수출주도 산업화와 해외건설 정책의 제도화(1970년대)

1) 1970년대 건설산업 환경

1960년대의 경제개발의 성과를 바탕으로 1970년대에는 더욱 경제개발에 박 차를 가하게 된다. 1960년대에 이어 1970년대는 경제개발계획의 수립과 집행 을 통한 경제성장일변도의 정책을 특징으로 하는 이른바 ‘개발연대’로 통칭되 는 시기였다. 건설산업도 1960년대의 건설산업 환경과 큰 차이가 없었다. 다 만 제 1, 2차 오일쇼크로 인한 해외건설의 붐이 크게 조성되기 시작하였다.

국내적으로 1972년에는 국토개발종합 10개년 계획이 수립되어, 국토공간의 체계적인 정비작업을 위한 ｢마스터｣플랜이 마련되었고 이 과정에서 국토개발 사업추진에서 건설산업은 매우 중심적인 역할을 하게 된다. 이 당시의 우리 건설산업에 대한 정부의 인식은 경쟁은 비효율적이라는 인식을 하고 있었으며 아직도 우리 건설업계는 공정하고 건전한 경쟁을 할 만한 능력이 없다는 시각 이 지배적이었다. 과당경쟁으로 인한 덤핑수주와 출혈경쟁은 한정된 자원을 집중화하여 경제발전을 이룩하려는 산업화정책의 시기에는 맞지 않았으며 많 은 자원의 낭비만을 초래한다는 지적이 있어왔다.

따라서 정부는 이러한 비효율을 방지하기 위해 시장에 직접적으로 개입할 수밖에 없었다. 특히 도급한도제의 강화 및 군 제한제도나 지역제한 제도 등 정부의 건설시장에 대한 규제가 강화되었다. 이러한 정부의 시장개입 방식 은 대부분 직접적인 것으로 신규건설면허의 동결과 공사물량의 순번제 등이 이 당시의 실장을 잘 보여주고 있다. 이러한 정부의 시장개입과 아울러 민간 뿐 아니라 정부도 지대추구활동을 할 수 있는 여지를 제공하였다. 이러한 지 대가 결국 관료의 부패와 정치자금의 온상이 되어 우리 나라 불건전한 건설관 행이 토착화하는 계기가 되었다. 특히 1970년대 중반에는 면허동결이라는 정 치적 진입장벽(political entry barrier)이 마련되었다. 이에 따라서 면허를 보 유한 건설업체들은 ‘보호된 이익(protected interests)'이 보장되었다.

이러한 면허의 제한은 우리 건설산업에 매우 부정적인 효과를 가져왔다. 이

로 인하여 건설업체들은 기술개발이나 경쟁을 하지 않고 건설시장에 참여할 수 있었다. 이에 대한 대가로 정부는 통제 및 규제를 손쉽게 설정할 수 있었고 이를 통해 정부와 건설업체는 부정적인 ’상호동반자적인 관계‘를 유지하게 되 었다. 이러한 환경 내에서 건설산업은 경쟁력과 생산성을 상실하게 된다.

2) 진입장벽의 강화와 해외건설 지원체제의 제도화

(1) 면허제도

1971년의 제7차 개정은 중동의 건설공사 발주가 급격히 증대됨에 따라

『건설업법』에 해외 건설업에 대한 조항을 신설하였다. 해외건설 면허 규정을 일반 면허와 별도로 두어 건설부 장관이 발급하도록 하였다. 그 리고 국내 건설업에 대한 신규 면허의 발급은 연1회(10월)로 제한하였으 며 하도급 금지제도를 강화하여 부분 하도급도 발주자의 사전 승인을 받 도록 규제하였다. 또한 공사 도급실적을 도급 한도액으로 인정하되 자본 금과 적립금 합계의 10배를 초과할 수 없도록 하고 면허 요건을 대폭 강 화한다. 그 후에도 면허제도의 강화는 지속적으로 이루어지고 1975년부 터는 신규건설업 면허발급을 중단하고 면허제도를 둘러싼 비리를 해소하 기 위한 대책들이 마련된다.

