버넌스의 분리 구축을 제안하였다.
A Study on Establishing a Long-term Roadmap for Agricultural Integration on the Korean Peninsula (Year 3 of 5)
Background and Purpose
○ Since South Korea and North Korea adopted the Inter-Korean Basic Agreement in 1991, they have had the ultimate goal of achieving unification through peaceful coexistence and common prosperity. In order to approach the common goal of unification set between the two Koreas, a process of forming a community and a market is required, starting with exchange and cooperation at a low level and going through sophistication. Currently, even the most basic exchange and cooperation between the two Koreas, such as food assistance, cannot be implemented due to various internal and external obstacles. Nevertheless, the possibility of a change in North Korea’s attitude cannot be ruled out as the variability of international relations surrounding the nation is high and North Korea’s economic difficulties are deepening. In terms of timing, it is necessary to use this time as a time to predict problems in preparation for full-scale inter-Korean exchange and cooperation and to secure the effectiveness and sustainability of the exchange and cooperation.
○ In reality, there are several limitations to the process of resuming and expanding exchanges and cooperation between the two Koreas in the
ABSTRACT
economic sector. The heterogeneity of political and economic systems, the US-China conflict, the recent COVID-19 pandemic, and Russia’s invasion of Ukraine are all intertwined with very multifaceted and complex issues. At the center of these are sanctions against North Korea. The international community, including South Korea, has responded by imposed sanctions on the North Korean economy and increased their intensity, responding to the advancement of North Korea’s nuclear and missile capabilities. Here, the interests between North Korea and the United States are acting as the most decisive factor. Therefore, North Korea’s external economic relations will depend on the level of economic sanctions relief following the denuclearization negotiations between North Korea and the United States.
○ As the premise of this study, if positive results are derived from negotiations between North Korea and the United States, then a strategic approach to secure the stability and sustainability of inter-Korean exchange and cooperation will become very important, following the easing of sanctions against North Korea. Since the agricultural sector is non-political and most directly related to the people’s livelihood, it is an area in which inter-Korean cooperation can be promoted at the forefront. Revitalization of inter-Korean agricultural cooperation is expected to serve as a catalyst for the improvement and development of inter-Korean relations. Therefore, it is necessary to foresee the changes in sanctions against North Korea and preemptively review what tasks can be realized in inter-Korean
agricultural cooperation in the phase. In addition, inter-Korean agricultural cooperation in the transitional phase of sanctions relief is expected to raise multifaceted and complex issues. Accordingly, it is necessary to prepare systematic and efficient policy measures to solve the problems.
○ This third-year study establishes a situation in which sanctions against North Korea are alleviated. It presents challenges in the agricultural sector that are expected to emerge at the phase and policy solutions for them.
Research Method
○ This study utilized the following research methods to achieve the research objectives. First, in order to improve the quality of the report, cooperative researches were conducted with two institutions that have experts with long-term research experience on inter-Korean exchange and cooperation. Second, we conducted literature reviews on previous research papers at home and abroad. Third, we received research advice from policymakers, experts from related institutions, and those with experience in inter-Korean agricultural cooperation. Fourth, we surveyed experts to set the direction and tasks of inter-Korean agricultural cooperation. Finally, statistical and regression analysis was performed. In particular, the effect of agricultural ODA on agricultural GDP of developing countries was empirically analyzed.
Through this empirical analysis, we tried to indirectly infer the impact of ODA to North Korea from the international community, including
South Korea, on the agricultural growth of North Korea.
Policy Suggestions
○ The variable that has the most decisive influence on the easing of sanctions against North Korea is the change in North Korea’s attitude and the US response to it. Among these two, North Korea’s preemptive denuclearization declaration and implementation measures are the most important. Currently, the two sides are in a tough confrontation, but as North Korea’s economic difficulties deepen, the situation is becoming more and more unfavorable to North Korea. Prolonged severe economic stagnation can cause internal conflict in North Korea, which can lead to a regime crisis. Accordingly, the appearance of North Korea at the negotiating table for denuclearization will be the starting point for the easing of sanctions against the nation. In the future, it is expected that sanctions relief will be promoted in accordance with North Korea’s preemptive denuclearization measures.
○ Even at the time when sanctions against North Korea are eased, it is highly likely that structural problems in North Korean agriculture, such as the vulnerability of agricultural production infrastructure and low agricultural productivity, will remain intact. Due to the characteristics of the socialism system, agricultural investment at the national level is important. However, the financial capacity of the government is decreasing due to the severe economic recession. In order to overcome these challenges, agricultural cooperation with the outside world through sanctions relief is essential. North Korea has
already experienced that food and agriculture support and agricultural cooperation with the international community have a significant effect on improving agricultural productivity and humanitarian conditions, and recognizes the importance of external cooperation as shown in the voluntary national review on the implementation of the SDGs. In the process of denuclearization, North Korea is expected to maximize its economic benefits instead of giving up its nuclear weapons. To this end, it is expected that large-scale economic cooperation using special economic zones will be demanded.
○ The basic directions for inter-Korean exchange and cooperation in the phase of easing sanctions against North Korea were established as follows. Taking into account the situation at this time, harmony with the national interests of the two Koreas, and effectiveness and sustainability comprehensively, the following goals were set: ▲ realization of inter-Korean Green Détente through inter-Korean agricultural cooperation, and ▲ realization of common interests between the two Koreas and mutually complementary development of agriculture. Four strategies were presented as practical strategies to achieve the goals. First, strengthen North Korea’s acceptability by linking inter-Korean agricultural exchange and cooperation with the international community’s common agenda, universal human values, and North Korean agricultural policy. Second, increase the feasibility and efficiency of inter-Korean agricultural cooperation by utilizing the expertise of international organizations, private organizations, local governments, and private companies, dividing roles, and strengthening the cooperative system. Third, contribute to resolving
structural problems of North Korean agriculture and rural areas by comprehensively considering agricultural production infrastructure and rural living environment. Fourth, reinforce the sustainability of inter-Korean agricultural cooperation by setting the agenda for the cooperation and revising related laws and systems. All of these must be pursued under the follwing firm principles. First, pursue the SDGs, universal human values, as a common goal between the two Koreas.
