본 논문에서 우리는 주요 선진국의 시장분석 절차와 시장분석 사례를 살펴보았다. 여 기서 다음과 같은 정책적 시사점을 찾을 수 있다. 먼저, 시장구조를 보다 경쟁적인 구조 로 개선하기 위해서는 시장의 역할을 파악해야 하며, 시장의 구조와 문제점을 이해하기 위해서는 시장분석이 적극적으로 활용되어야 한다.
여러 주요 선진국의 시장분석에서 얻을 수 있는 시사점은 시장분석과정은 투명성을 지녀야 하고, 여러 관련 관계자들은 정책 당국의 시장분석과정에서 의견 개진의 기회를
가져야 한다는 것이다. 시장 상황을 잘 이해하기 위해서는 시장참여자들의 의견을 청취 하는 것은 필수적이다. 예로, EC 위원회의 시장분석(sector inquiry)에서도 시장분석을 시 작하는 이유, 설문지와 설문조사 결과, 중간보고서, 중간보고서 발표 워크숍, 중간발표 에 따른 이해관련자들의 논평, 최종보고서 등을 공개하고 있다. 의약품산업 조사에서 중 간보고서에 이해관련자들은 모두 80여 차례의 논평을 했고, 그 모든 논평 역시 공개되 고 있다. 이런 과정을 통해 시장분석 과정에서 경쟁정책 당국은 시장참여자들의 입장과 주장을 파악할 수 있게 되고, 향후 경쟁법 집행 등에 도움이 될 수 있다. 동시에, 시장참 여자들은 시장분석 과정에서 경쟁국의 입장을 미리 파악하여 자발적인 산업구조 개선 에 도움이 될 수 있다.
시장분석 과정에서 조사대상 기업들의 부담을 줄이기 위해 미국의 경우 Paperwork Reduction Act(사무처리 간소화 법)와 Information Quality Act를 준수하고 있다. 이러한 절 차는 조사과정의 투명성과 경쟁정책 당국과 조사대상 기업 간의 상호이해에 도움을 주 고 있다. 이러한 절차는 한국 경쟁정책에도 시사점이 있다. 또한, 영국의 경우 OFT와 경 쟁위원회 간의 상호협조관계인 이원적 구조로 되어 있다. 이러한 측면도 한국정부의 규 제 철폐‧진입장벽 개선에 있어 경쟁정책 당국과 다른 위원회와의 관계에도 시사점이 있 다.
또한, 시장분석 후 경쟁촉진방안 제시와 그 사후평가이다. 예로, OFT 시장분석팀은 시장분석 결과로 제시한 경쟁촉진방안이 그 시장에서 가지는 효과를 관측‧분석하기 위 해서 경쟁촉진방안과 목표인 최종결과 간의 효과연관 그림‧표(impact chain)를 가지고, 경 쟁촉진방안이 목표로 하는 최종결과 달성에 어떻게 기여하는지, 그리고 그 목표가 달성 되어 가는 정도를 어떻게 측정할 것인지를 포함한다. EC 경쟁위원회 역시 시장분석에 서 시장의 경쟁이 제한되고 있는 여러 시장구조의 문제를 지적한 후 이러한 문제들을 해결하기 위한 여러 경쟁촉진방안을 제시한다.
이러한 시장분석 사후 평가를 통해 경쟁촉진 방안이 시장에 미치는 영향과 경쟁촉진 이라는 목표를 달성하는 과정을 살펴봄으로써 시장구조에 대한 이해를 증진시킬 수 있 다. 또한, 이러한 과정을 통해 축적한 정보는 향후 시장분석대상 시장을 선택하는 데 있 어 도움이 되고, 과거에 조사가 이루어진 시장의 경쟁을 제고하기 위하여 추가행동이 필요한지 여부를 판단하는 데 도움이 된다.
참고문헌
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http://www.ftc.gov/bc/healthcare/research/healthcarehearingreports.htm
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http://www.ftc.gov/ftc/oilgas/competn_reports.htm.
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New car warranties, report of the market study, OFT683, 2003.
OECD Market Studies, OECD DAF/COMP, 2008.
