공기업에 책임경영체제를 구축하고 정부보증 등 각종의 특혜적 조치를 폐지한 후 궁 극적으로 민영화해야 한다는 주장은 한국전쟁 직후인 1954년부터 나타나기 시작하였다.
1954년 상당수의 국영기업체가 민간부문에 불하되었으며, 1968~1973년에는 초기 경제 개발과정에서 설립되었던 다수의 정부투자․출자기관들이 대대적으로 민영화되었고, 1980년대 초반에는 네 개의 시중은행과 함께 일부 공사가 민영화되기도 하였다.
1987년 이후 우리 사회가 전반적으로 민주화되면서 공공기관 민영화를 정부의 정책 적 결단만으로 추진하기 어렵게 되었다. 1987년 이후에 정부는 대대적인 민영화 계획을 수립하였으나 1990년대 초반까지 일부 대규모 공사에 대한 국민주 보급 이외에는 민영 화가 더 이상 추진되지 못하였다. 이후 민영화 작업은 국민경제에 대한 위기가 고조되 었을 때 추진될 수 있었는데, 1997년 외환위기 직후에는 공공개혁 차원에서 대대적인 민영화 조치가 이어질 수 있었다. 또한 2008년 출범한 이명박 정부도 세 차례에 걸쳐 민영화 및 구조조정 계획을 발표하며 공공부문 확대에 대한 국민적 불만을 적극 수용하 고자 하였다.
이와 같은 민영화 조치의 다른 한편에서는 수많은 공기업들이 국영기업체, 정부투자 기관, 정부출자기업, 정부산하기관, 정부대행기관 등 다양한 이름으로 꾸준히 설치되었 다. 1950년대에는 귀속재산을 토대로 다양한 내용의 국영기업체와 정부관리기업체가 설치되었으며, 1961년 이후에는 경제개발계획을 추진하는 데 필요한 정부투자기관들이 다수 설립되었다. 또한 1980년대와 1990년대에는 정부투자기관들 외에 다양한 형태의 공공기관들이 산하기관이란 이름으로 다수 설립되었고, 심지어 외환위기 직후의 대대적 민영화 직후에도 공공기관들은 꾸준히 신설되었다.
민영화와 공기업 설치가 반복적으로 진행되면서 공공기관에 대한 정부의 관리형태도
상당한 변화와 발전을 이룩하였다. 1961년 예산회계법이 제정될 때 정부투자기관이 비 로소 재정의 한 영역으로 간주되는 규정이 설치되었는데, 이 규정에 근거하여 ‘정부투 자기관 예산회계법’과 ‘정부투자기관 관리법’이 제정되었다. 1983년에는 이 두 개 법률 을 통합하여 ‘정부투자기관 관리기본법’을 제정하였는데 여기서 산출 중심의 경영평가 제도가 도입되었다. 2003년에는 정부투자기관 외에도 수많은 산하기관들이 존재한다는 현실을 감안하여 ‘정부산하기관 관리기본법’이 제정되었다. 2007년에는 ‘정부산하기관 관리기본법’과 ‘정부투자기관 관리기본법’을 통합하여 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’
이 제정되기에 이르렀다.
본 연구는 거래비용 경제학의 관점에서 공공기관의 새로운 관리 패러다임으로서 장 기계약 또는 성과계약의 중요성을 지적하고자 하였다. 거래비용 경제학의 시사점은 크 게 두 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 국민경제 내에서 시장실패를 교정하기 위한 정부의 역할을 규정함에 있어 시장과 계급제(또는 협의의 거버넌스)를 보완적으로 활용해야 한다.
둘째, 시장실패를 교정하기 위한 정부개입의 수단으로서, 시장과 계급제의 혼합적 형태 라 할 수 있는 장기계약을 적극 활용해야 한다. 정부가 공공기관과 장기계약(계약보다 다
소 느슨한 형태는 장기협약)을 체결한다면 공공기관 관리의 거래비용이 크게 절감될 수 있
을 것이다. 1980년대 이후 많은 선진국들이 성과협약(performance agreements)을 활용한 이 유는 바로 여기에 있다.
27)
장기계약을 활용한다면 민간부문의 매출수입만으로 생산원가를 전부 보전하지 못하 는 공공기관의 민영화도 가능할 것이다. 다시 말해 제Ⅲ장에서 논의된 공기업 유형 1 이외에도 다양한 공공기관들을 추가적으로 민영화할 수 있다. 그런데 유형 2와 유형 3 의 공공기관들을 민영화하기 위해서는 가장 먼저 유형 1로 전환하는 노력이 필요한데, 이들은 ①무자본 특수법인의 주식회사 형태 전환, ②정책사업의 성과계약 전환, ③영리 동기의 운영 강화, ④출연금의 계약 전환, ⑤양허계약 등을 도모하는 것이다. 여기서 ②,
④, ⑤는 장기계약 또는 성과계약으로 지칭될 수 있고, ③은 민간기업의 지분참여 허용 및 주식상장으로 해결될 수 있을 것이다. 물론 민영화의 이 같은 전제조건을 달성하는
27) 성과협약에 대한 논의는 총무처 직무분석기획단(1997), OECD(1998), OECD(1997)을 참조할 수 있다.
그리고 시장계약 및 협약의 역량이 부족한 개발도상국들은 선진국에서 보편적으로 채택하였던 뉴질랜 드식 정부개혁을 하는 것이 오히려 위험하다는 지적이 있다[Schick(1998) 참조].
