행정학석사학위논문
한국의 자치경찰제 도입을 위한 연구
-외국의 경찰제도 비교를 통한 절충형 자치경찰제의 윤곽을 중심으로-
국민대학교 행정대학원 행정학과 행정학전공
김 동 욱
2002년
한국의 자치경찰제 도입을 위한 연구
-외국의 경찰제도 비교를 통한 절충형 자치경찰제의 윤곽을 중심으로-
지도교수 변 동 건
이 논문을 행정학석사 학위논문으로 제출함.
2002年 11月 日
국민대학교 행정대학원 행정학과 행정학전공
김 동 욱
김동욱의 행정학석사 학위논문을 인준함.
2002年 12月 日
심 사 위 원 장 (인)
심 사 위 원 (인)
심 사 위 원 (인)
< 목 차 >
제1장 서론 ··· 1
제1절 연구의 필요성 및 목적 ··· 1
제2절 연구의 범위와 방법 ··· 4
제3절 연구의 기대효과 및 활용방법 ··· 5
제2장 자치경찰제도 도입에 관한 이론적 배경 ··· 7
제1절 자치경찰제도의 의의 및 융합화경향 ··· 7
1. 자치경찰제도의 의의 ··· 7
2. 자치경찰제 도입의 필요성 ··· 10
3. 중앙경찰제도와 자치경찰제도의 융화경향 ··· 17
제2절 경찰제도의 세 가지 패러다임 ··· 19
1. 중앙집권형 체제 ··· 20
2. 절충형(통합형) 체제 ··· 21
3. 지방분권형 체제(전통적 자치경찰제도: 영·미) ··· 22
제3절 자치경찰제도의 정립문제 ··· 25
1. 자치경찰제도의 도입 변수 ··· 25
2. 자치경찰제도 정립방안 ··· 31
제3장 자치경찰제 도입의 실태 ··· 37
제1절 자치경찰제도의 도입배경 ··· 37
제2절 경찰청의 자치경찰제도의 도입에 관한 기본구상 내용 ··· 40
1. 기본방향 ··· 40
2. 국가경찰조직 및 운영 ··· 40
3. 자치경찰조직 및 운영 ··· 41
4. 경찰권한 배분 ··· 42
제3절 외국의 경찰제도 현황 ··· 42
1. 독일의 경찰제도 ··· 43
2. 프랑스의 경찰제도 ··· 47
3. 미국의 경찰제도 ··· 49
4. 영국의 경찰제도 ··· 51
5. 일본의 경찰제도 ··· 52
제4장 절충형 자치경찰제도 모형제시 ··· 56
제1절 절충형 자치경찰제 도입의 기본 방향 ··· 57
1. 경찰조직의 기본구조-국가경찰제와 자치경찰제의 절충형 ··· 58
2. 절충형 자치경찰제 실시단위 선정 문제 ··· 60
제2절 절충형 도입시 국가사무와 지역사무의 조화방안 ··· 71
1. 국가사무와 지역사무의 조화 ··· 71
2. 국가경찰과 자치경찰의 사무분장의 문제 ··· 73
제3절 절충형 도입시 재원배분문제 해결방안 ··· 76
1. 재원배분문제의 해결방안 ··· 76
2. 자치경찰에 대한 재정조정제도의 설계방안 ··· 80
3. 자치경찰예산의 편성 및 운영방식의 설계방안 ··· 83
제4절. 절충형 도입시 인사관리문제의 해결방안 ··· 84
1. 통합적 인사관리의 기본방향 ··· 84
2. 효율적 인사관리 방안 ··· 87
3. 전국적 균형성 강화 방안 ··· 92
제5절 절충형 도입시 공조 및 수사권 문제 해결방안 ··· 97
1. 국가경찰과 자치경찰의 공조확보 방안 ··· 97
2. 수사권 문제의 해결방안 ··· 102
제5장 결론 ··· 104
제1절 자치경찰제 실시에 따른 상호관계정립 문제 ··· 104
1. 국가경찰과 자치경찰과의 관계정립 문제 ··· 104
2. 자치경찰 상호간의 관여 문제 ··· 106
3. 시․도경찰과 시․도자치단체와의 관계정립 문제 ··· 107
제2절 결론 ··· 108
참 고 문 헌 ··· 111
Abstract ··· 118
< 표 차 례 >
<표 3-1> 경찰법 개정안별 쟁점의 비교분석 ··· 38
<표 3-2> 외국의 국가경찰제도 현황 ··· 43
<표 3-3> 독일연방경찰과 주경찰 ··· 44
<표 4-1> 국가경찰과 자치경찰제도의 비교 ··· 72
<표 4-2> 지방교부세와 경찰교부금의 통합 및 분리운영의 장단점 ··· 82
제1장 서론
제1절 연구의 필요성 및 목적
알려진 바와 같이 국가경찰 제도는 경찰행정의 전국적인 통일성이라든 가, 정보의 집적과 교환, 강력한 집행력 그리고 전국적인 유기적 협력 등 을 비롯해 수많은 장점들을 지니고 있다. 하지만 지방의 치안문제가 중앙 집권적인 국가경찰에 의해 완전히 총괄적으로 운영됨으로써 또한 적지 않 은 문제점들을 보여주고 있다.1)
무엇보다 국가경찰제도는 일원구조(一元構造) 체제를 유지하고 있는 관 계로 우리가 어떻게 경찰의 특수한 사정을 감안하면서도 지방의 치안수요 에 부응하기 위해 자치경찰제도를 가능한 한 빨리 도입하느냐 하는 과제 에 직면해 있다. 특히 우리가 자치경찰제를 실시하려는 보다 근본적인 목 적은 현행 국가경찰제도의 특징인 일원구조의 폐해를 가급적이면 제도적 으로 개선하여 경찰 대민 서비스를 질적으로 제고시키는데 있다. 이와 동 시에 중앙경찰의 권력을 어느 정도 분산시켜 경찰의 민주화와 경찰에 대 한 주민통제체계를 한층 발전시키는 것 또한 중요한 목적중의 하나다. 이 러한 노력의 핵심은 우선 경찰을 정치적으로 중립화시켜 공권력의 남용을 방지하고 경찰 본연의 임무인 국민의 생명과 재산보호 등의 기능에 충실 하도록 하자는 것이다. 지방자치제는 지역주민의 생명과 재산보호, 주민복 지 증진 등의 기능을 한다. 그리고 시․도 행정은 종합행정이며 자치경찰 제의 실시는 책임 있는 지역치안행정을 담당하기 위함이다. 따라서 당연 히 경찰행정은 지역자치행정에 포함되어야 하며 지방자치단체가 지역치안
1) 이기우, 지방자치경찰제도 도입의 쟁점, 미간행 논문 1997, p. 2.
에 대해 권한과 책임을 져야 한다는 것은 자명하다. 즉 이는 지역행정과 경찰행정이 상호 떨어질 수 없는 불가분의 관계에 있다는 이야기가 된다.
그러나 지금까지의 지방자치단체는 지역치안에 대해 아무런 권한과 책임 도 지지 않아 온 것이 사실이다. “주인 있는 지역치안행정, 지역주민에게 봉사하는 민주치안행정”을 추진하기 위해 자치경찰제의 실시가 어느 때보 다 요망되는 것이다. 물론 오늘날 주민안전의 기능을 하는 소방2)이나 민 방위 분야에서도 지방자치제가 실시되고 있는데, 같은 맥락에서 이와 유 사한 기능을 하는 경찰행정은 여전히 국가사무로 운영하고 있어 본격적인 지방자치시대가 열린지 11년이 지난 현실을 볼 때 이는 커다란 모순이라 아니할 수 없다.