Journal of Regulation Studies Vol.19 No.1 June 2010
Market Studies in Advanced Countries and Their Implications on Korean Economy
Kang-Oh Yi and Jae Nahm
It is Market studies (or market investigation or sector inquiry) that investigates and evaluates how a specific market/industry works. Several antitrust authorities in advanced countries actively and widely conduct its inquiry into a particular sector or market of the economy when there are some evidences indicating that competition may be restricted or distorted. Market study is one of the important antitrust authority tools and is quite complementary to antitrust enforcement. This paper studies how other advanced countries such as US, UK, and EC conduct market studies and finds implications for Korean antitrust authority.
Key words: Market Studies, Sector Inquiry, Market Structure, Regulation, Competition Policy
JEL: L11, L13, L81
규제연구 제19권 제1호 2010년 6월
필수설비 투자유인을 감안한 규제방식 비교
-규제휴일과
권 남 훈* 1)
필수설비에 대한 사후적 규제가 예상되는 상황에서 사업자는 사회적으로 바람직한 설비 투자를 지연하거나 회피하고자 할 가능성이 크다. 차세대 네트워크(NGN) 환경이 도래하면서 각국의 통신규제기관들은 기존 사업자의 광통신망에 대한 투자가 빠르게 이루어지지 않는 것에 대해 고심하였으며, 이 과정에서 일정 기간 동안 접근권 개방을 유예해 주는 이른바 규제휴일(regulatory holiday) 방식이 제안되었다. 하지만 규제휴일 방 식이 과연 처음부터 규제를 부과하되 사업자의 투자 기회비용을 보상하는 수준으로 접 속료를 설정하는 대가보상 방식보다 우월한지에 대해서는 규제기관은 물론 학계에서도 상당한 논란이 있었다. 본 논문에서는 이와 같은 최근의 논란과 각국 정책기관의 대응 을 조명하고 간단한 이론적 모형을 바탕으로 필수설비 투자유도를 위한 규제 방식을 비 교해 보았다. 그 결과, 일반적으로는 대가보상 방식이 사회후생 측면에서 우월하지만, 신기술의 도래로 설비 대체 투자가 필요하고, 그 시기를 사업자가 조절할 수 있는 상황
* 건국대학교 상경대학 경제학과 부교수, 서울시 광진구 화양동1(namhoon@konkuk.ac.kr)
본 논문은 2008학년도 건국대학교의 지원에 의하여 연구되었다. 2010 공동학술대회에서 본 논문에 대해 유 익한 논평을 해주신 최용제 교수께 감사드린다.
접수일: 3/2, 게재확정일: 4/8
에서는 규제휴일 제도가 더 바람직할 가능성도 존재하는 것으로 나타났다.
핵심용어: 필수설비, 투자보상, 규제휴일, 최적규제 JEL 분류번호: L51, L96, L98
필수설비원칙(essential facilities doctrine)은 어떤 재화나 서비스를 제공하는 데 있어 반드 시 필요한 설비, 즉 필수설비를 독점적으로 소유 또는 통제하고 있는 사업자는 다른 사 업자가 해당 재화나 서비스를 제공하기 위하여 정당한 대가를 지급하고 그 설비를 이용 하고자 하면 이를 거절할 수 없도록 해야 한다는 원칙이다. 한 사업자가 필수설비를 소 유하면서도 다른 사업자의 이용을 거절할 수 있다면 스스로 독점기업이 될 수 있을 것 이다. 이러한 독점은 정당화될 수 있는 근거가 없기 때문에 사회적 비효율성을 제거하 기 위해서는 강제적 개방이 필요하다는 것이 필수설비원칙의 기본논리이다. 필수설비원 칙은 반독점 규제의 역사에서 중요한 위치를 차지하고 있으며, 특히 통신 분야에서는 네트워크 설비에 대한 규제 논리 중에서도 핵심적 위치를 차지하고 있는 원칙이다.
1)
통신 산업의 환경이 규제독점에서 경쟁으로 이행하고, 일반 경쟁법적 규범의 적용이 보편화되면서 필수설비원칙의 적용 논리는 과거보다 약화된 측면이 있다. 하지만 대부분 의 국가에서는 여전히 정책적 목적에 따라 필수설비 사업자 또는 더 나아가서 단순 시장 지배적 사업자에 대해서도 설비개방 및 접근권 보장을 규제해 왔다.2)
이러한 규제의 대 표적 예로는 EC의 Access Directive 2002와 미국의 1996년 통신법(Telecommunications Act of 1996) 등을 들 수 있다. 우리나라에서도 비록 큰 실효는 없었지만 지배적 사업자에 대 한 설비 공동활용 제도 등을 운영해 왔으며, 최근에는 새롭게 재판매를 위한 도매제공1) 반면, 필수설비원칙은 설비보유 사업자에게 일반적으로 보장되는 거래거절의 자유를 부인한다는 점에서 헌법으로 보장되는 사유재산권 및 영업의 자유를 제한하는 원칙이기도 하다. 필수설비원칙의 정당성, 적 용범위 및 방법에 대해서는 학자들 간에 많은 논란이 있어 왔다. 이에 대한 경쟁법적 해석 및 평가에 대해서는 Areeda and Hovenkamp(2003)를 참조할 것.