것은 쉬운 일이 아니지만 충분한 경험과 관례를 쌓아나간다면 충분히 가능할 것이다.
우리나라는 이미 사회기반시설 민간투자사업에서 실시협약이라는 장기계약을 체결한 경험이 많기 때문이다.
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Journal of Regulation Studies Vol.19 No.1 June 2010
Theory and Practice on Management of Public Entities : An Approach of Transaction Cost Economics
Dongsuk Oak
There are over 300 public entities with a separate legal identity and substantial autonomy from the central government in Korea. For several decades there have been fundamental conceptual arguments within the Korean profession on the proper management systems on the distributed public entities. This paper argues on the concept of transaction costs in order to understand the organisational map of public sector. It is argued to be reasonable to expect that, over the long run, transaction cost-minimizing forms of organization will come to dominate in the government and public sector. As a powerful means to minimize the transaction costs on managing public entities, performance contracting and performance agreements between the government and public entities should be used more widely in Korea.
Key words: Public Entities, Privatization, Transaction Cost, Performance Contract, Performance Agreement
규제연구 제19권 제1호 2010년 6월
주요 선진국의 시장분석연구 및 시사점
이 강 오*․남 재 현**
1)2)3)
시장분석(market studies, market investigation or sector inquiry)은 특정 시장‧산업이 어떻게
‘작동’하는가에 대한 연구이다. 여러 선진국의 경쟁정책 당국은 시장의 경쟁이 제한되고 있다고 판단되는 시장에 대한 시장분석을 통해 그 시장의 문제점을 파악하고 이에 대한 해결 방안을 제시함으로써 시장기능이 원활하게 작동하도록 하고 있다. 시장분석은 경 쟁정책 당국의 주요한 경쟁정책 수단의 하나로, 경쟁법 집행과는 매우 상호 보완적이다.
우리나라 공정위 역시 최근 항공운송산업, 인터넷 포털, 손해보험산업, 영화산업 등 4개 분야의 시장분석 보고서를 작성하였고, 앞으로도 주요 산업에 대한 시장분석보고서를 계속해서 작성할 예정이다. 이 연구에서는 주요 선진국의 시장분석 방법, 절차, 법적 근 거들을 살펴보고 시사점을 찾고자 한다.
핵심용어: 시장분석, 경쟁정책, 시장구조 개선 JEL: L11, L13, L81
* 서강대학교 경제학부 경제학과 교수, 서울시 마포구 신수동 1번지(kyi@sogang.ac.kr)
** 교신저자, 고려대학교 정경대학 경제학과 교수, 서울시 성북구 안암동(shnahm@korea.ac.kr)
본 연구는 공정거래위원회의 의뢰를 받아 수행한 ｢주요 선진국의 시장분석 연구 및 시사점｣ 연구용역의 결과를 요약 정리한 논문이다. 두 분의 논문 심사위원께 감사드린다. 본 연구에서 제시된 견해는 연구진의 견해이며, 오류도 저자의 책임임 밝혀둔다.
접수일: 2/19, 게재확정일: 5/10
시장의 실패가 없는 이상적(理想的)인 시장에서는 사회적으로 가장 효율적인 자원배분 이 일어난다. 시장경제를 통한 효율적인 자원배분이 이루어지기 위해서는 수요 측과 공 급 측이 시장을 통해 (활발히) 상호작용하고, 경쟁이 활발하게 이루어져야 한다. 시장경 쟁이 활발하게 이루어질 때 사회‧소비자 후생은 극대화된다.
정책 당국의 일차적인 임무는 시장에서 경쟁을 제한하는 기업합병, 불공정거래, 시장 지배적 사업자의 시장지배력 남용과 같이 시장의 경쟁기능을 저해하는 행위를 규제하 는 데 있다. 하지만 이러한 불공정거래 행위 단속 외에도 경쟁정책 당국은 여러 가지 직, 간접적인 방법으로 시장의 경쟁을 촉진할 수가 있다: 시장 환경의 변화에 맞추어 정 부규제를 수정‧보완할 수 있고, 기업활동에 대한 기준(guideline)을 만들어 기업행동에 변 화를 유도할 수 있으며, 소비자들에게 보다 많은 정보를 제공함으로써 시장의 투명성을 높여 기업 간의 경쟁을 촉진할 수 있다. 또한, 입법기관이 관련 법안들을 제정‧수정하는 데 도움을 주어 경쟁을 촉진할 수 있다. 이러한 다양한 경쟁촉진 방안을 제시하기 위해 서는 먼저 해당 시장이 어떻게 ‘작동’하고 있는지를 이해해야 한다. 시장분석(market studies, market investigation or sector inquiry)은 특정 산업의 ‘시장작동’에 관한 연구이다.
시장분석은 (a)특정 상품‧서비스 시장에서 공급자들의 경쟁이 어떻게 작동하고 있는 지, 수요와 공급 측이 어떻게 상호작용하는지를 분석하고, (b)그 시장경쟁 상황이 이상
적(理想的)인 시장과 차이가 있다면, 그 시장에서의 경쟁이 제대로 작동하지 않는 이유,
즉, 경쟁제한이나 왜곡 등의 시장실패의 원인을 식별하고, (c)이러한 경쟁제한‧왜곡이 공급자와 소비자에 가지는 효과를 분석하여, (d)그 경쟁제한‧왜곡의 원인을 교정할 수 있는 방법을 찾아보는 것이다.