적절하게 대처해야 할 출입국관리행정의 특수성을 고려할 대 일 반조항의 규율방식은 필요할 것이고, 이에 대해서는 법원에 의한 사 후통제의 절차를 마련하는 것이 타당할 것이다.
6. 영주체류자격에 관한 제도의 법정화
건국이래로 화교가 존재하고 있었음에도 불구하고, 출입국관리법시 행령[일부개정 2002.4.18 대통령령 17579호]으로 영주체류자격 제도가 2002년에서야 만들어졌다는 것은 외국인정책에 대한 무관심뿐만 아니 라 곤란함250)을 반영하는 단적인 예라 할 것이다.
250) 이중국적에 대한 국민적 반대가 강하기 때문에, 국민과 유사한 법적 지위를 가 지는 영주(F-5)의 체류자격을 인정하기가 곤란하였을 것으로 추측되며, 이른바 영
제1 절 출입국관리법령의 개선방안
제2 절 거주지원법제 개선방안 및 검토
253
기본권에 관한 본질적인 사항은 법률로 정해야 한다고 하는 법률 유보원칙에 비추어 보았을 때,254) 이러한 법체계에는 중대한 문제가 있다고 할 수 있다. 시행령 별표에서 규정하는 영주의 체류자격 요건 은 귀화의 요건에 대해 국적법에서 규정하고 있는 것과 마찬가지로 법 률사항이라 할 수 있으며, 사실상 이중국적을 인정하는 것과 유사한 효과를 가지고 있기 때문에 국적에 관한 사항과 동일하게 법률로 규정 되어야 하는 사항이라 할 수 있다. 이에 관한 입법자 관여가 없이 정 부에서 정책적 필요에 따라 외국인에 대한 영주의 체류자격을 정할 수 있다는 점은 외국인의 법적 지위를 크게 불안정하게 하는 것이다.
제 2 절 거주지원법제 개선방안 및 검토 1. 재한외국인 처우 기본법의 개선방안
(1) 재한외국인 개념의 협소성
법무부가 제시한 기본법안의 제정배경은 무엇보다도 체류하는 외국 인의 급증추세와 이에 따른 각종 비용 및 갈등을 최소화하는데 있 다.255) 그간 각 부처가 개별적
․
단편적으로 외국인 관련 정책을 추진 함에 따라 발생하는 정책의 충돌, 중복, 부재 현상을 방지하기 위해, 종합적
․
거시적 시각에서 외국인정책을 수립하기 위한 체계를 구축할 필요가 있다는 것이다.
기본법은 제1조에서 그 목적으로 “재한외국인이 대한민국 사회에 적 응하여 개인의 능력을 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국 국민과 재한외
참조.
254) 헌법재판소 1999.05.27, 98헌바70, 판례집 제11권 1집, 633~652
【
한국방송공사법 제35조 등 위헌소원
255) 사회문제로 대두되고 있는 이주노동자에 대한 임금체불 폭행, 외국인 여성에 대한 인신매매 성매매 등의 인권침해가 대표적인 것이다.
제5 장 출입국 및 거주 등에 관한 법제 개선방안
254
국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회 환경을 만들어 대한민국의 발 전과 사회통합에 이바지함”을 규정하고 있으나, 이러한 기본법의 목적 을 실현하기 위해 그 외국인정책의 대상이 되는 재한외국인의 개념을 협소하게 인정하고 있는 것은 아닌가라고 하는 문제가 제기되고 있다.
법률 제2조제1호에서는 “재한외국인”을 “대한민국에 거주할 목적을 가지고 합법적으로 체류하고 있는 자”로 정의함으로써, 현실적으로 대 한민국에 체류하고 있는 18만 여명256)의 미등록 이주노동자(소위 불법 체류자)는 물론이고 합법적 체류자격을 갖고 있어도 거주할 목적이 아닌 외국인 이주노동자들도 역시 이 범주에서 제외된다.257)
이 문제에 관해서는 국회 법제사법위원회에서도 질의된 바, 이에 대 해 “사회적응 및 정착지원 대상을 불법체류자까지 확대시 이들의 정주 를 공식적으로 인정하는 결과가 되고, 그에 따른 신규 불법체류자의 유 입, 법질서 훼손, 불법체류자의 저소득층 편입시 사회비용 및 갈등 증 가 등 심각한 사회문제 초래 우려”가 있고, “한편, 불법체류자도 인간으 로서의 기본적 권리는 보호되어야 하므로 외국인정책의 기본계획 및 시행계획(제5조 내지 제6조) 수립시 불법체류자의 인권 등의 문제를 충 분히 반영하겠음. 즉 “정책적으로” 처리”한다는 답변이 있었다.258) 재한 외국인처우기본법을 제정하게 된 가장 큰 계기 중의 하나가 바로 현
256) 2005년 12월말 불법체류외국인은 17만9천명이었으나, 2006년 5월말 현재 18만8 천명 수준으로 증가했다. 이춘복, 불법체류외국인 관리에 관한 고찰, 제24기 연세대 법무대학원 교육훈련보고서(2006.7.) 6면.
257) 실제로 2007년 10월 22일 부천시의회 행정복지상임위원회는 부천시가 상정한
‘거주외국인 지원조례(안)’을 심의하였는데, 부천시는 행정자치부의 표준조례안에 명기되어 있는 “불법체류외국인에 대해서는 적용을 배제한다”는 내용을 조례안에 반영하였다. 조례가 없을 때에도 합법적 체류자격이 없는 미등록 이주민의 아기는 보건소에서 무료 예방접종을 받을 수 있었고, 미등록 이주민은 시의 지원을 받는 복지시설에서 한국어를 배울 수 있었다. 중앙정부 차원에서는 노동부가 미등록 이 주노동자에게 노동법을 적용하여 권리를 구제하고, 법률관리공단도 미등록 이주민 에게 무료 법률지원을 한다. 교육부는 미등록 가정의 자녀에게 공교육 기회를 제공 하고, 보건복지부 또한 응급의료비를 동등히 지원하고 있는 실정이다.