한편 제2차 세계대전 후 세계경찰제도의 변화에 있어서 새로운 경향은 능률성위주의 대륙법체계의 국가에서는 자치성을 그리고 자치성 위주의 영미법체계의 국가에서는 능률성을 추구하고 있다. 대륙법체계의 국가에 서 자치성을 추구하는 방안으로는 부분적 지방경찰제의 도입, 경찰위원회 제도의 활용, 민간조직의 활용 그리고 경찰관서장의 민간인임명 등 여러 가지의 방법이 있으나, 독일․불란서의 경우처럼 부분적으로 지방에 자치 경찰제를 실시하는 것이 가장 좋은 방안으로 평가되고 있다.3) 국민회의는 2) 소방업무도 종래에는 일반 경찰조직과 크게 다를 것이 없었으나, 현행 정부조 직법 제32조 제1항(행정자치부장관의 소관업무)에서는 “행정자치부장관은 … 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원, …, 민방위, 재난관리 및 소방에 관한 사무를 掌理한다”라고 규정하고 있으며, 소방법 제3조(소방업무에 대한 책임 등) 제1항에서는 “서울특별시․광역시 및 도(이하 ‘시․도’라 한다)는 그 지방 자치단체의 관할구역 안에 있어서의 소방업무를 수행한다”라고 규정하고 제2 항에서는 특별시장․광역시장․도지사의 지휘․감독책임에 대하여 규정하고 있다. 소방공무원법(제2조 제2호)은 지방공무원으로 “지방소방공무원”을 따로 두어 소방사무를 지방자치단체의 사무로 하고 있다. 또 지방자치법 제9조 제2 항 제6호는 소방에 관한 사무를 자치단체의 사무로 명시하였다.
3) http://www.kopsa.org/frame1.html (시민을 위한 경찰발전연구회, 지방자치와
지난 1997년 대선이 치러지던 당시 이른바 경찰의 정치적 중립화, 자치경 찰제의 도입 그리고 수사권의 독립이라는 3대 경찰의 현안을 추진하겠다 고 공약을 한 바 있다. 또한 3대 경찰현안으로 경찰민주화, 지방자치의 정 착 및 대국민 치안서비스 강화를 동시에 적극적으로 추진해 나가겠다고 밝힌바 있다4). 같은 시기 김대중 대통령 당선자는 선거 다음날 당선소감 으로 지방분권화는 물론이고 자치경찰제의 도입․실시를 강력히 천명했 다. 그러나 현재까지 이러한 과제는 거의 제자리에 머물러 있는 실정이 다.
문제는 만약 우리가 자치경찰제를 실시한다면 구체적으로 어떠한 방식 을 통해 어떠한 모습의 자치경찰제를 도입할 것이냐 하는 점에 관심을 가 지지 않을 수 없다. 국민회의(현 새천년민주당)와 자민련은 “경찰중립화와 자치경찰제 도입”을 위한 경찰법 개정안을 이미 1996년 공동으로 발의한 바 있고, 그 결과 현재는 경찰법이 일부 개정되어 시행 중에 있는 상태다.
이제 이것을 기초로 하여, 경찰체제의 대격변이라는 점을 고려해 자치경 찰을 도입하는 현실적 방안을 도출하는 것이 바람직하다고 본다. 본 논문 에서는 지방화시대, 참여민주주의시대에 걸맞는 자치경찰 도입을 눈앞에 두고있는 시점에서 그 동안의 자치경찰제 도입에 관한 논의를 종합하고, 현행 경찰제도의 실태와 문제점을 검토하여 우리실정에 맞는 지방자치경 찰제의 모델을 제시하여 지방자치시대 행정의 민주적 분권화를 위한 “국 민을 위한 경찰상”을 모색하는 데 본 연구의 목적이 있다.
경찰과의 관계 -& 각국의 경찰제도 사례).
4) 이상환, 새정치국민회의 경찰정책, 조창현(편),「지방자치시대의 경찰의 위상 과 역할」, 한양대 지방자치연구소, 연구논문집 96/01, pp. 4961.
제2절 연구의 범위와 방법
건국이후 국립경찰은 우리나라 정치․사회의 발전과정에서 많은 변화를 거치면서 비판도 없지 않았지만 이른바 국가안보를 최우선으로 하는 호국 경찰로서 우리나라의 특유의 경찰제도로 발전되어 국가경찰제도를 유지하 였다. 세계 유일 분단국인 우리는 현 국가의 특별한 안보상황을 고려하여 치안여건을 신중히 반영하면서도 한국경찰제도의 변화 논의를 접근시켜야 할 것이다.
이에 본 논문에서는 지방자치시대의 경찰이 지방화․자치화․국제화에 알맞은 자치경찰의 제도적 대안을 연구하고, 지방자치적 특성에 가장 적 합한 한국적 자치경찰제도의 모델을 제시하고자 한다.
연구의 주요내용으로는 지방자치제도의 개념과 본질 및 경찰제도와의 관계에서 그 유형을 살피고, 주요 선진외국의 경찰제도 유형 및 특성을 한국경찰의 제도와 비교검토하고, 자치경찰제 도입관련 요인과 그 중요쟁 점사항을 분석하여 합리적인 시행방안을 모색하고자 했다.
연구의 방법으로는 우리나라 경찰제도 및 국민회의에서 논의되었던 자 치경찰제 모델과 경찰내부에서 거론되고 있는 보고서 및 공청회 자료 등 을 활용하는 서술적 접근방법을 택하였고, 비교제도론적 입장에서는 대륙 법계, 영․미법계의 주요 선진 경찰제도의 유형 및 특성의 장․단점과 세 계적 추세에 있는 양 제도의 혼합 및 절충된 경찰제도 등을 비교하는 비 교론적 방법과 이들이 가지고 있는 각 사무․기능 등 분야별 비교에 중점 을 두어 자치경찰제 실시이후 문제가 될 수 있는 각 제도상의 연구에 중 점을 두었다.
본 연구의 분석자료는 주로 경찰내부의 교양자료 및 연구보고서 등과 국내에서 간행되는 각종 저서와 연구보고서 및 논문 등을 참조하고, 외국
에서 발간된 문헌도 직․간접적으로 활용하였다. 또한 국내 관련 기관에 서 발간되는 각종 정책자료는 물론 일간지․주간지․월간지에 게재된 자 료도 참조하여 국민이 원하는 자치경찰제도의 형태를 찾는데 주력하였다.
제3절 연구의 기대효과 및 활용방법
지금까지 논의해 본 국가경찰제도와 자치경찰제도는 그 논리적 구상에 있어서 상당히 다양하다. 특히 자치경찰제 도입에서 기대될 수 있는 것은 한국경찰의 민주화, 정치적 중립화, 그리고 주민에게 봉사하는 경찰제도이 다. 그러나 자치경찰제를 도입한 이후에 이것이 제대로 정착되고 확립될 수 있을지는 분명 확신할 수 없다.
그러나 중요한 것은 한국에 지방자치가 부활한지 벌써 11년이 되었다는 사실이다. 바꾸어 말하면 이제는 지방자치시대에 부합하는 진정한 민주주 의적 경찰상을 제대로 수립하고 경찰 본연의 과제를 최대한 효과적이고 효율적으로 집행해 나가기 위해서라도 경찰기능의 본래 속성에 부응해서 그야말로 국가와 지방자치단체가 분담하도록 국가경찰․지방경찰 이원주 의(二元主義)를 도입하는 게 바람직하다고 본다.
우리나라는 1991년 독립체제를 갖춘 경찰청을 창설해 그것을 정점으로 해서 그 동안 14개의 지방경찰청 과 231개의 경찰서, 2,914개의 파출 소, 직속기관으로 경찰대학, 경찰종합학교, 중앙경찰학교, 운전면허관리공 단과 경찰병원까지 운영하는 전형적인 강력한 국가경찰제를 유지하고 있 다.
이 때문에 우리나라가 지방자치를 11년전부터 실시하고 있다고는 하지 만 이론적으로 볼 때 엄밀한 의미에서는 반 토막 지방자치를 하고 있다
는 비판을 받고 있다.5) 특히 국가경찰제 하에서는 경찰이 소요진압이나 데모방지 등 국가적 관심분야에는 적극적이나 절도․강도의 체포, 밤거리 통행에서 주민(시민)들의 안전유지와 같은 지방적 관심과제로써 민생치안 과제에는 다소 소홀하기 쉽다. 즉 일원적(一元的) 국가경찰체제 하에서 경 찰은 사회적 질서유지에 주력할 수밖에 없으므로 이러한 단점을 최대한 확보할 수 있고 지역여건에 맞는 치안행정을 기할 수 있을 뿐만 아니라 동시에 주민개개인의 안전유지에도 최대한 전념할 수 있는 자치경찰제를 본격 수용해야 할 것이다. 국가경찰이 모든 지방적인 경찰사무까지를 총 괄함으로써 국가경찰의 과부하 상태가 초래되고 있고 국민의 생명과 재산 의 보호를 위한 민생 치안행정은 사실상 소홀히 취급되기 쉬운 이른바 경 찰기능의 왜곡현상이 나타날 위험에 처해 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 국가경찰과 지방경찰을 병존시키고 국가경찰은 국가의 안보와 사회안정과 같은 큰 문제에 경찰력을 집중하고 지방경찰은 주민의 생활과 직결되는 민생치안을 담당하도록 하여 역할의 분담을 적극적으로 꾀해야 할 것이다. 왜냐하면 경찰의 분권화는 경찰의 민주성을 보장하기 위해서 도 필요한 것이지만 더 나아가서 경찰의 능률성을 향상시키기 위한 차원 에서도 불가피한 시대적인 요구이기 때문이다.