2) 이러한 의미에서 본 논문의 내용은 엄밀한 개념의 필수설비에만 한정되는 것은 아니라고도 볼 수 있다.
제도의 법제화를 진행하면서 접근권 규제의 강화를 추진하고 있다.
3)4)
이와 관련하여 본 논문에서는 최근에 특히 논란이 되고 있는 피규제 사업자에 대한 투자유인 제공의 문제를 다루어 보고자 한다. 일반적으로 설비에 대한 강한 수준의 규 제가 예상되는 상황이라면, 사업자는 사회적으로 바람직한 설비 투자를 지연하거나 회 피하고자 할 가능성이 있다. 특히, 투자비용이 크고 사업에 대한 위험성이 클수록 사전 적으로 충분한 이윤이 보장되지 않는 상태에서는 투자에 나서려 하지 않을 것이다. 따 라서 필수설비 규제에 나서고자 하는 정책 당국의 입장에서 본다면 설비 제공 사업자의 투자유인 보장의 문제는 반드시 고려하여야 할 문제이다.
그런데 접근권 규제가 활발히 이루어지던 미국과 EU 각국에서는 2000년대 초반부터 차세대 네트워크(Next Generation Network: NGN) 환경이 도래하면서 기존 사업자들이 차세 대 가입자망에 대한 설비 투자에 좀처럼 나서지 않는다는 점에 대해 고심하게 되었다.
그 과정에서 미국의 경우 기존지역전화사업자(Incumbent Local Exchange Carrier: ILEC)의 차 세대 네트워크 투자에 대한 접근권 규제를 아예 철폐하였으며, EU에서는 일정 기간 동 안 접근권 규제를 유예해 주는 이른바 규제휴일(regulatory holiday) 제도가 일부 국가별 규 제기관에 의해 제안되었다. 하지만 규제휴일 제도가 과연 적절한 이용대가의 설정을 통 해 투자비를 보상하는 기존의 방식(다양한 방식이 있을 수 있으나 본 논문에서는 이를 통칭하여
‘대가보상’ 방식이라고 부르도록 한다5))에 비해서 우월하다고 볼 수 있는지에 대해서는 규제
기관은 물론 학계에서도 상당한 논란이 있어 왔다.
본 논문에서는 필수설비 사업자에 대한 접근권 규제를 부과하는 동시에 적절한 투자 유인을 보상하기 위한 방법론으로 규제휴일 방식과 대가보상 방식 중에서 어떠한 방식 이 더 우월한지를 간단한 이론적 모형을 통하여 비교해 보고자 한다. II장에서는 필수설 비 투자에 대한 보상 문제와 규제휴일 방식의 도입을 둘러싼 통신업계의 최근의 논의
3) 도매제공 제도 도입을 포함한 정부의 전기통신사업법 개정안은 2009년 2월 25일 국회에 제출되었으며, 관련 상임위에서 의원발의 법안으로 대체되어 2010년 2월 현재 심의 중이다.
4) 필수설비에 대한 규제로는 회계분리나 상호접속 의무화 등도 있으나 본 논문에서는 최근 각국에서 이슈 가 되고 있는 서비스 사업자에 대한 설비 제공 의무화를 중심으로 논의를 전개하고자 한다.
5) 적정한 접속료와 이용대가를 산정하는 방식에 대해서는 수많은 방식이 연구, 개발되어 왔다. 현실에서는 완전배분원가(FDC)에 이어 최근에는 장기증분원가(LRIC) 방식이 선호되고 있는 추세인데, 어떤 경우든 이미 투입된 투자비용을 접속료의 조정을 통해 장기에 걸쳐서 회수할 수 있도록 한다는 점에서는 차이 가 없다.
및 관련문헌을 살펴보고 III장에서는 이론적 모형을 통하여 규제휴일과 대가보상 방식 을 비교해 본다. IV장에서는 결론을 제시한다.