제1절 연구의 필요성 - 의료패러다임 변화에 따른 미래 보건의료산업 정책과제

보건의료산업은 표준산업 분류 기준상 의약품, 의료기기, 의료 및 보건 업이 이에 해당한다. 최근에는 IT와 BT의 융합에 따른 개인 맞춤형 진단 및 치료, 모바일 헬스 등 때와 장소에 관계없이 의료서비스 혜택을 받을 수 있는 시스템, 질병예방을 위한 운동, 금연 등 생활습관 개선 서비스 등 이 발전하면서, 보건의료산업의 범위도 확장되고 있는 추세이다. 따라서 보건의료산업에 대한 전망과 정책수립을 위해서는 먼저 보건의료시장의 패러다임 변화에 집중할 필요가 있다.

보건의료시장의 패러다임 변화는 여러 측면에서 논의가 가능하다. 그 변화는 보건의료제품의 최종수요처가 되는 보건의료서비스 시장(의료 및 보건업)에서의 패러다임 변화와 보건의료관련 기술의 변화로 요약할 수 있다. 먼저 보건의료서비스시장에서의 패러다임 변화는 전술한 바와 같 이 의료서비스의 영역이 계속 변화하고, 새로운 의료서비스가 등장하고 있다는 사실에서 발견할 수 있다. 예를 들면, 간병문제 해결과 질 높은 간 호서비스 요구의 증가, 요양시설, 요양병원 등 실버산업에서의 욕구 다양 화와 고급화, 원격 화상 모니터링 등 IT를 이용한 홈케어 서비스에 대한 관심 증가, 기타 의료와 복지의 융합, 표준치료에서 개인 맞춤형치료, 질 병치료로부터 건강관리로의 전환 등에 따른 미충족 의료서비스에 대한 수요의 증가가 그 예라 할 수 있다. 보건의료산업정책에서는 이러한 패러 다임 변화를 수용할 수 있는 새로운 제도들을 검토하고 논의하여야 하나

서론 <<

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의료의 상업화 등의 논란으로 의료서비스 시장에서의 혁신이 더디고, 따 라서 수요자 중심의 서비스 개발도 미흡한 실정이다¹⁾.

본 연구에서 집중하고자 하는 패러다임 변화는 보건의료산업에서의 기 술혁신과 관련한 변화이다. 우리는 유전체학(genomics)등 바이오 헬스 기술의 발전으로 개인의 유전자 염기서열 해독에 비용과 시간이 급감하 고 있어, 손상된 유전자 치료, 교체 등 유전자 치료제를 이용한 맞춤형 치 료가 가능한 시대가 도래할 것으로 전망하고 있다. 또한 마이크로 의료 로봇 장치를 통한 인체내 이미징, 암세포 등 위치 추적, 인체내 고정밀 주 행을 통한 약물전달 등이 가능한 시대를 눈앞에 두고 있다. 어떠한 정책 들이 기술혁신을 통한 신약, 첨단의료기기 개발을 가능하게 하고, 우리나 라가 의료분야에서 기술혁신의 허브가 될 수 있도록 할 것인가? 보건의료 산업은 연구개발투자, 산‧학‧연‧관의 협력을 통한 혁신역량의 확보가 산업 발전의 가장 중요한 요소로 인식되고 있으나, 우리나라의 경우 아직 이 부분에서 미흡한 것으로 평가되고 있다.

우리나라 보건의료산업의 현황을 보면 다음과 같다. 우리나라 보건의 료산업의 생산액과 종사자수를 보면, 보건의료산업 중 의약품의 생산액 은 2013년 14.2조원, 의료기기의 생산액은 4.5조원 규모이다. 전산업 대 비 비중은 의약품 0.95%, 의료기기 0.30% 수준이다. 보건의료산업은 의 약품 및 의료기기 생산액과 여기에 병원, 의원 등을 포함하는 보건업분야 의 매출액을 합하여 90.7조원 규모가 된다.

1) 의료서비스시장에서의 산업정책은 역사적 관점, 보건정책적 관점 등 여러 관점에서의 접 근이 필요한 부분이어서 본 연구에서는 의약품, 의료기기 등 보건제조산업에서의 기술혁 신과 의료서비스의 글로벌화에 집중하고자 한다. 우리나라의 의료서비스산업 정책과 관련 하여서는 김대중(2014a, 2014b)를 참고하기를 권한다.