Second, promote practical agricultural cooperation based on mutualism and accurate information that South and North Korea respect with equal obligations and rights. Third, promote agricultural cooperation based on social consensus in order to minimize internal conflict in South Korea. Fourth, promote agricultural cooperation based on the consent and cooperation of the international community. Lastly, follow international standards and procedures to secure transparency in agricultural cooperation projects.
○ In this study, based on the implications of the case of economic cooperation between China and Taiwan and the case of rural value chain strengthening projects in Vietnam, a basic model for inter-Korean economic cooperation in the agricultural sector was conceived and exemplary projects were presented. The core concept of both the basic model and example projects is to increase sustainability by creating common interests between the two Koreas by combining economic cooperation with agricultural assistance and development cooperation, and to create synergy effects by concentrating forward and backward industries and exchange and
cooperation projects in the agricultural sector in the joint farming complex. Three exemplary projects have been proposed. First, the ‘ag ricultural economic cooperation project for climate change adaptation: the highland kimchi cabbage contract cultivation project’
was conceived by linking climate change response, inter-Korean Green Détente policy, and economic cooperation in the agricultural sector. Next, the ‘South Hwanghae agricultural cluster project’ is an economic cooperation project that combines technical support programs to improve agricultural productivity in North Korea among the Audacious Initiative announced by President Yoon Sukyeol, targeting South Hwanghae Province, which has recently become the center of North Korean agricultural policy and is the biggest grain belt. Lastly, the ‘DMZ inter-Korean cooperation project for peace and ecological agriculture’ realizes the inter-Korean Green Détente policy by converging smart agriculture and eco-friendly agriculture with the DMZ, which has a symbol of peace, as the target area, and aims to increase the feasibility of exchange and cooperation projects through project operation led by local governments.
○ The government’s policy measures to revitalize economic cooperation in the agricultural sector in the phase of easing sanctions against North Korea were suggested in detail by dividing into three types. First, a policy measure to create an inter-Korean joint farming complex was proposed for the formation of infrastructure for agricultural cooperation projects. A joint special zone plan was proposed in which the two Koreas jointly manage the inter-Korean
joint farming complex, which will be the base for economic cooperation projects in the agricultural sector. Next, measures to improve laws and institutions in the temporary and transitional phase of easing sanctions against North Korea were proposed. In particular, the following were discussed in detail: measures to rebuild the inter-Korean economic cooperation system, measures to secure binding power in inter-Korean agreements, amendments to the Inter-Korean Exchange and Cooperation Act, measures to compensate for losses to domestic business operators, measures to introduce a compulsory insurance system for inter-Korean economic cooperation, and measures to improve the cost payment structure in inter-Korean agricultural cooperation. Finally, a plan to establish governance for economic cooperation in the agricultural sector was proposed. Publicity, stability, and on-site improvement were set as the basic directions for building a governance system. It was proposed to separate the governance for the creation of an inter-Korean joint farming complex and the governance for operation and management.