258) 재한외국인 처우 기본법안 심사보고서, 법제사법위원회, 2007. 4. 참조.
제2 절 거주지원법제 개선방안 및 검토
255
재 미등록자로 남아 있는 수많은 이주노동자들의 열악한 인권상황에 대한 인식에서 비롯되었다고 볼 수 있음에도 정작 이들에 대해서는 기본법이 제정되더라도 아무런 보호를 해주지 않는다면 커다란 사회 갈등의 요소를 그대로 안고 가게 되는 문제점이 있고, 미등록 이주노 동자들에 대해 이주노동자들의 근로기본권이 보장되어 온 과정을 살 펴보면 알 수 있는 바와 같이 기본적 인권에 해당하는 권리는 불법체 류자라 하더라도 적용에서 예외가 될 수 없을 뿐 아니라, 정책 환경 이나 사회구성원들의 의식 수준 변화에 따라 불법체류 외국인에 대해 서도 권리 보호의 범위가 확대되어 왔다는 점에서 개별적인 사안에 따라서는 불법체류자라 하더라도 기본법을 적용해야 할 경우도 있기 때문에 불법체류자들을 기본법의 적용대상에서 완전히 배제한 것은 문제가 있다고 생각된다.
사회통합이나 국경관리를 위해 합법체류와 불법체류를 구분하는 것 은 의미있는 것이라 할 수 있으나, 이런 목적을 달성하기 위해서는 이를 위한 개별법에서 규율하는 것이 법체계적으로 정당하다. 재한외 국인을 지원하는 기본적 사항을 규정하고 있는 기본법에서 불법체류 와 합법체류를 구분하여 기본적 인권에 관한 사항에 대해서는 법률로 규정하지 않고, 단지 정책적으로 처리한다고 하는 것은 재한외국인의 지원에 관한 기본적 사항을 규정하는 기본법의 취지에도 부합되지 않 는 것이며, 인간으로서의 기본적 조건을 충족시키기 위해 시행되고 있는 각종 외국인 정책의 범위를 축소시키는 결과를 초래할 것이 때 문에, 출입국관리법 위반을 이유로 기본적 인권을 보장하지 못하는 전도된 결과를 초래할 것이다.
따라서, 재한외국인 처우 기본법 제2조제1호에서 “합법적”이라고 하 는 표현을 삭제하여야 한다.
제5 장 출입국 및 거주 등에 관한 법제 개선방안
256 (2) 상호주의 원칙
법학에서 상호주의라 함은 외국인에게 권리를 부여함에 있어, 그 외 국인의 본국이 자국인에 대해 동일한 권리를 부여하는 것을 조건으로 하는 입장을 말한다. 말하자면 자국의 이익을 위해 동등한 가치를 상 호 교환한다는 것인데, 가치의 동등성을 평가할 수 없는 경우나 교환 할 수 없는 절대적 가치에 대해서는 상호주의가 적용될 여지가 없을 것이다.259) 상호주의는 자국이 받고자 하는 것을 위해 그와 동등한 것 을 타국에 제공하는 것이라고도 할 수 있다.
법 제5조제5항은 “법무부장관은 기본계획을 수립함에 있어 상호주 의 원칙을 고려한다.”고 규정하여, 기본계획을 수립할 때에 상호주의 를 고려하도록 요구하고 있다. 법 제5조제5항의 기본계획은 외국인정 책에 관한 기본계획을 말하는 것으로, 이는 5년마다 법무부장관이 관 계 중앙행정기관의 장과 협의하여 수립하는 계획이다.
<표 4> 상호주의를 채택하고 있는 현행 법률의 규정
259) 상호주의에 관한 일반이론에 대해서는 박재민, 국가간 상호주의와 협력: 이론과 실제, 동서연구, 제13권 제2호, 2001, 연세대학교 동서문제연구원, 참조.
관세법
제255조 (상호주의에 의한 간이통관) 국제무역 및 교류를 증진하고 국가간의 협력을 촉진하기 위하여 우리나라에 대하여 통관절차의 편익을 제공하는 국가에서 수입되 는 물품에 대하여는 상호조건에 따라 대통령령이 정하는 바에 의하여 간이한 통관 절차를 적용할 수 있다.
국가 배상법
第 7 條 (外國人에 대한 責任) 이 法은 外國人이 被害者인 경우에는 相互의 保證이 있는 때에 限하여 適用한다.
국제 민사사법
공조법
第 4 條 (相互主義) 司法共助에 관한 條約이 체결되어 있지 아니한 경우에도 司法共 助를 囑託하는 外國法院이 속하는 國家가 동일 또는 유사한 사항에 관하여 大韓民 國 法院의 司法共助囑託에 응한다는 保證을 한 경우에는 이 法을 適用한다.
국제 형사사법
공조법
第 4 條 (相互主義) 共助條約이 체결되어 있지 아니한 경우에도 동일 또는 유사한 사 항에 관하여 大韓民國의 共助要請에 응한다는 要請國의 保證이 있는 경우에는 이
第 4 條 (相互主義) 共助條約이 체결되어 있지 아니한 경우에도 동일 또는 유사한 사 항에 관하여 大韓民國의 共助要請에 응한다는 要請國의 保證이 있는 경우에는 이