때문에 우리나라 경찰의 큰 과제 중 하나는 주민(시민)이 진정으로 필 요로 하며 신뢰할 수 있는 경찰 그리고 민생치안 확립에 만전을 기할 수 있는 경찰이 탄생하는 것이다. 이러한 향후 과제는 지방자치제에 부합하 는 민주적 자치경찰제의 전격적인 도입․운영에서 어느 정도는 달성이 가 능할 것으로 확신한다. 또한 우리는 앞으로 자치경찰제가 채택․운영될 것에 대비해 지금부터 경찰직원에 대해 정신교육은 물론, 윤리교육과 철 학교육 등도 꾸준히 지속해 나가야할 커다란 과제를 안고 있다고 하겠다.
5) 조창현(편), 전게서, p. 29.
제2장 자치경찰제도 도입에 관한 이론적 배경
제1절 자치경찰제도의 의의 및 융합화경향
1. 자치경찰제도의 의의
경찰이란 「사회적으로 공공의 질서를 유지하고 위해와 범죄로부터 국 민 개개인의 생명과 재산을 보호하고 그리고 다양한 사회적 구성원을 응 원하는 공공서비스 또는 공공재」라고 규정한다. 다시 말하면 이는 질서 유지, 생명과 재산의 보호 그리고 사회적 응원을 법집행과 공익 배분 차 원에서 행하는 국가작용이며 이 입장으로 경찰과 국민과의 관계를 정의하 면 결국 경찰은 국민을 위한 재난을 방지하고 공공질서를 유지시켜 주는 서비스 제공자 및 응원자의 입장에 놓이게 된다.
경찰이 보다 민주화된 「자치경찰제」로 운영되고 있는 영·미법계 국가 에서는 지방자치행정의 안녕과 질서유지, 시민의 생명·신체·재산의 보호를 위주로 범죄의 수사와 범인의 체포까지 구분이 없이 이루어지고 있다. 그 러나 그 직무의 범위는 비교적 협소하게 한정하고 있고, 직무수행 방법에 있어서는 주민의 보호책임자로서 주민의 자유와 권리를 보호하고 권한이 남용되지 않도록 하고 있다.
자치제 경찰제도의 문제는 자치제 경찰제도 그 자체만을 보는 미시적 접근으로서는 결코 해결될 수 없다. 결국 지역의 특성에 맞는 자치단체 경찰로의 변화는 경찰조직의 정치적 중립을 전제로 한 독립화와 검찰예속 으로부터 독자적 수사권을 확보하는 문제가 동시에 추진되어야 할 것이 다. 자치제경찰의 문제는 궁극적으로 정부조직의 운영체제를 능률성을 우
선할 것인가, 조직자율성을 우선할 것인가, 또는 이의 절충형을 택할 것인 가에 대한 국민적 합의 또는 소수 비민주적 통치집단의 힘에 의한 선택의 문제이다. 능률성을 우선하여 행정 편의적 정부 보호수단이 되는 중앙집 권체제를 소수 국가 지도층들이 힘의 논리에 근거하여 선택할 경우, 주민 의 민주성·자율성은 무시될 수 밖에 없다. 선진국의 예와 같이 이미 보다 성숙된 민주·자유의 가치를 자치제도를 통해 경험하면서, 국민적 합의에 의해 자치제도의 비능률성을 보완하기 위해 중앙집권제의 장점을 절충적 으로 보완하고자 하는 경우는 물론 우리의 경우와는 다르다.
경찰조직 편성에 있어서 국가경찰체제로 할 것인가 자치경찰체제로 할 것인가를 판단함에 있어서 기초조건에는 다음과 같은 것이 있다.6)
첫째, 일반행정제도의 비중이다.
경찰행정은 국가행정의 일부로서 일반행정제도, 특히 지방행정이 주로 중앙정부에 의하여 이루어지는 경우에는 경찰도 중앙집권적인 대륙법계의 국가경찰을 위주로 이루어질 때에는 당연히 지방분권적인 영미법계의 자 치제경찰을 채택하는 것이 바람직하다.
둘째, 국민의 전통적인 성격이다.
국민의 전통적인 성격이 지도와 통제에 익숙하고 관권을 신뢰하는 국가 에서는 국가경찰이 자치공동체의 신념이 굳고 관권의 강압에 반발하는 경 향이 있는 국가에서는 자치제경찰이 발달한다. 오늘날에는 일반적으로 주 민자치의 길을 걷고 있으므로 문화의 진보에 따라 자치제경찰로 옮겨가는 경향이 있음을 부인할 수 없다.
셋째, 치안상태이다.
범죄의 심각도, 특히 강력범의 과다는 경찰력과 밀접한 관련을 갖게 된 다. 강력범이 빈발하는 곳에서는 치안이 문란해짐으로 강력한 집행력을 6) 서재근, 경찰행정학, 서울, 법문사, 1976, pp.51∼52.
가진 국가경찰이 요청된다. 위에서 기술한 조건들은 어디까지나 상대적인 기준에 불과하므로 현실적으로 경찰주체의 형태를 결정함에 있어서는 보 다 신중한 고려가 필요할 것이다.
우리나라의 현실을 위의 조건에 대입하여 볼 때, 판단이 매우 어렵기는 하지만 국가의 여건으로 보아 국가경찰체제를 채택하는 것이 올바른 것으 로 보일 수도 있다. 그러나 국가경찰은 강력한 집행력을 배경으로 능률과 책임을 확보할 수 있으며 긴급한 광역사태에 효율적으로 대처할 수 있다 는 장점과 함께, 관료화와 정치관여의 우려가 있고 지역주민에의 봉사를 소홀히 하기 쉽다는 단점을 가지고 있고, 자치경찰은 지역주민 위주의 책 임행정을 수행할 수 있어서 주민의 협조체제가 긴밀하며 민주화와 지방분 권이 실현될 수 있으나 지역간 격차와 광역사건의 협조가 곤란하며 지방 정치가의 간섭으로 치안행정의 일관성을 기하기 어렵다는 단점이 있다7) 는 것을 종합하여 고려하면 세계적인 추세와 같이 우리나라의 경우도 현 재의 일원적인 국가경찰체제를 유지하는 것 보다는 자치경찰제적 요소를 가미한 절충형 경찰제도를 도입하는 방향으로 나아가는 것이 올바른 선택 일 것으로 보인다.
마지막으로, 지방자치의 성립요건의 하나인 재정자립도가 극히 낮기 때 문이다. 지방행정은 자기부담으로 자치사무를 처리하여야 하기 때문에 자 치경찰을 유지·운영하는 비용도 지방자치단체에서 부담하는 것이 원칙이 나, 우리나라의 현실상 재정자립도가 극히 낮아 경찰을 자치단체에서 이 관하는 것에는 난점이 있다는 점이다. 국토가 협소하고 전국이 일일생활 권이 되었다는 점과 재정자립도가 아직 미흡하다는 지적도 있지만 국토가 협소하더라도 지역주민의 특수한 요구에 발맞추어야 할 치안수요의 특성 에 비추어 볼 때 그 자체가 자치경찰을 부정하는 이유는 되지 못할 것이 7) 이황우, 경찰행정학, 서울, 법문사, 1994, pp.75∼76.
다. 국토가 협소하다면 지방자치 그 자체를 실시하지 않는 것이 타당하며, 재정자립도가 부족하다는 것은 국세와 지방세의 비율과 세목을 조정하고 그래도 부족하면 국가재정을 통한 보정으로 해결해 나갈 문제이지 자치경 찰제도를 채택할 수 없는 이유는 아니다.
2. 자치경찰제 도입의 필요성
현행 한국경찰제도에 대해서는 여러 가지 관점에서 비판의 제시가 있는 바, 첫째, 정치적 중립성 면에서 경찰기구의 독립성 결여, 위정자의 의지 결여, 경찰관의 직업윤리관 희박 등에서 발생하는 문제점을 제기하고 있 고,
둘째, 민주성 면에서는 우리나라 지방자치제 실시에 따른 지방자치체 경찰의 부재, 경찰행정의 민주적 통제제도 미약성, 경찰상의 미정립 등 문 제점을 제기하고,
셋째, 경찰의 기능 면에서는 경찰자체의 지휘권 문제와 업무과다로 인 한 업무의 비정형성, 경찰의 수사권 문제 등을 중심으로 문제점을 제기하 고,
넷째, 지방자치제 실시에 따라 지방정부와 경찰과의 관계에 대해 살펴 보고자 한다.