Researchers: Choi Yongho, Kim Younghoon, Park Misun, Lee Seula, Kim Youngjune, Kwon Taejin, Lee Chanho
Research period: 2022. 1. - 2022. 12.
E-mail address: [email protected]
제1장 서론 ··· 1 1. 연구 배경 및 필요성 ··· 3 2. 연구 목적 ··· 5 3. 선행연구 검토 ··· 6 4. 연구 범위 및 방법 ··· 10 5. 주요 연구 내용과 추진체계 ··· 12
제2장 대북제재 완화 시나리오 ··· 15 1. 대북제재 현황과 주요 내용 ··· 17 2. 대북제재 완화 및 해제 조건 ··· 29 3. 과거 경제제재 해제 사례 ··· 32 4. 대북제재 완화 전망 ··· 36
제3장 남북한 정책 방향과 당면과제 ··· 41 1. 북한의 농업 정책 방향 ··· 43 2. 한국 신정부의 대북 정책 방향 ··· 56 3. 대북제재 완화국면의 예상 당면과제 ··· 63
제4장 농업부문 남북경제협력 구상 ··· 69 1. 대북제재 완화국면의 남북 농업교류협력 방향 ··· 71 2. 농업부문 경제협력의 해외사례 ··· 77 3. 농업부문 남북경제협력의 기본모델 ··· 86 4. 농업부문 남북경제협력의 주요 사업 ··· 102 5. 농업부문 남북경제협력의 효과성 분석 ··· 114
차 례
제5장 농업부문 남북경제협력 활성화를 위한 정책방안 ··· 125 1. 농업기반 조성 및 남북공동영농단지 설치·운영 ··· 127 2. 법·제도 개선 ··· 132 3. 협력 거버넌스 구축 ··· 144
제6장 요약 및 결론 ··· 151
부록
1. 1, 2차년도 주요 연구내용 ··· 159 2. 3차년도 전문가 설문조사지 ··· 167
참고문헌 ··· 191
제1장
<표 1-1> 남북 농업교류협력 유형에 따른 주요 선행연구 분류 ··· 8
<표 1-2> 협동연구 참여 기관과 역할 분담 ··· 11
제2장
<표 2-1> UN 안보리의 주요 대북제재 결의안 ··· 18
<표 2-2> UN 안보리 대북제재의 주요 내용 ··· 19
<표 2-3> 2010년 한국 5·24조치의 주요 내용 ··· 22
<표 2-4> 미국의 대북제재 관련 주요 법령 ··· 23
<표 2-5> 미국 대북제재의 주요 내용 ··· 23
<표 2-6> 2012~2020년 북한의 경제성장률 ··· 28
<표 2-7> 미국의 대북제재 해제 방식 ··· 31
<표 2-8> 남북 경제 및 농업통합 단계와 시나리오 ··· 39
제3장
<표 3-1> 2016~2020년 5개년 전략과 2021~2025년 5개년 계획의 농업부문 과업 내용 비교 ··· 45
<표 3-2> 지속가능발전목표(SDGs)와 북한 국가발전목표(NDGs)의 연계성 ··· 46
<표 3-3> 북한 SDGs 제2목표의 측정 지표와 수치 ··· 51
<표 3-4> 윤석열 정부의 국정 목표와 국민께 드리는 약속 ··· 57
<표 3-5> 각 정부 그린데탕트 정책 비교 ··· 61
<표 3-6> 대북제재 유지국면에서의 남북 농업교류협력 추진과제 ··· 64
제4장
<표 4-1> 남북 농업교류협력의 기본방향에 대한 적절성 평가 결과 ··· 75
<표 4-2> 대만농민창업원 설립 현황 ··· 79
표 차례
<표 4-3> 베트남 농촌가치사슬 강화사업 개요 ··· 83
<표 4-4> 베트남 농촌가치사슬 강화사업의 내용 ··· 84
<표 4-5> (가칭)남북공동영농단지 모델의 추진 절차(정부 중심) ··· 97
<표 4-6> 남북 농업교류협력 기본모델의 적절성 및 실현가능성 평가 결과 ··· 99
<표 4-7> 프로그램 구성: 하위사업별 적절성 및 실현가능성 평가 결과 ··· 100
<표 4-8> 기후변화 적응 농업경제협력사업: 고랭지 배추 계약재배사업의
주요 내용 ··· 104
<표 4-9> 황해남도 영농클러스터사업의 주요 내용 ··· 107
<표 4-10> DMZ 남북 평화생태농업협력사업의 주요 내용 ··· 110
<표 4-11> 남북 농업교류협력 주요 사업에 대한 평가 ··· 113
<표 4-12> 남북농업협력 주요 사업에 대한 중요도 및 우선순위 ··· 114
<표 4-13> 변수 설명 및 출처 ··· 118
<표 4-14> 분석 대상 국가 ··· 119
<표 4-15> 표본의 기초통계량: 2000~2020년 ··· 119
<표 4-16> 분석 대상 국가별 농업부문 ODA 기초통계량: 2000~2020년 ··· 120
<표 4-17> 추정 결과: 농업부문 ODA가 농업분야 GDP에 미치는 영향 ··· 122
제5장
<표 5-1> 남북공동영농단지 공동특구화의 주요 조치사항 ··· 130
<표 5-2> 남북공동영농단지 특구법에 포함되어야 할 주요 사항 ··· 130
<표 5-3> 손실보상 입법 시 주요 고려 사항 ··· 139
부록
<부표 1-1> 남북 농업통합 단계별 추진과제 ··· 163
<부표 1-2> 대북제재 유지국면에서의 남북 농업교류협력 추진과제 ··· 166
제1장
<그림 1-1> 3차년도 연구 추진 체계도 ··· 13
제2장
<그림 2-1> 2012~2021년 북한의 대중국 교역 추이 ··· 28
<그림 2-2> 2013~2021년 북한의 대중국 농림축산물 교역 추이 ··· 29
제3장
<그림 3-1> 북한 연도별 곡물 생산량 ··· 49
<그림 3-2> 5세 미만 아동의 발육부진과 영양실조 발생률 ··· 50
<그림 3-3> 북한의 새로운 중장기 농촌발전전략 ··· 53
제4장
<그림 4-1> 대북제재 완화국면 남북 농업교류협력의 기본방향 ··· 73
<그림 4-2> 베트남 농촌가치사슬 강화사업의 구조 ··· 83
<그림 4-3> 베트남 농촌가치사슬 강화사업 추진체계 ··· 85
<그림 4-4> (가칭)남북공동영농단지 모델의 프로그램 구성 ··· 93
<그림 4-5> (가칭)남북공동영농단지 운영구조 ··· 95
<그림 4-6> (가칭)남북공동영농단지 모델의 추진주체 ··· 96
제5장
<그림 5-1> 남북경협에서의 에스크로 제도 ··· 143
<그림 5-2> 공동영농단지 조성 남북 협력 거버넌스 예시 ··· 147
<그림 5-3> 남북공동영농단지 조성의 한국 내 협력 거버넌스 체계 ··· 149
<그림 5-4> 남북공동영농단지 운영 거버넌스 체계 ··· 150
그림 차례
부록
<부도 1-1> 남북 경제통합 시나리오 ··· 161
<부도 1-2> 북한 경제체제 이행 경로 전망 ··· 161
<부도 1-3> 남북 농업통합 시나리오 ··· 162
<부도 1-4> 남북 농업통합의 성장효과 ··· 164
<부도 1-5> 대북제재 유지국면 남북 농업교류협력의 기본방향 ··· 166
제1장
서론
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제1장
서론
1. 연구 배경 및 필요성
한국과 북한은 1991년 남북 기본합의서를 채택한 이래 평화 공존과 공동 번영을 통해 궁극적으로 통일을 이루고자 하는 목표를 가지고 있다. 한국은 정부에 따라 대북정책의 기조에 차이가 있지만 정치적 걸림돌이 해소되는 수준에 맞춰 북한과 경제관계의 결속도를 높여 나가고자 하는 방향을 일관되게 유지해 왔다. 북한도 최 고지도자가 바뀌어 오는 과정 속에서 정치적 갈등 내지는 대립과는 별도로 민족경 제의 균형 발전과 공동 번영을 위한 남북협력에는 관심을 지속적으로 가져왔다.
