일본은 여러 가지 문제점의 노출로 인해56) 1954년 새로이 새 경찰법을 제정․공포한 바 있다. 신경찰법의 기본목표는 첫째 경찰체제와 운영에 민주성 외에 능률성을 함께 추구하고, 둘째 분권성과 집권성을 적절히 조 화시키며, 셋째 정치적 중립을 유지하되 치안책임도 명확히 하는 것을 중 요시했다. 일본 경찰제도는 경찰법 제2조 제2항에 “경찰의 활동은 ……
그 책임의 수행에 있어서는 불편부당 그리고 공평중립을 본분으로 한다”
고 규정하고 있는데, 이것은 경찰에 대한 국민의 신뢰를 높이고 제도적으 로는 영국식 공안위원회제도를 설치하여 경찰기구의 독립화와 정치적 중 립성을 보장함으로써 민주경찰의 초석을 다지고 있다는 점에 주목할 만한
55) 정진환, 「경찰행정론」, 대영문화사, 1998, p. 85.
56) 구 경찰법하에서의 경찰의 철저한 지방분권화는 민주화를 기하는 것으로 보 았고, 이는 또한 경찰의 관료독선화와 정치경찰화를 방지하고, 과거의 권력 경찰적 영향을 완전히 불식하는 것이기도 하였다. 그러나 한편 경찰의 조직 이 국가지방경찰과 1,600개의 지방자치체 경찰로 세분화됨으로써 국가 비상 사태의 경우를 제외하고는 중앙정부로부터 완전히 독립한 순수 자치체 경찰 이 되었으므로 경찰활동의 능률적 활동을 저해하고 기능상 많은 문제점을 초래하였을 뿐 아니라 조직의 복잡화와 중복으로 비경제적 제도로 전락하였 다(정인환, 전게서, p. 88).
가치가 있다.57) 이러한 신경찰법의 목표 아래 현행 일본경찰은 중앙에는 정치적으로 독립된 “국가공안위원회” 소속으로 국가경찰을 그리고 지방에 는 “도도부현공안위원회”의 관리하에 자치체 경찰을 존속시키는 이원적 구조 형태를 취하고 있다.
1) 국가공안위원회58)
일본에서 경찰업무는 지방자치단체에서 처리하는 것을 원칙으로 하고 있고, 국가는 긴급사태를 제외하고는 경찰권을 직접 행사하지 않고 있다.
하지만 업무의 성격상 국가적 이익과 지방적 이익의 양자 모두에 깊은 관 계를 가지고 있고 지방자치단체보다 국가가 전국적으로 통일시켜 행사하 는 것이 더 효과적이라고 할 수 있는 특별한 사항인 경우는 지방자치 경 찰에 대해 국가가 직접 지휘감독권을 수행하고 있다. 따라서 이러한 특별 한 사항에 대한 업무를 처리하기 위해 국가기관으로 경찰청이 설치되어 있고, 행정위원회의 성격을 가지는 국가공안위원회가 이것을 관리하는 체 제를 유지하고 있다.
국가공안위원회는 국가의 치안확보 책임을 명확하게 하기 위해 특히 중 앙기관에서 해야 하는 국가의 공안에 관한 경찰운영을 관장한다. 공안위 57) 박성수, “한국에서의 자치경찰제도 도입에 관한 연구”, 한양대학교행정대학원
석사학위논문, 1996, 12, p. 39.
58) 특히 공안위원회는 법률상 행정위원회로서의 성격을 가지고 있는 것이다. 이 러한 행정위원회 제도는 전후 일본에서 영미법계에서 도입한 제도로서 당초 에는 각종의 행정부분에 다수의 행정위원회가 설치되었으나, 사실상 위원회 제도의 필요성이 큰 것이 아니고 운영결과 실정에 맞지 않는 것이 많아 정 리단계에 있고, 다만 준 사법적 기능에 한정되는 경향에 있는 것이다. 그럼 에도 불구하고 가장 신속한 사무처리를 필요로 하고 보통 독립성이 중요한 것으로 생각되는 경찰행정의 분야에 있어서 공안위원회 제도를 채택하고 있 는 것은 본질적으로 권력행정이라고 할 수 있는 경찰행정을 민주적으로 관 리하여 그 운영의 관료화와 독선화를 방지하려 하는 목적 외에는 아무 것도 없는 것이다(정균환, “경찰 중립화를 위한 외국의 경찰제도”, 「국회보」, 1988년 9월호 22면 이하).
원회는 그 임무를 달성하기 위해 경찰청을 관리하는데, 즉 경찰에 관한 여러 제도의 기획 및 조사, 경찰예산, 대규모 재해, 지방의 질서를 위해 (危害)할 우려가 있는 소요 등 국가 공안관련사항, 긴급사태에 대응하기 위한 계획 및 그 실시, 광역조직범죄 대응에 관한 사항, 전국적인 간선도 로의 교통통제, 국제수사공조, 황궁경찰, 경찰교양시설․통신시설․감식시 설의 유지관리, 범죄통계, 경찰장비, 경찰관의 임용․근무 및 활동사항에 관한 사항, 기타 경찰행정의 조정, 위의 업무수행에 필요한 감찰 등을 들 수 있다.
공안위원회는 경찰청장관과 지방경찰관의 신분에 관한 의견개진권과 긴 급사태시 국무총리의 직권행사에 필요한 조언을 할 의무, 검찰총장 및 자 치체 공안위원회와 긴밀한 연락유지 및 그 권한에 속하는 사무에 관한 법 령의 특별한 위임에 따라 공안위원회규칙을 제정할 수도 있다.
2) 자치체경찰(도․도․부․현 경찰)
도․도․부․현마다 각각 도․도․부․현 공안위원회가 설치되어 있다.
