기후변화 대응전략 수립 과정

2008년부터 시작되었고(제주특별자치도, 2008), 2009년 이후부터 본격적으로 시작 하여(제주특별자치도, 2009a; 2009b; 2010b) 2010년에 「제주특별자치도 기후변화 대응 종합계획」을 수립하였다(제주특별자치도, 2010c). 2012년에는 「제주특별자 치도 기후변화대응 종합계획」가운데 기후변화 적응부문을 더욱 강화하기 위해

「제주특별자치도 기후변화 적응대책 세부시행 계획」을 수립하였고(제주특별자

52) 정부는 2015년 6월 11일 4개의 감축목표안(당초안(BAU 대비) : 1안 14.7%감축, 2안 19.2%감 축, 3안 25.7%감축, 4안 31.3%감축)을 산출하는 과정에서 산업계 및 시민사회단체 전문가들의 의견수렴을 거치지 않았으며, 감축목표안을 제시한 이후에도 민관합동검토반 1회(6.11), 공청회 1회(6.12), 국회토론회 1회(6.18) 만을 거쳐 제대로 된 공론화 과정에도 실패한 것을 확인할 수 있다. 또한 공론화 과정에서도 산업계가 주장한 ‘제조업 위주의 경제구조, 이미 세계 최고수준 인 에너지 효율 등을 고려하여 감축부담을 더욱 완화’ 해줄 것을 받아들여 산업계에 할당된 감 축목표는 12%에 불과한 수준으로 설정되었다(관계부처합동. 2015b).

치도, 2012a), 2014년에는 2010년에 수립된 「세계환경수도 조성 기본계획」(제주 특별자치도, 2010a)을 수정·보완한 「2020 제주 세계환경수도 조성 기본계획」

(제주특별자치도, 2014a)을 수립하여 기후변화 대응 관련 내용들도 포함시켰다.

2012년에 수립된 「제주특별자치도 기후변화 적응대책 세부시행 계획」과 2014년에 수립된 「2020 제주 세계환경수도 조성 기본계획」에 포함되어 있는 기후변화 대응 관련 내용들은 2010년에 수립된 「제주특별자치도 기후변화대응 종합계획」에 근간을 두고 있고, 「제주특별자치도 기후변화대응 종합계획」은 약간 수정·보완하여 2014년에 「기후변화 대응 종합계획(수정·보완) 추진계획」

(제주특별자치도, 2014b)이 수립되었다. 「기후변화 대응 종합계획(수정·보완) 추진계획」의 핵심 내용은 2015년에 수립된 「제2차 제주형 저탄소 녹색성장 5 개년 계획」(제주특별자치도, 2015a)에도 포함시켰다. 이 때문에 본 논문에서는 2010년에 수립된 「제주특별자치도 기후변화대응 종합계획」과 이것을 약간 수 정·보완하여 2014년에 수립된 「기후변화 대응 종합계획(수정·보완) 추진계획」

에 기초하여 제주도 기후변화 대응전략을 검토하도록 하겠다. 「제주특별자치 도 기후변화대응 종합계획」은 2008년 이명박 정부가 제시한 저탄소 녹색성장 의 기본틀에 기초하고 있고, 제주특별자치도의 저탄소 녹색성장 추진은 「제주 특별자치도 세계환경수도 조성 및 저탄소 녹색성장 기본조례」에 법적 근거를 두고 있다.

1) 비전, 목표 및 추진전략

기후변화 대응은 비전, 목표, 추진전략, 설정한 추진전략에 대한 추진정책, 설 정한 추진정책을 실천하기 위한 개별 사업들로 구성된다. 이 절에서는 제주도 기 후변화 대응의 비전, 목표 및 추진전략을 설명하기로 하겠다. 이 설명에 앞서 먼 저 비전, 목표, 추진전략의 개념을 설명하기로 하겠다. 비전(vision)이란 ‘어떤 일 에 대해 미래에 무엇을 어떻게 나아가게 할 것인지 지향하고자 하는 미래 행동 의 방향’이다. 비전은 이 미래 행동의 방향과 연관이 있는 조직구성원들이 갖고 있는 핵심적 가치에 기초하여 조직구성원들이 받아들일 수 있고 또한 소통될 수 있는 것이어야 한다. 목표(goal)는 ‘비전을 실현하고자 하는 실제 내용’으로써 조

이끄는 지침이고, 조직구성원의 행동이나 동기에 영향을 미친다. 더 나아가서는 미래에 비전의 실현 수준을 평가하는 표준이 될 수 있고, 목표 추구에 필요한 자 원을 활용할 수 있도록 해줌으로써 합법성의 근거도 제공해 준다. 추진전략 (promotion strategy)은 ‘설정한 목표를 달성하기 위한 방법 또는 계획’으로써 설 정한 목표를 어떻게 달성할 것인가에 초점을 두고 있다. 따라서 추진전략은 달성 하고자 하는 목표의 내용, 목표의 내용을 달성하기 위한 정책(policy), 정책을 집 행하는데 필요한 자원의 동원을 내포한다(Jeong et al, 2016: 8-9).