이러한 남북한 간 설정한 통일이라는 공동목표에 다가가기 위해서는 낮은 단계 의 교류협력부터 시작해 고도화를 거쳐 하나의 공동체를 형성해 나가는 과정이 요 구된다. 본 5년 연구는 이러한 일련의 점진적 남북 경제통합을 전제로, 그 과정을 세분화하고 각 단계에서 풀어야 할 정책 과제와 방안을 모색하고 있다. 1차년도 연구에서는 남북 경제통합의 구체적 과정을 이론적 근거와 현실 사례를 통하여 설 정하였다. 이에 대북제재가 유지되는 단계, 대북제재가 완화되는 단계, 대북제재 가 해제되어 본격적인 경제통합이 추진되는 단계로 크게 구분하였다. 2차년도부 터는 각 단계에서 경제통합의 하위 개념인 농업부문 통합을 진전시키기 위해 해결
해야 할 과제를 예상해 보고 정책방안을 논의하고 있다. 본 연구는 2차년도의 대 상인 대북제재 유지단계에 이은 대북제재 완화국면을 대상으로 하고 있다.
현재 상황은 다양한 대내외적 장애요인으로 인해 식량지원과 같은 매우 기초적 인 교류협력도 실행되지 못하고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 북한을 둘러 싼 국제관계의 가변성이 크고 북한의 경제적 어려움이 심화되고 있어 북한의 태도 변화가 나타날 가능성도 전혀 배제할 수는 없다. 따라서 관련한 상황 변화를 예의 주시하면서 대화와 교류협력 재개의 모멘텀을 마련해 나가야 한다. 시기적으로는 지금 시점을 남북교류협력의 본격화에 대비하여 사전적으로 문제점을 예측하고 남북교류협력의 효과성과 지속가능성을 확보할 수 있도록 준비하는 기간으로 활 용할 필요가 있다.
현실적으로 남북한이 경제부문 교류협력을 재개·확대해 나가는 과정에 여러 가 지 제약이 있다. 정치·경제 체제의 이질성, 미중 갈등, 최근에는 코로나19 사태와 러시아의 우크라이나 침공에 이르기까지 매우 다면적이고 복잡한 문제가 얽혀 있 다. 경제협력의 측면에 있어서는 대북제재가 가장 중심에 자리잡고 있다. 한국을 포함한 국제사회는 북한의 핵·미사일 능력 고도화에 따라 북한 경제에 제재를 가 하고 그 강도를 높이는 방식으로 대응해 왔다. 여기에는 북미 간 이해관계가 가장 결정적인 요소로 작용하고 있다. 따라서 북한의 대외경제관계는 북미 간 비핵화 협상에 따른 경제제재의 완화 수준에 따라 좌우될 것이다.
본 연구에서 전제2)하고 있는 바와 같이 북미 간 협상에서 긍정적인 결과가 도출 된다면, 그다음은 대북제재의 완화에 따라 남북교류협력의 안정성, 효과성, 지속 성을 확보하기 위한 전략적 접근이 매우 중요해질 것이다. 2차년도에서 제시했던 인도적 지원과 매우 제한적인 개발협력 차원의 교류협력을 넘어서 상호 윈윈 (win-win)할 수 있는 경제협력이 활성화할 수 있도록 하는 데 초점을 맞춰야 할 것 이다.
2) 남북미 간 관계가 개선되지 않는다면, 남북한 경제 및 농업통합은 성립할 수 없으므로 본 연구는 점진적인 남북미 관계 개선을 기본적으로 전제하고 있다.
농업부문은 비정치적이며 민생에 가장 직접적으로 관련 있는 만큼 선도적으로 남북협력을 추진할 수 있는 분야이다. 따라서 남북농업협력의 활성화는 남북관계 개선과 발전에 촉진제 역할을 할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 특히 식량안보와 농산물 수급, 자연재해 및 기후변화 대응 등은 북한은 물론 우리에게도 중요한 이 슈이므로 북한과의 협력을 추진하고 더욱 활성화해 나가야 할 것이다.
이에 미래 대북제재 변화 양상을 전망하고 그 상황에서 실현할 수 있는 남북농 업협력의 과제가 무엇인지를 검토할 필요가 있다. 또한 과도기적인 대북제재 완 화국면에서의 남북농업협력은 다면적이고 복합적인 이슈가 제기될 것으로 전망 됨에 따라 농업부문 경제협력 활성화라는 과제 해결을 위한 체계적이고 효율적인 정책적 방안을 마련할 필요가 있다.
2. 연구 목적
본 3차년도 연구에서는 1차년도 연구의 남북 경제통합과 그에 상응하는 농업부 문 통합단계를 기초로, 준비단계(경제협력단계)의 대북제재 유지국면(2차년도 연 구)에 이은 대북제재 완화국면에서의 통합과제와 추진방안을 모색하고자 한다.3) 특히 대북제재 완화국면에서의 농업부문 남북경제협력 활성화에 있어서 정부 의 역할인 장애요인을 해소(인프라 확충, 법·제도 개선, 거버넌스 구축 등)하는 데 중점을 두고자 한다. 경제협력사업에 있어서 상업적 비즈니스는 민간영역이 담당 해 나갈 것이지만 이를 용이하게 하기 위한 장을 마련하고 이로운 법·제도적 환경 을 조성하는 일은 정부가 해야 하는 주요한 역할이 될 것이기 때문이다. 본 연구는 정부 정책 수립에 기여하는 정책과제로 기본 목적에 충실하고자 한다.