공안위원회는 도․도․부․현 경찰의 관리기관으로 도․도․부․현 지사 의 관할 하에 지방자치법 제180조 5(위원회 및 위원의 설치)에 따라 설치 하여야 하는 위원회이다. 도․도․부․현 지사는 도․도․부․현 공안위 원회를 그 관할하에 두고 있기 때문에 경찰의 운영에 관하여 위원회를 지 휘․감독할 권한을 가지고 있지 않으나, 도․도․부․현 공안위원회 위원 의 임명에 관한 권한 외에 지방자치법상 가지고 있는 직무권한, 즉 도․
도․부․현 경찰에 관한 조례안 및 예산안의 의회제출권, 예산의 집행권, 경찰서 설치권 등을 가지고 있다.59)
59) 오수복, “지방자치제 실시에 따른 경찰제도의 개선방안에 관한 연구”, 전남대 학교 행정대학원 석사학위논문, 1995, 8, p. 25.
도․도․부․현 경찰은 당해 도․도․부․현의 관할구역에 한하여 경찰 의 임무에 임하고, 따라서 당해 경찰이 권한을 행사하는 지역은 당해 경 찰의 관할구역으로 제한하는 것이 원칙이다. 하지만 경찰활동의 범위를 엄격히 그 관할구역으로 한정하는 것은 경찰의 임무수행을 곤란하게 할 수 있는 관계로 관할구역 안에서의 범죄진압 및 수사, 피의자의 체포 기 타 공안유지와 관련해 필요한 한도 내에서 그 관할구역 밖에서도 일정한 범위 내에서 권한을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 관할구역 외에 권 한이 미치는 경우에 도․도․부․현 경찰은 그 권한이 미치는 구역을 관 할하는 다른 도․도․부․현 경찰과 긴밀한 연락을 항상 유지해야 한다.
한편 일본 경찰은 정치적 중립을 보장하기 위해 공안위원회 위원은 정 당에 가입할 수 있지만, 3인 이상이 동일 정당에 소속할 수 없도록 규정 하고 있어 어느 한 정당이 과반수의 위원을 차지하여 지배권을 행사할 수 없도록 보장하고 있다. 동시에 지나친 관료화를 방지하기 위하여 위원은 임명전 5년간 경찰 또는 검찰의 직무를 행한 직업공무원의 전력(前歷)이 없는 자 중에서 내각총리대신이 상하 양의원(兩議院)의 동의를 얻어 임명 하도록 규정하고 있다.
다음 장에서는 앞에서 언급한 각국의 경찰제도를 바탕으로 우리현실에 적용 가능한 모델을 설정하여 이의 도입시 문제점과 해결방안을 제시하고 한다.
제4장 절충형 자치경찰제도 모형제시
앞선 논의를 바탕으로 자치경찰제의 모형을 개발할 경우 그 준거틀로서 제시될 수 있는 것은 첫째, 주민만족의 치안서비스 제공, 둘째, 국가의 치 안책임 확보, 셋째, 정치적 중립성 보장, 넷째, 경찰행정의 효율성 제고, 다섯째, 민관협력치안체제의 지향 등을 들 수 있다60). 이에 각 나라는 그 나라의 역사적인 전통과 특성에 따라 다양한 자치경찰제의 모습을 지니고 있다는 점에서 우리가 마땅히 원용할 수 있는 자치경찰제의 모델이 없는 실정이다.
현재 외국의 경찰제도는 국가경찰형 체제, 지방차지형 체제, 절충형(통 합형)체제로 운영되고 있지만 그 나라의 환경여건에 따라 각기 다른 형태 를 지향하고 있는 실정이다. 이러한 특성 때문에 우리에게 맞는 완전한 자치경찰제 형태는 없지만 이들의 장단점을 딴 절충형 체제를 도입하는 것이 바람직하다고 본다61).
따라서 본 장에서는 절충형(통합형) 도입시 여러 고려사항이 있겠지만 가장 중요한 핵심사항인 조직체제, 재원확보, 인사관리, 사무분장(수사권) 을 중심으로 살펴보고자 한다.
60) 이황우, “우리나라 실정에 맞는 자치경찰제도”, 자치경찰제도 공청회자료집, 치안연구소․한국경찰학회, 1998, pp.69-78.
61) 경찰개혁위원회 실무연구팀, 자치경찰제의 이해, 1999, p.24; 유효정, “자치경 찰제도에 간한 법적 고찰”, 이화여자대학교 대학언 석사학위논문, 1995, pp.86-87; 박진현, “자치경찰제의 수용방안에 관한 연구”, 연세대학교 행정대 학원 석사학위논문, 1993, p.86 참조.
제1절 절충형 자치경찰제 도입의 기본 방향
절충형 자치경찰제를 도입할 경우, 이를 어떠한 지방행정단위에 실시할 것인지가 문제이다. 주요 외국의 예를 보면, 미국의 경우는 기초자치단체 경찰이 먼저 설치․운영되었고 나중에 군, 주 및 연방경찰이 창설되는
“아래에서 위로”의 특이한 역사적 문화적 과정을 밟았다고 한다(이강종, 1999: 65). 그 결과 기초자치단체경찰이 난립하게 되어 각 군과 주 및 연 방정부에서 각기 경찰기관을 설치하여 중복적으로 운영하는 비효율성을 극복하지 못하고 관할권 고수와 공조의 거부, 재정기반의 취약에 따른 인 력과 장비 및 시설확충의 한계 등이 지적되고 있다.
일본의 경우도 1948년 시정촌(市町村) 등 기초자치단체경찰로 도입하였
일본의 경우도 1948년 시정촌(市町村) 등 기초자치단체경찰로 도입하였