1) 정치적 중립성면
첫째, 경찰기구의 독립성 결여를 들 수 있다.
우리나라 경찰은 정부수립 후 미군정시 중립의 전제조건이라고 할 수 있는 독립기구인 경무부를 내무부 산하의 치안국으로 소속시킨 이래 독립 된 경찰기구를 갖지 못하고 있다. 이런 점에서 사실상 경찰은 독립된 의
미의 보안경찰이기 보다는 행정수행상의 장애를 제거하는 협의의 행정경 찰과 같은 성격을 갖게 되었으며 경찰본래의 임무를 제대로 수행하지 못 하게 된 것이다.
이러한 경찰조직체제는 경찰이 본래의 위치를 확보하지 못하고 정권안 보의 도구 내지는 정치적 사병화를 이루게 되는 주된 원인이 되는 것이 며, 지방자치제와 지방경찰제 운영에도 각종 선거 등에서 경찰의 정치적 중립을 기대할 수 없는 원인을 제공하는 것이다. 경찰기구의 독립이야말 로 정치적 중립성에 대한 최소한의 전제조건이며 교두보임에도 한국경찰 기구가 독립되어 있지 않다는 사실은 경찰제도의 제일 큰 문제점이라고 아니할 수 없다.
둘째, 위정자의 의지 결여를 들 수 있다.
근대적 민주주의 국가의 정치체제가 필연적으로 정당정치를 지향하고 있는 것이라면 행정질서의 일관성 유지와 정당정치로부터의 집행기능의 독립성과 안전성을 보장하기 위하여 공무원의 정치적 중립성을 가일층 적 극적으로 요청되는 것이다.8)
건국 이후 현재까지 정치적 격동기 마다 경찰의 정치적 중립화에 관한 시도와 논의는 경찰 내외적으로 수차에 걸쳐 있었으나 그때마다 “경찰 민 주화의 길”에 역행한다는 사실을 망각하고 있으며 위정자의 정치적 중립 화에 대한 실천의지가 부족하기 때문이라고 밖에 볼 수 없다.
셋째, 경찰관의 직업윤리관 희박을 들 수 있다
공무원의 자각에 의하여 공무원의 정치적 중립성이 직업윤리로서 확립 되지 않는 한 부패방지의 경우와 같이 법률의 규정만으로는 정치적 중립 8) 서재근, 경찰행정학, 서울, 삼중당, 1963, pp.67∼68.
의 확보가 어렵다.9) 특히, 경찰공무원이 강제·명령의 경찰권을 국민의 의 사에 반하여 특정한 정당이나 정파를 위해서 행사한다는 것은 민주국가 발전에 역행하는 국민의 행복에 대한 반역적 행위라 할 것이다.10)
이렇게 볼 때 경찰이 「정치경찰」이나 「권력의 시녀」라는 말을 듣는 것은 경찰을 정치적 수단에 이용한 집권당의 잘못 뿐만 아니라 경찰관에 대한 직업공무원제도가 확립되지 못하여 신분보장이 제대로 안되고 집권 당에 부화뇌동한 경찰지도자 등 경찰관 자신의 직업윤리관이 희박하다는 사실에도 그 문제점이 있다할 것이다.
2) 민주성면
첫째, 순수한 지방자치제 경찰의 부재를 들 수 있다.
행정의 민주성 중에서 가장 중요한 것은 가급적 행정의 결정·집행을 중 앙정부에 집중시키지 않고 지방정부에 분산시켜 행하도록 하는 정부의 분 권화이다.
그러나 우리나라 지방 경찰제도를 보면 법제상으로는 시·도 경찰청장과 경찰서장은 국가로부터 경찰사무를 위임받는 지방 상급 보통경찰관청인 서울특별시장·도지사의 산하기관 및 지방 하급 보통경찰관청으로 되어 있 어 자치제 경찰적 요소를 약간 가미한 듯한 체제이나, 실제상으로는 인사, 예산 등 실질적인 경찰업무수행에 있어서 경찰청장을 정점으로 하는 중앙 집권형 국가경찰제도를 유지하고 있다.
우리나라 지방자치제 실시에 즈음하여 영·미 법계와 같은 순수한 지방 자치제 경찰의 부재야말로 진정한 경찰민주화의 장해(障害) 요인 중의 하 나이다.
9) 유 훈, 행정학원론, 서울, 법문사, 1986, p.491.
10) 서재근, 상게서, p. 68.
둘째, 경찰행정의 민주적 통제제도의 부재를 들 수 있다.
행정의 민주적 통제란 행정책임을 강화하고 행정의 민주화를 확보하기 위하여 행정의 외부에서 행해지는 통제이다.11) 그러나 경찰행정에 대한 이러한 통제는 대부분 사후적인 통제제도이며 좀 더 사전 예방적인 민주 적 통제제도는 미약한 실정이다. 이와 같이 경찰행정의 통제는 지방자치 제 실시와 더불어 사전 예방적이며 주민이 참여할 수 있는 민주적 통제제 도로 보완·개선되어야 할 문제점인 것이다.
셋째, 대주민 봉사경찰상의 미정립 문제를 들 수 있다
미국의 경찰학자 저먼(A. C Geman)은 「경찰은 법률의 범위내에서 경 찰임무를 완수하기 위하여 국민의 곤란을 해결하여 주고, 국민의 행복을 촉진하기 위하여 봉사하는 것을 그 주요 수단으로 한다고 보고 있으며, 경찰이 주민으로부터 친밀감과 신뢰감을 얻는 것이 가장 중요한 과제」라 고 하였다.12)
이와 같이 영·미법계의 자치제경찰은 대주민 봉사경찰로서의 임무에 중 점을 두고 경찰활동을 전개한다고 볼 수 있다.
그러나 우리나라 경찰은 미군정경찰로 출범하여 남북분단의 역사적 배 경과 6.25 동란, 4.19 혁명, 5.16 군사혁명 등 정치적, 사회적 변동기를 거 치면서 6.25 남침때 호국경찰의 임무를 수행하는 외에는 일제경찰의 잔재 적 요소를 벗어나지 못하고 다분히 권위주의적이고 관료적인 경찰로서 다 중범죄 진압과정에서 「민중의 몽둥이」라는 소리까지 들은 적도 있다.
11) 이러한 통제제도에는 제도적인 기구에서 이루어지는 입법통제, 사법통제, 옴브즈만 (ombudsman)제도 등이 있고, 비정형적인 민주통제로서는 국민의 여론, 선거제도, 주민참여, 정당, 이익단체에 의한 통제 등이 있다.
12) 이상안, 경찰활동에 대한 지원의 논거, 경찰대학 치안논총, p. 98.
1987년의 박종철군 고문치사사건, 1991년의 강경대君 치사사건 등은 민주 경찰을 희구하는 국민의 소리를 드높게 하였고, 1980년 전투경찰대 설치 와 1983년 의무경찰제도의 도입은 직업공무원제의 확립이라는 민주성 면 에서 재고할 문제점이라 할 수 있다. 그리하여 우리나라 경찰이 일부 국 민사이에 「필요악적인 존재」로까지 비약되기에 이른 것은 무엇보다도 주민과 친선관계를 유지할 수 있는 대국민 경찰봉사상이 제대로 확립되어 있지 않기 때문이라고 볼 수 있다.
3) 경찰기능면
첫째 경찰자체의 지휘권 문제를 들 수 있다
성공적인 경찰조직에 대한 불가피한 전제조건 중에서 가장 중요한 것은 지휘의 단일화이다.13) 지휘계통의 단일화가 지켜져야 경찰제도상의 원활 한 기능이 이룩될 수 있으나 국가경찰조직은 법제상으로는 행정자치부장 관, 경찰청장, 각 시·도 경찰청장, 경찰서장을 있는 계선조직으로 되어 있 다. 이러한 이원적 이원성을 지닌 경찰의 지휘체제로 인하여 하급경찰 기 관에서의 업무수행은 상당한 혼란을 일으키게 되며 업무능률을 저해하게 되는 요인이 되는 것이다.
