경찰이란 「사회적으로 공공의 질서를 유지하고 위해와 범죄로부터 국 민 개개인의 생명과 재산을 보호하고 그리고 다양한 사회적 구성원을 응 원하는 공공서비스 또는 공공재」라고 규정한다. 다시 말하면 이는 질서 유지, 생명과 재산의 보호 그리고 사회적 응원을 법집행과 공익 배분 차 원에서 행하는 국가작용이며 이 입장으로 경찰과 국민과의 관계를 정의하 면 결국 경찰은 국민을 위한 재난을 방지하고 공공질서를 유지시켜 주는 서비스 제공자 및 응원자의 입장에 놓이게 된다.
경찰이 보다 민주화된 「자치경찰제」로 운영되고 있는 영·미법계 국가 에서는 지방자치행정의 안녕과 질서유지, 시민의 생명·신체·재산의 보호를 위주로 범죄의 수사와 범인의 체포까지 구분이 없이 이루어지고 있다. 그 러나 그 직무의 범위는 비교적 협소하게 한정하고 있고, 직무수행 방법에 있어서는 주민의 보호책임자로서 주민의 자유와 권리를 보호하고 권한이 남용되지 않도록 하고 있다.
자치제 경찰제도의 문제는 자치제 경찰제도 그 자체만을 보는 미시적 접근으로서는 결코 해결될 수 없다. 결국 지역의 특성에 맞는 자치단체 경찰로의 변화는 경찰조직의 정치적 중립을 전제로 한 독립화와 검찰예속 으로부터 독자적 수사권을 확보하는 문제가 동시에 추진되어야 할 것이 다. 자치제경찰의 문제는 궁극적으로 정부조직의 운영체제를 능률성을 우
선할 것인가, 조직자율성을 우선할 것인가, 또는 이의 절충형을 택할 것인 가에 대한 국민적 합의 또는 소수 비민주적 통치집단의 힘에 의한 선택의 문제이다. 능률성을 우선하여 행정 편의적 정부 보호수단이 되는 중앙집 권체제를 소수 국가 지도층들이 힘의 논리에 근거하여 선택할 경우, 주민 의 민주성·자율성은 무시될 수 밖에 없다. 선진국의 예와 같이 이미 보다 성숙된 민주·자유의 가치를 자치제도를 통해 경험하면서, 국민적 합의에 의해 자치제도의 비능률성을 보완하기 위해 중앙집권제의 장점을 절충적 으로 보완하고자 하는 경우는 물론 우리의 경우와는 다르다.
경찰조직 편성에 있어서 국가경찰체제로 할 것인가 자치경찰체제로 할 것인가를 판단함에 있어서 기초조건에는 다음과 같은 것이 있다.6)
첫째, 일반행정제도의 비중이다.
경찰행정은 국가행정의 일부로서 일반행정제도, 특히 지방행정이 주로 중앙정부에 의하여 이루어지는 경우에는 경찰도 중앙집권적인 대륙법계의 국가경찰을 위주로 이루어질 때에는 당연히 지방분권적인 영미법계의 자 치제경찰을 채택하는 것이 바람직하다.
둘째, 국민의 전통적인 성격이다.
국민의 전통적인 성격이 지도와 통제에 익숙하고 관권을 신뢰하는 국가 에서는 국가경찰이 자치공동체의 신념이 굳고 관권의 강압에 반발하는 경 향이 있는 국가에서는 자치제경찰이 발달한다. 오늘날에는 일반적으로 주 민자치의 길을 걷고 있으므로 문화의 진보에 따라 자치제경찰로 옮겨가는 경향이 있음을 부인할 수 없다.
셋째, 치안상태이다.
범죄의 심각도, 특히 강력범의 과다는 경찰력과 밀접한 관련을 갖게 된 다. 강력범이 빈발하는 곳에서는 치안이 문란해짐으로 강력한 집행력을 6) 서재근, 경찰행정학, 서울, 법문사, 1976, pp.51∼52.
가진 국가경찰이 요청된다. 위에서 기술한 조건들은 어디까지나 상대적인 기준에 불과하므로 현실적으로 경찰주체의 형태를 결정함에 있어서는 보 다 신중한 고려가 필요할 것이다.
우리나라의 현실을 위의 조건에 대입하여 볼 때, 판단이 매우 어렵기는 하지만 국가의 여건으로 보아 국가경찰체제를 채택하는 것이 올바른 것으 로 보일 수도 있다. 그러나 국가경찰은 강력한 집행력을 배경으로 능률과 책임을 확보할 수 있으며 긴급한 광역사태에 효율적으로 대처할 수 있다 는 장점과 함께, 관료화와 정치관여의 우려가 있고 지역주민에의 봉사를 소홀히 하기 쉽다는 단점을 가지고 있고, 자치경찰은 지역주민 위주의 책 임행정을 수행할 수 있어서 주민의 협조체제가 긴밀하며 민주화와 지방분 권이 실현될 수 있으나 지역간 격차와 광역사건의 협조가 곤란하며 지방 정치가의 간섭으로 치안행정의 일관성을 기하기 어렵다는 단점이 있다7) 는 것을 종합하여 고려하면 세계적인 추세와 같이 우리나라의 경우도 현 재의 일원적인 국가경찰체제를 유지하는 것 보다는 자치경찰제적 요소를 가미한 절충형 경찰제도를 도입하는 방향으로 나아가는 것이 올바른 선택 일 것으로 보인다.
마지막으로, 지방자치의 성립요건의 하나인 재정자립도가 극히 낮기 때 문이다. 지방행정은 자기부담으로 자치사무를 처리하여야 하기 때문에 자 치경찰을 유지·운영하는 비용도 지방자치단체에서 부담하는 것이 원칙이 나, 우리나라의 현실상 재정자립도가 극히 낮아 경찰을 자치단체에서 이 관하는 것에는 난점이 있다는 점이다. 국토가 협소하고 전국이 일일생활 권이 되었다는 점과 재정자립도가 아직 미흡하다는 지적도 있지만 국토가 협소하더라도 지역주민의 특수한 요구에 발맞추어야 할 치안수요의 특성 에 비추어 볼 때 그 자체가 자치경찰을 부정하는 이유는 되지 못할 것이 7) 이황우, 경찰행정학, 서울, 법문사, 1994, pp.75∼76.
다. 국토가 협소하다면 지방자치 그 자체를 실시하지 않는 것이 타당하며, 재정자립도가 부족하다는 것은 국세와 지방세의 비율과 세목을 조정하고 그래도 부족하면 국가재정을 통한 보정으로 해결해 나갈 문제이지 자치경 찰제도를 채택할 수 없는 이유는 아니다.