3) 1, 2차년도 주요 연구내용은 [부록 1]을 참조
3. 선행연구 검토
본 3차년도 연구는 대북제재 완화국면의 남북 농업교류협력을 주제로 하는 연 구인 만큼 관련 선행연구는 크게 ▲대북제재 변화 전망에 대한 연구와 ▲남북 농 업교류협력에 대한 연구로 구분해 볼 수 있다.
3.1. 대북제재 관련 연구
대북제재는 그 이전에도 존재했지만 2016년과 2017년에 대폭 강화됨에 따라 2018년에 대북제재에 대한 전망과 대북제재 효과를 분석하는 연구들이 집중적으 로 수행되었다. 서보혁 외(2018)는 국제사회의 대북제재 현황과 그 특성을 분석하 고 대북제재 완화 및 해제에 대한 절차 및 전망을 살펴본 후 관련 국가들의 역할과 우리 정부의 과제를 논의하고 있다. 특히 북한의 정책, 미국의 정책, UN 안보리의 정책, 남북관계를 대북제재 완화 및 해제에 대한 주요 변수로 보고 제재 완화에 대 한 가설을 설정한 점은 본 연구에 좋은 참고자료로 활용될 것으로 보인다. 정형곤 외(2018)에서는 UN 안보리, 미국, 일본의 대북제재를 살펴보고 각각의 해제의 조 건과 해제과정에 대한 전망을 논의하고 있다. 미국의 대베트남 경제제재 해제 사 례에서의 쟁점과 이행과정 논의는 대북제재에 대한 시사점이 된다는 점에서 주목 해 보고자 한다. 임형섭, 김마로(2018)는 개성공단 남북경협사업 재개를 위한 국 제사회의 대북제재 면제 및 유예 요건을 검토하였다. 이는 본 연구의 대북제재의 단계적 완화에 따른 남북농업협력 시나리오 구상에 유용하게 활용될 것으로 보인 다. 임소정(2018), 최장호 외(2019) 등은 국제사회의 대북제재에 따른 북한의 수 출입 패턴과 외화 획득 측면에서의 경제적효과를 분석하고 있다. 이 연구의 주요 내용은 국제사회의 대북제재 강화에 따른 북한의 대응을 이해하는 데 좋은 참고자 료가 될 것으로 보인다.
이상의 선행연구들은 본 연구가 전제하는 대북제재 완화국면의 양상을 이해하 고 시나리오를 구상하는 데 큰 도움을 주고 있다. 이들 선행연구를 기초로, 본 연구 는 국제사회 대북제재 내용을 구체적으로 검토하고 과거 경제제재 해제 사례를 활 용하여 대북제재가 완화되는 가장 현실적인 시나리오를 수립하고 그 완화 수준에 따른 남북농업협력을 구상하고자 한다.
3.2. 남북 농업교류협력 연구
농업부문 남북교류협력 관련 연구는 2000년 남북 정상회담 개최 이후 꾸준히 수행되었으며, 농업교류협력사업의 추진방향, 참여주체, 세부분야, 특정지역 등 다양한 주제가 다루어졌다. 2차년도 연구에서 살펴보았듯이 강력한 대북제재가 유지되고 있는 가운데서도 인도적 문제를 개선하기 위한 대북지원과 개발협력은 추진 가능하고 이들은 궁극적으로 경제협력을 준비하는 차원에서 중요한 의미를 지닌다. 이러한 점에서 방대한 선행연구 중 농업부문 남북경제협력을 주제로 한 연구들이 본 3차년도 연구와 가장 관련성이 높으므로 여기에 초점을 맞추어 논의 하고자 한다.
권태진 외(2008, 2009a, 2009b)는 남북 간 추진되었던 농수산 분야 경협사업의 실태와 문제점을 검토하고 향후 경협 활성화를 위한 방안을 제시하고 있다. 특히 경협의 주체인 민간기업의 노력 이외에도 경협 활성화를 위한 정책 수립, 제도 정 비, 인프라 등 기반 조성과 같은 남북한 정부 당국의 역할을 강조하고 있다. (사)통 일농수산포럼(2006)은 대북 농업부문 민간기업의 상업적 교역 및 투자협력의 장 애요인을 밝혀내고 극복 방안을 모색하면서 농업부문 경제협력의 장애요인으로 정세의 불안정성, 제도적 미비, 인프라 부족, 낮은 기술 수준 등으로 도출하고 있 다. 특히 그 당시 농업부문 남북경제협력에 실제 참여한 기업들을 조사·분석하여 정책 방안을 도출하였다는 점에서 참고할 가치가 크다. 김영훈 외(2012a, 2012b, 2015, 2019), 최용호 외(2020) 등은 위 장애요인들을 해소하기 위한 대안으로, 단
지 집중형 남북농업협력모델을 제안하고 있다. 이 제시된 모델들은 남북관계의 특수성, 북한의 수용성, 효과성, 효율성, 지속가능성 등을 고려하여 개발되었다는 점에서 향후 현실적용 가능성이 클 것으로 보인다.
이상의 선행연구들이 남북관계가 일정 정도 개선된 상황이라는 전제 속에서 남 북농업협력 활성화를 위한 접근을 시도하고 있는 점은 본 연구와 유사하지만 과제 해결을 위한 방안의 구체성 측면에서 차별화를 시도하고자 한다. 즉, 본 연구는 대 북지원, 개발협력, 경제협력의 유형 간 연계 강화를 고려하는 한편 구체적으로 어 떠한 법·제도를 어떻게 제·개정해야 하는지, 협력 거버넌스는 개발사업과 운영사 업으로 구분하여 어떻게 구성해야 하는지 등을 구체적으로 제시하고자 한다.