또한 중앙에서의 강력한 중앙집권적인 지휘체제는 일률적이고 일사불란 한 지휘계통으로 인하여 효율적이라고도 할 수 있으나, 지방자치제 실시 에 따라 각 지방의 특수성을 감안한 정책수립 및 정책집행을 할 수 있도 록 지휘업무체제 또한 시급히 개선되어야 할 문제점이다.
둘째, 경찰의 수사권 문제를 들 수 있다
13) O. W. Wilson, Police Administration, New York, McGraw-Hill Book Co., 1977, p.80.
현대처럼 수사의 기동성과 기민성, 신속성 그리고 광역성이 요구되는 사회에서는 수사 업무의 거의 전부를 담당하는 경찰에 독립적인 수사권을 주어 그의 기동성을 살리고 사기를 진작시키는 것이 중요하다.14)
실제에 있어서 경찰은 범죄발생 신고 및 범죄인지에서 부터 범인을 검 거하고 소송유지에 필요한 증거확보 등 범죄수사에 종사하고 있을 뿐만 아니라 범죄발생, 검거처리면에 있어서도 검사에 비하여 월등한 수사활동 을 전개하고 있다.15)
또한 경찰의 피의자 구속영장 신청에 있어서도 대부분 구속영장이 발급 되고 있는 실정이다.16) 그럼에도 불구하고 현대 범죄사건의 신속한 해결 을 위해 검사와 함께 공동 대처하는 데 필요한 경찰의 독자적인 수사권을 인정하지 않는다는 논리는 지방분권화 시대에 부응하지 못할 뿐만 아니라 경찰 활동의 능률을 저해하는 문제점 중의 하나이다. 따라서 자치경찰제 와 수사권 독립은 동시 추진해야 될 과제라는 주장도 제기된다.17)
셋째, 경찰업무의 비정형성을 들 수 있다.
우리나라 경찰은 대륙적인 관념에 따라 경찰의 고유한 업무외에 경찰본 연의 업무처럼 간주된 수많은 조정행정업무를 담당하고 있으며, 남북분단
14) 진종서, 형사정책, 서울, 법무사, 1986, p.508.
15) 1984년도 전국 범죄발생·검거현황을 살펴보면 총발생건수 808,516건중 검거건수 699,200(86.48%)에 검거인원은 894,287명으로 나타나 있다. 그중 98.83%에 해당하 는 865,983명을 경찰관이 검거 송치했으며, 검찰이 검거·처리한 것은 0.29%밖에 안 되는 2,655명에 불과하다 : 대검찰청, 범죄분석, 통권 제91-94호, 1984, p.54, pp.68
∼69, p.122 참조.
16) 1986년도 상반기 6개월 동안 경찰의 피의자 수속영장 신청 및 발급사항을 살펴보 면, 피의자 53,597명에 대한 구속영장신청에 51,138명에게(95.4%) 구속영장이 발급 되었으며, 구속영장 기각은 2,459(4.6%)에 불과하며, 더욱이 구속영장기간 이중 1,685명(3.1%)만이 검사기각되었으며 774명(1.5%)은 판사 기각되었다 : 치안본부, 범죄분석, 통권 제8호, 1986, p.19.
17) 이황우, 경찰공무원의 질적 향상에 관한 고찰, 국민회의 정균환 사무처장, 동국대 행정대학원, 행정논집 제20집, 1982, p. 194.
이라고 하는 국가적 현실로 안보라고 하는 중요한 업무를 부담하고 있어 다른 어느 나라 보다도 과중한 업무에 시달려왔다. 더구나 현대산업사회 의 급속한 전개, 도시화의 가속화, 여기에서 파생되는 사회적 일탈행동의 증가, 국민들의 경찰에 대한 봉사행정 요구의 증대 등 과거에는 볼 수 없 었던 거대한 치안수요의 변화를 초래하고 있다.
이렇게 볼 때 「경찰의 업무가 돌발성, 시급성, 직접성, 위험성 등 특 수 요소를 갖고 있고, 경찰조직이 치밀성과 조직성이 있다」고 하지만, 우 리나라 경찰은 경찰인력의 부족18)이고 기본업무에 각 부처와의 협조업무 수행 등으로 인한 업무과다, 단일화된 경찰기본법의 부재 등 요인으로 비 효율적이며 비정형성인 업무를 수행하고 있다는 데에, 지방자치제 실시에 따라 해결해야 할 문제점이라고 할 수 있다.
넷째, 지방정부와의 관계부족을 들 수 있다.
앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라에서는 국가경찰제도란 일원적인 구 조로 유지하여 왔기 때문에 중앙집권인 강한 정부 통제력으로 인한 능률 적인 치안행정을 이루어왔다고 말할 수 있겠지만 지방자치경찰에서 볼 수 있는 주민 통제하에서 지방주민의 생명·신체·재산의 보호와 구원요청이라 든지 불평호소에 대한 민주적이고 즉흥적인 주민의 요청에는 충분하지 못 한 봉사 결과를 초래하여 불신을 받아 왔다고 볼 수 있다.
경찰기능은 전술한 바와 같이 국가 사무적 기능과 지방자치 사무적 기 능이 공존하고 있다는 사실도 우리는 간과할 수 없다. 특히 우리나라와 같이 38선상의 휴전선을 두고 남북대립의 40년간의 국가안보와의 관련성
18) 1985년 말을 기준으로 변, 우리나라 경찰관 1인당 인구의 수는 694명으로 프랑스 276명, 영국의 398명, 서독의 317명, 미국의 351명, 일본의 556명 등 선진국에 비해 뒤떨어져 있으며, 북한과 대치하고 있는 특수상황을 감안한다면 경찰력은 현저히 부족한 실정이다 : 일본경찰, 치안본부, 1987, p.94∼
에서의 제약성은 일차적인 비중을 차지하는 경찰기능이라고 볼 수 있다.
이러한 우리나라 경찰의 국가경찰만의 중앙집권적인 경찰작용이 국가와 사회의 안전에는 충실하였지만 제한된 인력과 예산 등의 제요소로 인하여 결과적으로 더욱 관료적이면서 반민주적이 되고 인권을 침해하기 쉽게 되 었고, 개개인의 생명·신체·재산 등 안전에 관한 작용에는 소홀하게 되는 근본적인 취약점이 되었다는 것을 쉽게 이해할 수 있다. 민주경찰의 이념 을 근원으로 하는 영국 자치제 경찰의 일반적인 특색은 지방분권 조직이 고, 중앙의 통제가 교묘하며 능률적으로 행하여지고 있으며, 중앙관청 및 지방관청의 계급적인 관념이 없고, 경찰조직이 간단하며 안정되어 있고 제도보다는 그 운영에 중점을 두고 있다는 것 등을 들 수 있다.19)
그러나 우리나라 지방경찰제도를 보면, 법제상 서울특별시, 직할시, 도 경찰청장이 서울특별시장, 직할시장, 도지사의 소속기관으로 되어 있으나, 실제상으로는 인사나 예산 등 중요한 정책결정이 중앙의 통제를 받고 있 으며 대부분 각 지방자치단체의 지역주민을 위한 경찰활동을 하고 있으면 서도 각 지방자치단체로부터 예산을 지원 받지도 못하고 있는 실정이므로 경찰과 지방정부와의 새로운 관계정립도 하나의 문제점이라 할 수 있다.
3. 중앙경찰제도와 자치경찰제도의 융화경향
현재 지구상에는 대체로 200여개의 국가가 존재하며, 이 모든 국가들은 나름대로 법률제도를 갖추고 있다. 이러한 법률제도를 고찰할 때 우리는 일반적으로 대륙법계와 영·미법계의 양대 체계로 나누어 비교 연구한다.
독·불을 비롯한 구라파 대륙과 터키, 중남미 제국, 남아프리카, 스리랑카, 스페인, 포르투갈, 네덜란드와 그의 과거 및 현재의 식민지, 그리고 중국, 19) 서기영, 영국경찰제도의 연구, 동국대, 논문집, 제2집 사회과학편, 1965 P.250.
태국, 한국 등은 모두 대륙법계에 속하며, 영국을 비롯한 영연방 제국 및 그 식민지, 미합중국(단, 루이지애나 주와 푸에르토리코를 제외), 캐나다 (단 퀴백주를 제외), 호주, 뉴질랜드 및 인도 등은 모두 영·미법계에 속한 다고 할 수 있다.20) 일본은 메이지유신이래 제2차 대전이 끝날 때까지 대 륙법계를 유지해 왔으나 대전후(大戰後) 미국제도를 도입, 절충식 체계를 형성하고 있다.