한편 1962년 제3차 『건설업법』 개정을 통한 대대적으로 건설업계를 정비하였으나 건설업체 면허업체 수는 해마다 증가하여 1972년의 경우 건설업체 수는 815개 사에 달하였다. 1973년에는 707개 업체로 1974년에 는 669개 업체로 그 수가 감소하였지만 당시의 건설시장규모로는 건설업 체의 난립으로 건설관련 부조리가 사회문제로 비화되었다. 이에 따라 정 부는 도급 질서의 확립 및 건설업계의 건전한 성장을 위하여 ‘건설업계 10대 정상화 방안’을 만들고 그 취지를 반영하여 제8차 개정 『건설업 법』을 1975년 12월 51일에 공포하였다. 개정 『건설업법』에서는 면허 기준을 대폭 강화하여 상당 수 업체가 면허 갱신을 하지 못할 정도이었

다. 기존의 『건설업법』은 건설업계의 여건이나 건설 수요의 증감을 고 려하지 않고 매년 1회 의무적으로 면허를 실시하도록 규정하였고 그 면 허는 영구적인 효력을 갖고 있었다. 그 결과 전체 건설 물량과는 상관없 이 건설업체가 양산되었고 과당 경쟁으로 인하여 도급 질서가 문란해졌 으며 부실공사가 초래되는 경우도 많았다.

이러한 폐단을 없애기 위하여 제8차 개정『건설업법』에서는 일반공사 업 면허와 특수공사업 면허를 3년마다 1회 실시하는 것을 원칙으로 하되 건설 수요의 변동에 따라 그에 맞추어 건설업체를 참여시키는 것이 가능 하도록 수시로 면허를 실시할 수 있게 하였다. 개정『건설업법』에 따라 1976년 3월 29일에는 면허 기준을 대폭 강화하여 건설업법 시행령이 개 정되었다. 그의 주요골자는 다음과 같다¹⁾.

첫째, 특수건설업은 제외하고 일반건설업의 면허 기준의 대폭 강화이 었다. 토건면허의 경우 기존의 업체에 대한 특혜 경감제를 폐지하여 자 본금을 일률적으로 4,000만원으로 하였고 기술 능력 면에서 기술자 보유 여건을 6명 이상에서 10명 이상으로 강화하였다. 이 중에서 토목과 건 축의 건설 기술자 1급 이상을 각각 2명 이상 보유하도록 하였다. 자본 능력 면에서도 사무실을 10평에서 30평으로 강화하고 장비 보유 기준을 폐지하는 대신에 기업 자금의 지속성을 위하여 건설공제조합 출자 증권 40좌 이상을 보유하도록 하였다.

둘째, 도급한도액 책정 기준의 조정이었다. 일반건설업자와 특수건설업 자는 최근 2년간의 공사 도급실적 합산액의 연평균 금액으로 하되 도급 한도액 기준금(자본금+적립금)의 10배를 초과할 수 없게 하였다. 그리고 현장 기술 관리인의 배치 요건을 강화하여 3억원을 초과하는 공사에는 기술사를 5,000만원을 초과하는 공사에는 기사1급의 건설 기술자를 배치 하게 하였다. 뿐만 아니라 현장 배치 기술자의 기술면허 수첩에 발주자

1) 1976년 건설업법의 개정으로 건설산업에 중요한 영향을 미친 건설업면허동결이 이 루어 진다. 즉 이법의 개정을 계기로 신규건설업면허 발급이 중단되게 된다.

가 공사명과 배치 기관을 기재하고 서명하게 하여 현장 배치기술자의 현 장 이탈을 방지하도록 하였다.