구 분 주 요 연 구 연 구 내 용
대북지원
(식량, 비료) 김영훈·임수경(2014), 김영훈 외(2015) 등 ∙ 대북 식량 및 비료 지원에 대한 성과와 한계를 분석하고 개선방안을 제시
남북 농업 개발 협력
과거 평가 및 미래 전략
정정길 외(2000), 김운근 외(2000),
권태진 외(2007, 2010), 김영훈 외(2005, 2006, 2007, 2009, 2012a, 2012b, 2015, 2019), 임강택·권태진(2014), 임강택·홍제환(2017), 김영훈(2012a), 권태진(2017), 장경호(2011), 최정남 외(2012), 최용호 외(2020) 등
∙ 남북관계가 단절된 상황에서 대체로 남북협력 재개 시 추진 방향을 제시 하거나 과거 남북협력사업을 소개·평 가하고 개선방향을 모색
참여 주체
∙ 민간단체: 김영훈 외(2000), 이용범(2010), 황재성 (2011), 양호승 외(2014), 대북협력민간단체 협의회(2015) 등
∙ 지자체: 김영윤(2008), 김동성 외(2018), 김범수 외 (2018) 등
∙ 국제기구: 권태진 외(2003), FAO(2014a, 2014b), IFAD(2009) 등
∙ 해당 주체의 관점에서 남북 농업개발 협력을 평가하고 개선과제를 제시
세부 분야
∙ 축산: 김형화 외(2005), 김영훈 외(2005) 등
∙ 잠사: 권태진 외(2006a) 등
∙ 농기계: 강창용 외(2004) 등
∙ 세부분야별 북한 현황을 조사하고 협력 과제를 제시
특정 지역 김영훈·권태진(2002), 권태진 외(2005b, 2006b),
김관호 외(2015) 등 ∙ 임진강 유역, 북한 특구 등 지역적 접근
남북 교역 및 투자협력
∙ 교역: 김영훈 외(2018) 등
∙ 투자: (사)통일농수산포럼(2006), 권태진 외(2008), 최용호 외(2017) 등
∙ 북한 농림축산물 교역 현황을 분석하여 남북협력방안을 모색
∙ 북한농업에 대한 투자 여건 개선방안을 모색
자료: 최용호 외(2021, p.12)의 <표 1-3>을 재인용하여 저자 작성.
<표 1-1> 남북 농업교류협력 유형에 따른 주요 선행연구 분류
3.3. 선행연구와의 차별성
위의 선행연구와 본 연구와는 다음과 같은 차별성을 지니고 있다. 첫째, 남북농 업협력 관련 선행연구들은 대북제재의 상당한 완화를 의미하는 남북관계 개선을 단순화하여 가정하고 남북농업협력 활성화를 위한 방안을 모색하고 있다. 본 연 구는 대북제재 완화의 점진적 과정과 유예 및 면제 조건을 고려하여 가장 현실적 인 대북제재 완화 시나리오를 수립하고 그 시나리오에 입각한 남북 농업교류협력 의 고도화를 논의한다는 점에서 기존 연구와 차별화된다.
둘째, 남북 경제협력사업이 2008년 무렵까지만 추진되었기 때문에 선행연구는 2000년대 말의 경협 환경과 제도를 대상으로 이루어졌다. 북한 농업부문은 김정 은 정권 출범 초기에 국제사회, 특히 국제기구 및 중국과의 교류협력을 경험하면 서 국제규범을 수용하고 개발 재원과 투자 유치를 위한 제도를 개선해 왔다. 또한 2016년 이후에는 대북제재와 코로나19 사태를 겪으면서 경협 환경 측면에서 큰 변화가 있었다. 본 연구는 북한 농업을 둘러싼 최근 환경 변화(예: 식량사정 변화, 농정 변화 등)에 기초하여 농업부문 남북경협의 과제와 추진방안을 제시한다는 점에서 기존 연구와 차별성이 있다.
셋째, 그동안의 선행연구는 복합농촌단지와 같은 남북농업협력 모델이 제시되 어 있지만 필요성과 효과성을 논의할 뿐 이를 적용한 사업화에 대한 연구가 미흡 한 것이 사실이다. 본 연구는 선행연구에서 제시한 남북농업협력 모델을 최근 상 황에 맞게 업데이트하고, 나아가 이 모델을 적용한 구체적인 사업을 기획하여 제 시한다.
마지막으로, 남북 농업교류협력의 기능적 측면(경제적 이익, 상호보완성)뿐만 아니라 제도적 측면도 매우 중요하게 다루어져야 하는 부분이다. 남북협력의 관 점에서 농업부문에 초점을 두고 법·제도와 협력 거버넌스 구축방안을 심도 있게 다룬 연구는 그동안 없었다. 본 연구는 남북 농업교류협력의 안정성, 지속성, 효과 성, 확장성에 중점을 둔 실현 가능한 법·제도 개선방안 및 협력 거버넌스 구축방안 을 제시하고 있다.
4. 연구 범위 및 방법
4.1. 연구 범위
본 3차년도 연구는 시간적 범위로서 남북 경제통합 준비단계 가운데 대북제재 완화국면에 집중하고 있다. 이에 북미 협상의 초기 성과 도출 시점(협상 타결 및 일부 이행)부터 본격적인 통합과정에 들어서는 한반도포괄적경제동반자협정 (Korean Peninsula Comprehensive Economic Partnership Agreement: KPCEPA) 체결 직전까지를 고려한다. 비핵화와 제재 완화에 대한 북미 협상의 결과와 그 이 행에 따라서 물리적 시간이 좌우되기 때문에 대북제재 완화국면에 장기간이 소요 될 것으로 예상된다.