구분 2009 2010 2011 2012 2013

의약¹⁾

생산액 12,693.10 13,515.98 13,928.64 13,932.70 14,273.44 전산업생산액

비중 1.13 1.01 0.93 0.92 0.95

의료 기기¹⁾

생산액 2,913.24 3,380.27 3,934.97 4,401.77 4,559.72 전산업생산액

구분 2009 2010 2011 2012 2013

보건의료종사자수 685,758 733,534 756,445 796,190 838,207 의약¹⁾ 29,128 28,644 29,119 28,997 29,429 의료기기¹⁾ 17,454 19,118 21,055 22,339 23,161 보건업²⁾ 639,176 685,772 706,271 744,854 785,617 우리나라 취업자수(천명) 23,506 23,829 24,244 24,681 25,066 취업자수 대비

보건의료종사자 비중 2.9 3.1 3.1 3.2 3.3

주: 1) 종사자수 기준은 광업제조업조사 통계의 종사자수 기준임.

2) 종사자수 기준은 통계청 서비스업 조사의(병원, 의원, 공중보건의료업, 기타보건업) 종사자수 기준임.

보건의료산업 중 주요국별 의약산업의 세계 수출시장 점유율은 2000 년 이후 0.2~0.3% 정도의 낮은 수준에 머물러 있다. 세계 의약시장에서 수출시장 점유율은 독일이 11.4%로 가장 높고, 주요국의 비중을 보면 미 국 7.8%, 중국 2.6%, 일본 0.7% 등이다.

〔그림 1-1〕 주요국별 의약품산업의 세계 수출시장 점유율 변화

자료: ISTANS (원출처 UN Comtrade)

2000~2012년 동안 국내 의약산업의 연구개발비는 2000년 1,381억 원에서 2012년 1조 445억 원으로 증가하였지만, 국내 의약산업의 연구 개발비가 제조업에서 차지하는 비중은 2000년 1.6%에서 2012년 2.8%

소폭 증가하였다. 제약산업 선진국인 미국의 경우 그 비중이 미국 22.8%(2011년), 일본 12.2%, 독일 8.8%, 중국 4.1%에 달하는 것으로 보고되고 있다.

〔그림 1-2〕 국내 제약산업의 연구개발비와 제조업 비중 변화 추이

자료: ISTANS (원출처 OECD)

보건의료산업에서 우리나라와 같은 후발주자의 도약(leapfrogging)은 가능한가? 제약산업을 포함한 보건산업의 경우 혁신의 전유가능성이 높 고, 기술진보의 누적성이 높은 산업(Schumpeter mark Ⅱ²⁾)에 속한다 고 볼 수 있다³⁾. 특히 최근 글로벌 시장에서 기업간 인수합병 증가에 따 라 시장 집중도가 증가하면서 창조적 파괴를 일으킬 수 있는 새로운 혁신

2) 슘페터는 Theory of Economic Development(1912)와 Capitalism, Socialism and Democracy(1942)에서 각각 다른 형태의 혁신패턴을 제시하였는데, 먼저 진입장벽이 낮 아 새로운 “기업가적인”(entrepreneurial) 기업의 창조적 파괴(creative destruction)에 의해 일어나는 혁신패턴(Schumpeter mark Ⅰ 산업)과 진입장벽이 높아 혁신이 기술축 적(creative accumulation)을 이룬 기존의 대기업에 의해 발생하는 혁신패턴(Shumpeter mark Ⅱ산업)을 구분하였다. Malerba and Orsenigo(1995,1996)은 국가가 상이하더라 도 동일한 산업군에 속하면 비슷한 혁신패턴을 취하는 것을 관찰하고, 두 산업군 간의 구 분이 기술체제(technological regime)에 따라 달라진다는 점을 주장하였다. Malerba and Orsenigo(1995,1996)의 기술체제는 혁신의 전유가능성, 기술발전의 기회성 이외에 기술진보의 누적성, 그리고 관련 지식기반의 특성으로 구성된다고 하였다. 그리고 혁신의 전유가능성이 높을수록, 기술진보의 누적성이 클수록 Shumpeter mark Ⅱ와 같은 기술 혁신 패턴을 보인다고 하였다.