양대 체계는 각기 장 단점을 지니고 있다. 양대 경찰체계 중 어느 제도 가 더욱 좋으며 어느 것이 더 나쁘냐 하는 것은 단적으로 말할 수 없으 며, 어느 국가에서 대륙법계와 영미법계의 양대 체계 가운데 어느 것을 취할 것인가 하는 것은 정책상 가장 중대한 문제이다. 대체로 국가 마다 일반행정제도, 국민의 전통적 가치관이나 정서, 교통통신의 발달정도, 그 리고 치안상태 등에 의해서 결정된다.21)
요컨대, 경찰제도상의 양대 체계의 근본적인 차이로서 대륙법계는 ‘능률 성 내지는 합법성’을 영·미법계는 ‘민주성 내지는 자치성’을 추구하는 제 도라고 할 수 있다. 양대 체계의 차이는 위와 같은 이념적 측면 외에도 경찰임무 또는 경찰수단 등 여러 가지 점에서 구별될 수 있겠으나 중요한 사실은 양대 체계의 차이점은 개괄적이고 유형적인 것에 불과해지고 있다 는 것이다. 즉, 이상과 같은 경찰제도상의 양대 체계의 구별이나 이에 상 응하는 기능의 차이도 원칙적으로 그렇다는 것을 의미할 뿐이어서 대륙법 계 국가에서는 국가경찰 일색이며 그 기능도 전면적으로 광범위하고, 영·
미법계 국가에서는 자치경찰제외에는 존립할 수 없고 그 기능은 반드시 좁게 국한되어 있어야만 한다는 것은 아니다.
특히, 20세기 들어와 이 같은 경향은 더욱 두드러져서 대륙법계 국가인
20) James Cramer, The World's Police, London: Cassell, 1964, pp.4∼5.
21) 서재근, 경찰행정학, 서울, 삼중당, 1963, pp.51∼53.
독일이나 불란서가 영·미의 제도를 수용하고, 반면에 영미법계의 여러 나 라가 독·불의 제도를 수용하는 등 상호간에 제도상의 장점을 채택하고 있 으며, 이러한 현상은 후진국일수록 더욱 현저하며 선진국의 각종 우수제 도를 혼합하여 수용하고 있어서 오늘날은 가히 영·미법과 대륙법의 혼합·
융화시대라 할만하다. 한마디로 능률성 내지는 합법성을 기본이념으로 하 는 대륙법계 국가에서는 영·미법계 국가의 민주성 내지 자치성을 가미해 가고 있으며, 반대로 영·미법계 국가에서는 능률성 내지는 합법성을 가미 해가고 있는 것이다.22)
제2절 경찰제도의 세 가지 패러다임
민주국가의 형사법 체제에 있어서 초점이 되고 있는 관심사는 자유 및 정의에 대하여 범죄통계를 어떻게 균형을 맞출 수 있는가를 결정하는 것 이다. 너무 느슨한 통제는 범죄로 인한 자유의 손실과 범죄의 두려움을 가져오며, 너무 강력한 통제는 정부의 간섭에 의한 자유의 손실과 박해의 두려움을 가져다 준다. 이러한 관점은 민주국가에서 시행하고 있는 경찰 체제에 직접적으로 반영하고 있다.
민주경찰은 그 임무를 수행함에 있어서 주민의 절대적인 지지를 받아야 한다. 경찰의 역할과 구조를 어떻게 설정할 것인가 하는 문제는 오직 그 국가의 정책결정에 달려 있다. 정부는 그 국가의 주민이 체감치안을 느끼 도록 최선을 다하면서 주민에게 광범위한 자유를 부여하여야 한다. 경찰 제도는 그 나라의 역사적 배경, 시민의식, 정치제도, 치안상태 등 여건에 따라 그 형태를 달리하며 나라 마다 그 운영방법도 서로 다르다.
22) 정진환, 경찰행정론, 서울, 대영문화사, 1998, p.374.
민주경찰제도를 채택하고 있는 국가의 경찰제도는 세 가지 패턴이나 패 러다임으로 구분된다. 경찰업무에 대한 책임이 지방정부에 맡겨져 있는 지방분권화 체제(fragmented system), 경찰력이 중앙정부의 직접적인 통 제 아래 있는 중앙집권화 체제(centralized system), 그리고 중앙과 지방 정부가 경찰업무의 통제를 분담하는 통합형 체제(integrated system)가 그것이다. 전통적으로 지방분권화형 자치제경찰은 주민보호에 중점을 두 고 있는 것으로 여겨져 왔다. 그래서 이들 제도를 적절히 조화시키는 통 합형 체제를 채택하는 경향이 대부분이다.
1. 중앙집권형 체제
중앙집권형 경찰체제는 경찰력이 중앙정부의 직접적인 통제하에 있는 것으로 간주되는 국가에 있다. 실제로 경찰조직은 관리형태와 운영구조에 있어서는 더욱 분권화 될 수도 있지만 중앙정부가 법 집행의 성공 또는 실패에 대해서 책임을 지고 있다. 다양한 경찰제도의 장점을 논의할 때 주민에 의하여 흔히 표출되는 여론과는 반대로 중앙집권형 경찰활동은 전 체주의 사회체제에서만 있는 것은 아니다. 중앙집권화된 경찰체제는 민주 주의 이념과는 대립되지 않는다.
그러나 집권형 체제를 채택하고 있는 민주국가들이 영국 보통법의 전통 속에서 얻어진 시민의 자유에 대하여 열성적인 관심을 가지고 있지 않다 는 것은 주목할 일이다. 이것은 권위주의적인 경향의 결과라기보다는 국 가가 민주주의를 성취했던 발전과정의 결과라고 할 수 있다. 그런데 미국 인들은 그들 개인의 자유를 보호하기 위하여 많은 범죄를 감수하고 있는 반면에 오랜 전통을 가지고 있는 국가들은 시민 개개인의 권리보다는 사 회의 정의를 더욱 중요하게 생각한다. 이러한 견해는 비민주적인 것으로
여겨지는 것이 아니라 민주주의를 지키기 위하여 필수적인 것으로 여겨진 다.
경찰활동의 중앙집권형 패러다임의 예에 속하는 국가는 한국을 비롯하 여 프랑스, 이태리, 핀란드, 이스라엘, 대만, 아일랜드, 덴마크, 스웨덴 등 이 포함된다. 조정과 통제의 정도는 지방분권화된 체제를 채택하고 있는 국가와 마찬가지로 각 국가의 상당한 다양성에서 찾을 수 있다.
2. 절충형(통합형) 체제
절충형(통합형) 경찰체제는 경찰행정의 국가적 성격과 지방적 성격에 착안하여 국가경찰제도와 자치제경찰제도의 균형과 조화를 도모하려는 제 도이다. 이에는 기존의 국가경찰에 영·미적 요소를 가미한 공존형과 국가 경찰과 자치제경찰이 이원적으로 존립하는 형태에서 국가경찰 우선형과 일본과 같은 자치제경찰 원칙하에서 국가관리의 단체 위임 국가관리청이 있다. 일본은 위와 같은 절충형 체계의 대표적 국가이다. 최근 우리나라 경찰제도의 개혁논의 과정에서는 일본의 경찰제도가 많이 참고되는 듯 하 다. 그것은 일본의 지방행정제도가 우리의 것이 유사하기 때문이다. 일본 의 경찰제도는 명치유신때 독일식 대륙법체계의 근대경찰제도를 도입하여 제2차 대전시까지 그대로 유지하여 오다가 대전후인 1947년에, 미국식 자 치경찰제를 도입하여 전국을 국가지방경찰과 지방 소단위(市·町·村) 자치 경찰의 이원조직으로 운영하였던 바, 조직의 세분화에서 오는 여러 가지 부작용이 있어 9년 후인 1954년에 와서는 대단위 자치경찰을 원칙으로 하 는 새로운 제도로 대개혁을 단행하여 오늘에 이르고 있다.
일본식 절충형의 특성을 보면, 첫째, 경찰행정의 민주성과 능률성을 제 고시키기 위해 중앙과 지방에 공안위원회를 두고 있으며 도․도․부․현
경찰에 원칙적으로 자치적 성격을 부여하였다.