내용적 범위 측면에서 본 연구의 주제가 남북한 간 경제통합, 특히 농업부문 통 합임에 따라 정치, 군사, 사회, 문화 등 경제부문 이외 부문 통합은 논의에서 배제 하거나 필요한 경우 간략하게 논의한다. 경제부문 이외 부문도 남북 통합에 있어 중요성이 높고, 특히 정치부문은 경제부문과 밀접한 관계가 있지만, 연구주제의 집중도를 높이기 위해 가급적 경제 및 농업통합 논의로 한정하고자 한다.
4.2. 연구 방법
본 연구에서는 설정한 연구 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 연구방법을 활용하였다. 첫째, 남북농업협력에 대한 오랜 연구경험을 가진 전문가 활용을 위 하여 관련 연구기관과 협동연구를 수행하였다.
참여기관 주요 내용
한국농촌경제연구원
∙ 대북제재 완화 시나리오
∙ 북한 농업정책 분석, 한국 신정부 대북정책 분석
∙ 농업부문 남북경제협력 모델 개발, 과제 및 정책방안
법무법인 태평양 ∙ 대북제재 완화에 따른 농업부문 남북경제협력 거버넌스 구축 및 법·제도 적 개선방안
GS&J Institute ∙ 대북제재 완화국면에서의 남북농업협력 과제와 추진방안 자료: 저자 작성.
<표 1-2> 협동연구 참여기관과 역할 분담
둘째, 국내외 선행연구를 검토하는 문헌연구를 수행하였다. 경제통합 및 농업 통합 관련 이론·사례, 과거 농업부문 남북교류협력 관련 자료, 북한 경제 및 농업 관련 국내외의 각종 문서, 단행본, 논문, 언론보도 등 자료, 대북제재 관련 각종 문서, 보고서 등 자료, 대개도국 농업교류협력 관련 보고서 등을 검토하고 참고하였다.
셋째, 연구 자문을 적극 활용하였다. 본 연구와 관련 세부 주제에 대한 충분한 논의 및 검토를 위하여 정책담당자, 관계기관 전문가, 남북농업협력 경험자, 북한 이탈주민 등을 대상으로 자문회의와 인터뷰를 실시하였다. 또한 각종 세미나, 포 럼, 간담회 등에 참여하여 해당 주제에 대한 전문가들의 의견을 청취하였다.
넷째, 남북 농업교류협력의 기본방향과 과제 선정을 위한 전문가 설문조사를 실시하였다. 북한 경제, 북한 농업, 한국 농업으로 전문가 그룹을 형성하고 전문적 시각으로 연구진이 설정한 남북 농업교류협력의 기본방향과 과제에 대한 평가를 수행하여 연구 결과에 객관성을 높이고자 하였다. 더불어 해당 전문가에게 설문 조사 주제에 대한 자문 의견을 개진하게 하여 다양한 의견을 수렴하였다.
다섯째, 통계 및 회귀분석을 실시하였다. 특히 농업부문 ODA가 수혜국 농업 GDP에 미치는 효과를 실증분석하였다. 이를 통해 한국을 포함한 국제사회의 대 북 ODA가 북한 농업의 성장에 미치는 영향을 간접적으로 추론해 보고자 하였다.
5. 주요 연구 내용과 추진체계
본 3차년도 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 먼저, 대북제재가 완화되는 국면 의 이해를 위하여 대북제재의 현황과 주요 내용, 완화 및 해제를 위한 조건, 다른 국가와 과거 북한의 제재 면제 사례 등을 살펴본다. 이를 통하여 가장 현실적인 대 북제재 시나리오를 설정한다.
다음으로, 한국과 북한의 관련 정책 환경을 검토한다. 우리 정부의 대북 정책 기 조와 핵심 정책, 그리고 북한 당국의 최근 농업 정책을 살펴본 후 대북제재 완화국 면에서 당면할 과제를 예상해 본다.
이어서, 대북제재 완화국면에서의 농업부문 남북경제협력에 대한 구체적인 구 상을 제시한다. 먼저, 큰 틀에서 대북제재 완화국면 남북 농업교류협력 추진의 기 본방향을 설정한다. 이후 농업부문 경제협력의 해외사례를 통하여 농업부문 남북 경제협력의 기본모델을 수립한다. 또한 이 모델을 적용하여 실현가능성 높은 사 업을 예시적으로 제시한다.
마지막으로, 앞서 제시된 당면과제 해결과 농업부문 남북경제협력사업 추진을 위한 구체적인 추진방안을 제안한다. 이는 정부의 역할에 초점을 맞춰 농업기반 조성 및 남북공동영농단지 설치·운영, 법·제도 개선, 협력 거버넌스 구축으로 구 분하여 논의한다.
<그림 1-1> 3차년도 연구 추진 체계도
자료: 저자 작성.
제2장
대북제재 완화 시나리오
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제2장
대북제재 완화 시나리오
1. 대북제재 현황과 주요 내용
국제사회는 핵무기와 장거리 미사일과 같은 북한의 대량살상무기(Weapons of Mass Destruction: WMD) 개발과 시험을 억제하기 위하여 경제제재를 취해 왔다.
북한이 이러한 대외적 위협 행동에 대해 기여할 수 있는 경제적 여력을 축소시키 려는 접근이다.
대북제재는 크게 다자제재와 독자제재로 구분할 수 있다. 다자제재는 북한의 위협적인 군사적 행동에 대하여 유엔 안전보장이사회(이하 안보리)가 결의안을 채택하는 형식으로 행해진다. 반면, 독자제재는 개별국가 차원에서 법안 제·개정, 행정명령 발표 등을 통해 취해진 조치들을 말한다. 한국과 미국이 대표적으로 시 행하고 있으며, EU, 중국, 일본 등도 개별적으로 북한에 대해 제재를 가하고 있다.