3) 이러한 해석에 대해 다르게 생각하는 학자도 있다. Garavaglia 등(2012)은 제약산업의 경우 시장집중도가 낮은 상태에서 수십년동안 동일한 기업들이 이 세분화된 시장을 리드 하고 있다고 평가한다. 이러한 원인으로 의약품의 기술체제상의 특징 즉, 1) 의약품 후보 물질 발견프로세스의 무작위성(random nature), 2) 혁신적인 신약에 대한 모방의 용이 성, 3) 의약품 시장의 세분화된 특성을 들고 있다.

기업가의 진입이 더욱 어려워지고 있다.

본 연구에서는 보건의료분야 특히 제약산업의 기술혁신을 통한 도약이 가능하도록 하는 정책을 중심으로 현황과 정책과제를 살펴보고자 한다.

특히 기술혁신의 주요정책 수단이라 할 수 있는 연구개발투자 정책, 의약 품 가격 정책, 산학연 협력과 바이오클러스터 정책 등을 고찰하고자 한 다. 또한 의료서비스 분야에서 의료기관의 해외환자 유치와 의료기관 해 외진출 관련 현황 등을 조사하고, 정책적 전략과 지원 방안을 제시하고자 한다.

제약산업의 기술혁신과 관련한 국내연구로 김석관(2006a, p.17)는 세 계 제약산업의 기술혁신 패턴을 기술적인 측면, 조직적인 측면, 산업구조 적인 측면에서 살펴보고, 우리나라의 실태를 분석하였다. 특히 우리나라 제약산업의 발전전략으로써 우리나라 제약기업이 해외시장에 진출하려 면 신약후보물질을 발굴한 후 외국의 거대 제약회사에게 개발권을 매각 하여 그 제약회사가 임상시험, 승인, 마케팅을 담당하도록 하는 “2A” 전 략을 유일한 방안이라고 분석하였다.

혁신시스템의 관점에서 보건의료 산업정책을 분석한 외국 사례로는 OECD(2000a,b 2001a,b) 등이 있다. OECD(2000a,b 2001a,b)는 OECD회원국 중 8국을 대상으로 바이오의약품 산업에서의 혁신의 성과 를 특허출원, 개발중인 신약의 제품수, 보건산업분야에 투자된 벤처캐피 탈 투자금액, 바이오의약품 신규 기업수 등 5가지 지표를 사용하여 과학 분야(science)에서의 성과와 산업분야(innovation and industrial de-velopment)에서의 국가수준을 평가하였다. 또한 혁신프로세스에서 새 로운 지식의 생산과 확산을 방해하는 구조적인 실패의 사례들을 지적하 였다. 대표적으로는 기술이전기구의 전문성 부재, 연구자간 또는 연구자 와 산업계가 지적 재사권의 소유권을 배분하는 적절한 모델의 부재, 공공

연구기관의 효율성 부족, 민간과 공공간의 연계미흡, risk capital의 부 족, 전문인력 부족 등을 들고 있다.

본 연구에서는 주로 정책의 조정자(coordinating) 또는 촉진자 (facilitating)로서의 정부의 역할 등을 중심으로 현황과 문제점을 분석하 고 정책과제를 도출하고자 한다. 기존 연구와의 차별성은 기존의 보건의 료산업 정책연구가 주로 목표설정과 그 목표를 달성하기 위한 정부의 전 략 및 실행계획 도출 연구가 주를 이루었다면 본 연구에서는 각 정책에 대한 학문적 고찰과 관점 제시에 중심을 두고 현상을 분석하는 데 집중하 였다. 예를 들면 본 연구에서 주로 다루고자 하는 정책분야인 제약분야 연 구개발투자 지원 정책에서 사회적 효용(social welfare) 극대를 목적으로 하는 정부의 지원 필요성에 대한 고찰과 어느 분야에 얼마정도 투자를 하 여야 하는지에 대한 이론적 접근을 시도하였고, 산학연협력 문제에서는

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