둘째, 대륙법과 영·미법계 제도의 장점을 조화시켜 국가적 요소와 지방 적 요소를 동시에 충족시켜 주며 집권성과 분권성의 균형을 이루고 정치 적 중립성을 확보하여 치안책임을 명확히 하고 있다. 셋째, 대국민 신뢰를 바탕으로 경찰과 국민이 쌍방 교류적인 경찰지역사회 관계가 형성되어 대 민 협조가 잘 된다.
넷째, 효율성을 제고시키기 위해 경찰업무는 도․도․부․현 경찰에 원 칙적이며 국가적 이해와 지방적 이해가 상충하는 경우와 국가가 통일적으 로 처리하여야 할 경우 국가가 도․도․부․현의 경찰을 지휘 감독한다.
이처럼 경찰활동의 통합형 체제는 중앙과 지방정부가 통제를 분담하기 위한 수단을 제공한다는 점에서 때때로 적당히 분권화된 체제(moderately decentralized systems), 혼합된 체제(combined systems), 또는 절충된 체 제(compromised systems)로 불린다. 이러한 제도는 분권화된 체제에서 보았던 것 보다는 더욱 조직의 효과성, 운영의 능률성, 업무의 일관성을 제공하지만 전국적으로 조직화된 경찰력의 잠재적인 남용의 두려움을 느 끼는 사람들에게 관심을 나타내는 것으로 보인다. 분권화된 체계에서 발 견할 수 있는 수많은 자치경찰기관들과는 달리 통합된 체제는 더욱 적은 경찰기관을 가지고 있다. 예를 들면 영국은 단지 54개의 경찰기관을 가지 고 있다. 경찰활동의 통합된 패러다임의 예에 속하는 국가는 일본, 호주, 브라질, 영국, 새로이 통합된 독일 등이다.
3. 지방분권형 체제(전통적 자치경찰제도: 영·미)23)
경찰활동의 분권형 체제는 때때로 비체제 또는 극단적인 분권화 23) 정진환, 비교경찰제도, 서울, 도서출판 대정, 1991, pp.41∼50.
(extremely decentralized)로 불려진다. 조직화된 경찰구조를 가지고 있는 국가는 잠재적인 직권남용의 두려움 때문에 매우 많은 자치경찰기관을 탄 생시켰다. 더구나 이러한 조직화된 경찰구조를 제한하고 있는 국가들은 경찰권에 대해서도 엄격한 제도를 가하고 있다. 경찰활동의 효과성의 수 준은 국가의 면적, 지형, 인구밀도, 산업화의 정도, 정치풍토, 문화의 변천, 그리고 사회적 여건에 의해 영향을 받지만 이러한 국가들은 일반적으로 보다 광범위한 시민의 자유(civil liberties)를 보장해주는 대가로 그들 사 회에서 범죄의 상당한 수준을 기꺼이 관대하게 취급하는 경향이 있다.
지방자치제 경찰제도는 주로 영·미법계 국가가 채택하고 있는 제도이 다. 자치경찰제도는 지방분권의 정치사상에 따라 자치단체의 자치권을 인 정하여 경찰의 설치·운영의 책임을 자치단체에 위임하는 제도로서 그 주 체는 지방자치단체가 되며 기능은 경찰의 기본임무를 중심으로 하는 소극 행정의 수행이 원칙이다.
자치경찰제의 특성으로는 경찰권을 고유한 자치권의 일부로 인식하여 경찰은 지역주민의 위임자에 불과하다는 사상에 따라 경찰행정의 민주성 을 추구하며 경찰의 기능이 비권력적인 면에 치중되고 경찰조직을 위원회 의 관리하에 둠으로써 정치적 중립성이 확보되고 지방재원이 약한 지방자 치단체의 경찰은 대도시 경찰에 비해 낙후되어 경찰기관의 발전면에서 차 별화 될 수 있다는 점을 들 수 있다.
이러한 자치경찰제도의 장점으로는 첫째, 경찰조직이 지방자치단체에 알맞은 지역 단위로 편성되어 있어 지역주민의 경제상태, 문화의 정도에 따라 치안정책을 수립, 지역실정에 맞게 시행할 수 있어 적절한 대응이 용이하다.
둘째, 경찰관이 지방자치단체 소속 공무원이므로 해당지역의 치안유지 를 담당함에 있어 책임감이 강하고 친절하여 지역주민도 호감을 갖고 경
찰임무 수행에 자진 협력 질서정착에 유리하다.
셋째, 소 지역의 독립된 조직으로 필요한 경우 조직운영의 개혁이 용이 하고 인접 자치단체와의 경쟁심으로 자발적인 개혁이 촉구되는 경우가 많 다.
넷째, 지역 치안수요의 변화에 따라 탄력적인 인원배치가 가능하고 지 역 실정에 정통한 경찰간부를 선출할 수 있어 안정된 인사행정을 유지하 고 장기근무를 유도할 수 있다.
반면에, 그 단점으로는 첫째, 경찰이 일반행정에 예속화되어 대체적으로 집행력이 약화되고 소규모 지역으로 분리 독립된 경찰이므로 경찰기관간 상호 협조가 곤란하며, 내부적으로 다수의 예비 경찰력 확보가 어려워 긴 급 비상사태에 대한 기동성이 떨어진다.
둘째, 국가적·광역적 치안행정수행이 필요한 경우 지방자치단체 수준에 서는 그 기능을 발휘하기 곤란하며, 대도시와 소도시간의 치안능력 격차 가 발생할 소지가 다분하다.
셋째, 지방자치단체장 등 그 책임자가 선거로 인해 교체가 될 경우 경 찰간부의 이동도 필연적으로 발생, 경찰행정 수행이 어렵고, 지방정치가의 이동도 필연적으로 발생, 지방정치가의 간섭과 자치행정의 폐해가 심한 경우 경찰의 부패를 초래할 가능성이 높다.
넷째, 지방정치인 등 지역실력자들에 의한 경찰인사의 간섭으로 경찰간 부의 소속직원에 대한 통제력이 약화되어 지휘·감독과 직원의 적정배치가 곤란하여 근무기강이 해이해질 우려가 있고 조직의 기반마저 흔들릴 위험 이 있다.
다섯째, 지방자치단체의 규모가 소규모이고 조직원이 적을 경우 인사정 체가 발생, 능력자가 승진기회가 줄어 들어 사기가 저하되며, 인력의 적재 적소 배치는 물론 전문인력의 고용과 양성에 어려움이 있다.
여섯째, 각 지역실정에 맞는 법령 및 규칙을 제정할 경우 전국적인 통 일성 확보 및 일괄적인 법집행이 곤란해 질 수 있으며, 지방재정이 취약 한 경우 투자의 우선 순위에서 제외되어 경비절약의 희생양이 되기 쉽다.
오늘날 미국만이 전통적 의미의 자치경찰제를 채택하고 있으며, 영국·
일본·캐나다·네덜란드 등은 자치경찰과 국가경찰을 혼합 또는 병존시키고 있다.
제3절 자치경찰제도의 정립문제
1. 자치경찰제도의 도입 변수
우리의 입장에서 바람직한 자치경찰제의 모습은 어떠한 것인지에 대해 일반화된 연구결과와 모델들은 이미 많은 전문가들에 의해 밝혀져 왔다.
현실적으로 경찰자치 제도의 도입문제는 단순히 자치제도의 내용이 문제 되는 것이 아니라, 다양한 주요 요소들이 복합적으로 영향을 미치고 있다 는 점이 문제의 본질이라는 것을 먼저 이해해야 할 것이다.
자치경찰의 도입문제는 경찰조직의 정치적 독립성 확보와 합리적인 조 사 권한의 독립, 그리고 내부적인 자질향상 노력 등이 동시에 추진되면서 총체적인 경찰개혁의 관점에서 접근되지 않는다면 논의 자체가 무의미할 수밖에 없다.
1) 내부적 변수
오늘날 국가경찰제도를 채택하는 국가에서는 경찰의 비민주성과 관료적 독선화를 억제하기 위해 자치경찰제도를 가미하는 경향이며, 자치경찰제
도를 채택하는 국가는 비능률성의 극복을 위해 국가경찰제도의 장점을 도 입하는 경향이 많다. 현재 우리나라 경찰은 영·미식의 지방자치체제 경찰 을 인정하지 않고 형식적으로는 행자부장관-시·도지사-경찰서장으로 이 어지는 일원적 국가경찰제도를 유지하고 있으나, 실질적으로는 행자부장 관-경찰청장-지방경찰청장-경찰서장으로 이어지는 이원적 일원성을 가지 는 유일한 국가조직이다.