1.1. UN 안보리 대북제재
다자제재를 주도하는 UN 안보리는 2006년 1718위원회를 결성하였으며, 이 후 제재 이행을 관장하고 결의안 채택, 전문가 패널 구성·운영 등의 활동을 하고
있다. 2006년 북한의 1차 핵실험을 계기로 안보리 결의 1718호가 채택된 것을 시작으로, 현재까지 총 10개의 안보리 결의안이 채택됐다.
연도 대북제재 이슈 UN 안보리 결의 비고
2006 1차 핵실험(’06. 10. 9.) 1718호
(’06. 10. 14.) 대북제재위원회 최초 설치 2009 2차 핵실험(’09. 5. 25.) 1874호
(’09. 6. 12.) 1718호 보강
2010 - 1928호
(’10. 7. 7.) 전문가패널 임무 연장(’11. 7. 12.까지)
2011 - 1985호
(’11. 7. 10.) 전문가패널 임무 연장(’12. 7. 12.까지)
2012 - 2050호
(’12. 7. 12.) 전문가패널 임무 연장(’13. 7. 12.까지)
2013
장거리 미사일 은하3호 발사(’12. 12. 12.) 2087호
(’13. 1. 22.) 1874호 보강 3차 핵실험(’13. 2. 12.) 2094호
(’13. 3. 7.) 2087호 보강
2014 - 2141호
(’14. 3. 5.) 전문가패널 임무 연장(’15. 4. 5.까지)
2015 - 2207호
(’15. 3. 4.) 전문가패널 임무 연장(’16. 4. 5.까지)
2016
4차 핵실험(’16. 1. 6.) 장거리 미사일 광명성4호 발사(’16. 2. 7.)
2270호
(’16. 3. 2.) 맞춤형 제재에서 포괄적 제재로 전환
- 2276호
(’16. 3. 24.) 전문가패널 임무 연장(’17. 4. 24.까지) 5차 핵실험(’16. 9. 9.) 2321호
(’16. 11. 30.) 포괄적 제재 강화
2017
- 2345호
(’17. 3. 23.)
전문가패널 임무 연장(’18. 4. 24.까 지)
탄도미사일 지속 발사 2356호
(’17. 6. 2.) 제재 대상 추가만 명시 ICBM급 미사일 발사(’17. 7. 28.) 2371호
(’17. 8. 5.) 포괄적 제재 강화 6차 핵실험(’17. 9. 3.) 2375호
(’17. 9. 11.) 포괄적 제재 강화 ICBM급 미사일 화성15 발사(’17. 11. 29.) 2397호
(’17.12. 22.) 포괄적 제재 강화
2018 - 2407호
(’18. 3. 21.) 전문가패널 임무 연장(’19. 4. 24.까지)
2019 - 2464호
(’19. 3. 10.) 전문가패널 임무 연장(’20. 4. 24.까지) 자료: UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL(https://www.un.org/securitycouncil/sanctions
/1718/resolutions). 검색일: 2022. 7. 15.
<표 2-1> UN 안보리의 주요 대북제재 결의안
북한의 지속적인 핵실험과 장거리 미사일 발사 시험으로 대북제재의 수위는 점 차 강화되었다. 2016년 이전 제재는 북한의 대량살상무기 개발 프로그램을 중단시 킬 목적으로 관련 활동을 제약하는 것에 초점을 두었다. 반면, 2016년부터는 경제 일반에 대한 전반적 제재를 취함으로써 북한 주민 민생에까지 영향을 미치고 있다.
1993년 UN 안보리의 대북제재 결의안 제825호는 구체적인 대북제재 사항 없 이 북한의 핵확산금지조약(NPT) 복귀와 핵 사찰 수용을 촉구하는 내용으로 구성 되었다. 그러나, 2006년 대북제재 결의 제1695호와 제1718호에서는 장거리 미사일과 WMD 관련 품목의 북한 이전 금지 등 주로 핵과 대량살상무기 개발과 관련된 사항에 대해서 제재를 하였다. 이후 2009년 제1874호에서는 모든 무기 및 관련 물자에 대해 수출을 금지하는 등 제재의 범위를 넓혀왔다. 2013년 제2087호에서는 용도를 불문하고 대량현금(bulk cash) 거래를 규제하고, 캐치올(Catch All) 제도를 도입 하여 수출국 정부 또는 수출자가 수입자의 무기 개발 의도를 인지하였을 경우에는 통제 품목이 아닐지라도 이와 관련된 품목은 수출을 전면 통제하는 제도를 도입 하였다.
2016~2017년 사이 북한이 핵실험과 장거리 미사일 발사를 지속함에 따라 추가 적인 대북제재 조치가 이루어졌다. 금지 품목 적재 의심 항공기의 이착륙 및 영공 통과 불허, 북한 은행의 해외 신규 활동 및 회원국 금융기관의 북한 내 신규 활동 금지, 사치품에 대한 금수 등이 결의되었다(박영정·윤지연, 2018, p.62). 또한 석 탄, 철, 철광의 수출 제한, 북한 해외노동자 파견 금지 조치 등 제재 내용이 계속적 으로 강화되었다.
일자 결의안 배경 주요 조치사항
1993. 5. 11. 825호 1993. 3. 12.
NPT 탈퇴 핵확산금지조약 복귀 및 핵사찰 수용 요구
2006. 7. 15. 1695호
2006. 7. 5.
장거리 미사일 대포동2호
발사
미사일 관련 물자·상품·기술·재원의 북한 이전 금지
<표 2-2> UN 안보리 대북제재의 주요 내용