셋째, 경미한 공사의 금액을 조정하였다. 일반공사 및 특수공사는 500 만원 미만 단종공사는 200만원 미만으로 조정하였다. 또한 2개 이상의 업체가 공동 계약할 수 있도록 하기 위하여 공동 계약의 경우에는 도급 한도액을 합산하여 적용할 수 있도록 하였다. 또한 실적신고 기간을 1 월 말에서 법인세 확정기일인 2월 15일까지로 연장시키는 한편 공사도급 실적의 첨부를 폐지하였다.

제8차 『건설업법』 및 시행령의 개정으로 면허 기준이 강화되면서 1976년 5월 31일 건설업 면허 갱신 신청이 마감되었을 때 건설부에 접수 된 일반면허 업체는 적국 636개 사 중 87.4%에 해당하는 556개 사에 불 과하였다. 6월중에 건설부의 서류 심사와 기업 진단 및 심사를 거쳐 6월 30일에 면허 갱신 처분을 받게 된 업체는 544개 사였다. 그 이후 일반 면허 업체의 수는 계속 감소하게 되었다. 건설업체 수가 줄어든 배경에 는 면허 기준의 강화 외에도 장비와 기술 능력이 부족한 영세 업체들이 대형 공사에 참여하지 못하여 탈락한 것이 가장 큰 요인으로 작용하였 다. 이 당시에 특히 문제가 된 것은 건설업 면허의 동결에 따른 음성적 인 건설업대여 문제와 불합리한 하도급 관행이었다. 이에 따라 건설정 책 당국은 공정별 하도급업체를 제도권으로 흡수하기 위하여 ‘단종공사 면허’(현 전문건설면허)를 도입한다.

‘단종공사’란 일반공사 업자나 특수공사 업자가 도급을 맡아서 시공하 는 공사의 일부를 하도급을 맡아 시공하는 건설공사로 정의하고 이러한 공사를 수행할 경우 일정한 자격요건을 갖추도록 하였다. 주문 생산성, 장소 이동성, 옥외 생산성, 계절성 등의 특수성을 지닌 건설업은 현실적 으로 하도급이 불가피 하나 건설공사는 수많은 단위 공정들의 복합적인 구성으로 이루어지기 때문에 그 단위 공정들을 전문적으로 시공할 전문 업체들을 육성할 필요성이 있었기 때문이었다. 제8차 『건설업법』의

개정 이전에는 이러한 하도급 전문 시공업자들이 건설업 면허 없이 공사 활동을 해왔다. 따라서 이들 하도급 업체들을 법적 요건을 갖춘 업체로 보호. 육성하여 수많은 단위 공정들을 전문적으로 담당하여 시공할 수 있도록 하기 위하여 단종공사업 면허를 신설하었다.

단종 공사업 면허 신설과 함께 개정 『건설업법』에서는 단종업자들을 보호하기 위하여 단종공사업 면허는 3종까지 중복하여 취득할 수 있게 하였다. 또한 단종공사업 면허를 받은 자가 일반면허를 받고자 할 때는 특혜를 주어 면허 기준 중 자본금 일부를 완화하여 주며 단종공사 업자 인 하도급인은 그가 하도급 받은 건설공사의 시공에 있어 발주자에 대하 여 수급인과 동일한 의무를 지도록 하였다. 그 밖에 수급인이 공사 대금 을 수령하였을 때에는 15일 이내에 하도급인에게 그 시공분에 상당하는

단종 공사업 면허 신설과 함께 개정 『건설업법』에서는 단종업자들을 보호하기 위하여 단종공사업 면허는 3종까지 중복하여 취득할 수 있게 하였다. 또한 단종공사업 면허를 받은 자가 일반면허를 받고자 할 때는 특혜를 주어 면허 기준 중 자본금 일부를 완화하여 주며 단종공사 업자 인 하도급인은 그가 하도급 받은 건설공사의 시공에 있어 발주자에 대하 여 수급인과 동일한 의무를 지도록 하였다. 그 밖에 수급인이 공사 대금 을 수령하였을 때에는 15일 이내에 하도급인에게 그 시공분에 상당하는