우리경찰 조직은 봉사기능보다는 강력한 법 집행기능이 우선하여, 국민 에게는 두렵고 강한 집단이지만 통치권자나 집권세력에게는 약한, 철저한 상명하복의 준군사 계급조직이다. 따라서 경찰개혁에 대해 조직 내부로부 터 상하 또는 직·계급에 따라 차이는 있겠으나 반발이 있을 수 있다. 그 러나 내부적인 반발은 조직개혁의 내용이 전혀 근거 없는 개악의 수준만 아니라면, 통치권자나 집권세력의 의지강도에 의해 수용되는 것이 지금까 지의 경험으로 본 수동적인 경찰조직의 특성이다.
이러한 내부적인 원인으로는 첫째, 경찰의 정치적 중립성 보장 및 민주 성 확보의 부재, 둘째, 경찰조직의 거대화에 따른 경찰행정의 비효율 문 제, 셋째, 지역치안수요에 대한 대응성 저하문제를 들 수 있다.
(1) 경찰의 정치적 중립성 보장 및 민주성 확보 문제
이는 경찰을 민주화, 중립화시켜야 한다는 주장에 따른 것으로 경찰조 직을 행정자치부 장관의 보조기관의 지위에서 벗어나게 하고, 동시에 경 찰을 합의제 의결기관 통제하에 두는 것을 의미한다.
경찰청이 행정자치부24)의 보조기관에서 행정자치부소속의 외청인 경찰
24) 1998. 2. 28 법률 제5529호로 정부조직법이 개정되면서 내무부는 행정자치부 로 개편되었다. 따라서 경찰법 원문의 내무부는 행정자치부로 내무부장관은 행정자치부장관으로 개칭되었다.
청이 독립이 되고, 합의제 의결기관인 경찰위원회가 경찰의 주요정책 및 경찰업무발전에 관한 주요사항을 심의․의결하도록 하여 적어도 경찰의 정치적 중립성 확보에 전기를 마련한 것으로 보인다. 그러나 경찰위원회 가 선거주무부인 행자부에 설치되고, 그위원회의 임용제청에는 비록 정치 적 중립이 보장되도록 하여야 한다고 정하고 있으나 제청권이 행자부장관 에게 귀속되어 있으며, 경찰위원회의 의결에 대한 재심요구권을 행자부장 관에게 부여하고, 재의결에도 법적 강제력을 인정하지 않음으로써 행자부 장관의 경찰에 대한 관여권은 강화한 반면, 경찰위원회의 기능은 형식상 심의․의결기관일 뿐 자문기관화 하고 있어 경찰의 정치적 중립을 확보하 기 위한 제도로는 미흡하다.
또한 경찰청을 행자부에 존속시킴으로서 경찰의 기구독립은 명목상 승 격일 뿐 경찰의 정치적 중립은 허구에 불과하다는 비판을 받고 있다. 경 찰총수인 경찰청장의 임용제청권이 행자부장관에게 있고, 임기의 보장도 없으며, 선거를 주관하고 정치성이 강한 행자부장관의 지휘․감독을 받도 록 되어 있어 정치적 목적에 경찰청장이 동원될 수 있는 개연성이 크기 때문이다.
(2) 경찰조직의 거대화에 따른 경찰행정의 비효율 문제
현행 경찰조직은 치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 행자부장관 소속 하에 경찰청을 두고, 경찰청의 사무를 지역적으로 분담 수행하기 위하여 시․도지사 소속하에 지방경찰청을 두며, 지방경찰청장 소속하에 경찰서 를 두도록 하여25) 형식적으로는 중앙경찰은 행자부장관, 지방경찰은 시․
도지사의 소속하에 설치하고 있으나 실질적으로는 경찰청장을 정점으로 지방경찰청장, 경찰서장을 있는 강력한 연계조직을 형성하여26) 권한을 집 25) 경찰법 제2조 참조.
중하고 있다.
이와 같은 경찰행정구조는 광범위한 집행기능을 이유로 상급기관의 인 력이 비대해지고, 불필요한 중간관리층을 확대하여 상하간의 의사소통을 방해하고 조직내부정보의 흐름을 왜곡하는 등 경찰행정의 비효율성을 심 화시키는 결과를 가져왔다. 더욱이 정치의 경찰의존성이 커져 경찰이 정 치권의 시녀화가 되고 있다 하여 지탄의 대상이 되었고, 행정편익을 위한 경찰력의 행사로 경찰의 업무량을 증가시키고 국민의 불신을 사는 요인으 로 작용하였다.
(3) 지역치안수요에 대한 대응성 저하
중앙집권적인 강력한 국가경찰제의 운영으로 국난의 위기대응과 사회공 공의 질서유지에 크게 기여했음은 부인할 수 없으나, 지나친 획일화로 인 해 지역치안수요에 적절히 대응하지 못했다는 지적은 피할 수는 없다. 특 히 지방자치가 시행되고 국민의 치안서비스욕구 또한 다양해지고 있고, 치안수요의 격증으로 국민과의 협력치안체제가 구축되지 않으면 원만한 업무수행이 어려운 현실상황 속에서 국민 개개인의 신변에 가장 가까운 곳에서 민생치안이나 안전관리 또는 치안서비스를 신속하고 효율적으로 처리하기에는 국가경찰로는 한계에 와있다고 할 것이다.
2) 외부적 변수
외부적 변수로는 검찰, 주민여론, 정치인을 들 수 있다. 이의 내용을 살
26) 경찰청장은 경찰에 관한 사무를 통제하고 업무를 관장하며, 소속 공무원 및 각급 경찰기관장의 지휘․감독하며(경찰법 제11조 3항), 지방경찰청장은 경찰 청장의 지휘․감독을 받아 관할구역안의 경찰사무를 관장하고 소속 공무원 및 소속 경찰기관의 장을 지휘․감독하고(동법 제14조 2항), 경찰서장은 지방경찰 청장의 지휘․감독을 받아 관할구역 안의 소관사무를 관장하고 소속 공무원을 지휘․감독한다(동법 제17조 2항)
펴보면 다음과 같다.
첫째, 검찰은 경찰조직의 변화에 가장 민감하게 반응하는 곳이다. 업무 상 가장 밀접한 관계를 유지해야 하는 기관이며, 관료조직의 한 특성으로 나타나는 부처 이기주의에 뿌리를 두면서 업무상 우위에서의 권한을 누리 고자 하는 것이 바로 경찰에 대한 검찰의 입장이다. 경찰이 개혁된다면 필수적으로 변화되어야 할 부분이 조직의 독립, 수사권의 독립, 그리고 체 제의 자치구조이다. 이 세 가지의 변화는 경찰력의 위상을 검찰과 대등한 관계로 만들고 특히 검찰의 전유물로만 누려왔던 무소불위의 수사 지휘권 을 경찰과 양분해야 하는 상황을 초래한다. 검찰로서는 하급기관시하며 마음대로 부려왔던 막강한 15만 준군사조직을 잃게 될 뿐만 아니라 오히 려 경찰을 새로운 견제조직으로 등장시키는 결과를 초래하게 되는 것이 다. 누가 이 큰 떡을 선뜻 내어 주면서 엄청난 견제의 부담을 안으려 하 겠는가! 검찰의 반발은 합리적인 논리에 근거한 것이 아니라, 지난 수십 년간 경찰의 자질이 독자적으로 국민의 권익을 보호하기에는 충분치 못하 다는 이유 하나로 일관해 왔다. 그러나, 그간 우리 경찰이 비록 정치적으 로는 다소 중립·객관성이 결여되었다는 부분은 인정하나, 그 구성원들의 자질만은 엄청나게 향상되어 왔다. 검찰의 경찰 자질부족 논리는 바꾸어 말하면 당연히 독자적 수사를 할 수 있어야 합리적이라는 점을 인정하고 있는 것이다. 검찰이 지금의 경찰자질을 인정하지 않는다는 것은 결국 검 찰이 지금까지의 정치세력이나 통치권자의 경찰개혁의지를 흔들어 놓는, 즉 경찰의 자질향상을 의도적으로 방해하는 노력을 해왔다는 것이 증명되 는 것이다.
둘째, 국민여론을 들 수 있다. 우리가 국민여론이라 할 때 우선 크게 일 반인들의 경찰에 대한 상식적 수준의 여론과 이 분야의 학자나 전문가들 의 의견 또는 언론을 포함할 수 있다. 일반인들의 경찰개혁에 대한 기대