제주도가 2007년 환경부로부터 기후변화대응 시범도로 지정된 후 2008년에 수 립한 「기후변화대응 시범도 조성을 위한 로드맵 수립 및 시범사업 개발」(제주 특별자치도, 2008)이 제주도의 첫 기후변화 대응전략 수립이었다. 첫 기후변화 대 응전략은 “저탄소, 자원순화사회 구축을 통한 환경과 경제의 상생 사회 조성, 도 민의 생명과 안전보장 및 지속가능한 발전”을 비전으로 설정하고 4가지를 목표 로 설정하였다. 첫째, 2012년까지 온실가스 배출량을 2005년 대비 10% 감축, 둘 째, 기후변화대응 신성장 동력산업 육성, 셋째, 기후변화대응 적응역량 강화, 넷 째, 기후변화 위험 및 재난관리체계 구축을 통한 지역 피해 최소화이다. 기후변 화대응 시범사업은 자연생태, 사회경제, 법제도, 기후변화대응 평가시스템 구축 등 4개 부문으로 구성시켰다. 각 부문별 소범주로 자연생태는 농업분야, 육상생 태 및 산림분야, 해양·수산분야, 하천유역 치수 및 자연재해로 구성시켰다. 사회 경제는 교통분야, 에너지분야, 건축분야로 구성시켰다. 법제도는 (가칭)기후변화 대책조례 제정, 기후변화대응 평가시스템 구축은 온실가스 저감평가와 기후변화 적응평가로 구성시켰다. 소범주별로 개별 사업을 선정하여 총 45개 사업을 선정 하였다(제주특별자치도, 2008: 191-254). 이는 제주도 기후변화 대응전략의 첫 번 째 보고서라는 의미와 함께 제주도의 개별 사업들을 분석하여 기후변화 대응이 라는 하나의 틀로 묶어서 유기적 관계를 형성하였다는 성과가 있다.

2010년 수립한 「제주특별자치도 기후변화대응 종합계획」은 기후변화대응의 비전을 “기후변화를 녹색성장의 기회로”로 설정하고, “기후변화 대응 글로벌 스 탠다드”를 목표로 설정하였으며, 3개 추진전략과 15개 정책을 선정하여 총 75개 개별 사업을 선정하였다. 75개 개별 사업은 2008년에 수립한 「기후변화대응 시 범도 조성을 위한 로드맵 수립 및 시범사업 개발」에 포함되어 있는 45개 사업

들(교통신호대 LED로 교체 등) 중 이미 완성된 사업은 제외시키고 새로이 추가 사업들이 포함된 것이다. 2010년 수립한 「제주특별자치도 기후변화대응 종합계 획」에서 3개 추진전략과 15개 정책은 다음과 같다(제주특별자치도, 2010c). 첫 번째 추진전략은 ‘저탄소 녹색도시 실현’이고 선도적인 기후변화대응 시범도 완 성, 기후변화대응을 위한 제도 개선, 탄소흡수원 확충, 저탄소 녹색도시 조성, 에 너지 절약형, 사회체제 구축 등 5개 정책으로 구성시켰다. 두 번째 추진전략은

‘녹색성장산업 육성’이고 저탄소 녹색관광의 활성화, 친환경농수축산물 생산체계 구축, 녹색산업 R&D, 신재생에너지 확충, 저탄소 산업구조 전환 등 5개 정책으 로 구성시켰다. 세 번째 추진전략은 ‘사전예방 및 기회활용’이고 재해방지시스템 구축, 생물종다양성 유지 및 확대, 새로운 소득 어종 및 작물 발굴, 수자원의 효 율적 관리, 기후변화 교육 및 홍보 등 5개 정책으로 구성시켰다.

그러나 제주특별치도는 2010년 수립한 「제주특별자치도 기후변화대응 종합계 획」에서 수립된 기후변화 대응의 비전과 목표는 그대로 따르면서, 2014년에 기 후변화대응 종합계획을 4개 추진전략과 14개 정책으로 수정·보완하였다(제주특별 자치도, 2014b). 이러한 수정·보완을 통해 최종 확정된 기후변화 대응에서 비전은 그대로 ‘기후변화를 녹색성장의 기회로’를 유지했고, 이 비전의 함의를 영문으로

‘MIDAS JEJU’로 표현하고 있다. MI는 Mitigative(기후변화를 완화시키고)를 뜻 하고, D는 Decreasing(기후변화에 의한 피해를 줄이고)을 뜻하고, A는 Adaptable(기후변화에 적절하게 적응하고)을 뜻하고, S는 Standard(이를 통해 기 후변화 대응에 대한 세계적 기준이 되는 제주)를 뜻한다.⁵³⁾ 즉, 기후변화를 완화 시키고 변화했거나 변화하고 있는 기후의 피해를 줄이고, 기후변화에 적절하게 적응하고 이를 통해 기후변화 대응에 대한 세계적 기준이 되는 제주가 되는 것 을 말한다. 기후변화대응의 목표도 2010년과 마찬가지로 ‘기후변화대응 글로벌 스탠다드’로 설정하고, 4개의 추진전략으로 구성시켰다.

2014년에 확정한 제주특별자치도 기후변화대응의 비전, 목표, 추진전략(4개)은

<표 4-6>과 같다(제주특별자치도, 2014b: 56).

53) MIDAS는 전설 중의 하나로 손에 닿는 것을 모두 금으로 변하게 한 프리지아(Phrygia)의 왕의

o 비전: 기후변화를 녹색성장의 기회로 (MIDAS JEJU) o 목표: 기후변화대응 글로벌 스탠다드

o 추진전략

- 추진전략 1: 기후변화대응 선진문화 조성 - 추진전략 2: 저탄소 녹색도시 실현 - 추진전략 3: 녹색성장산업 육성 - 추진전략 4: 사전예방 및 기회활용

<표 4-6> 제주도 기후변화대응의 비전, 목표 및 추진전략

비전이 어떤 일에 대해 미래에 무엇을 어떻게 나아가게 할 것인지 지향하고자 하는 미래 행동의 방향이라고 할 경우, 제주도 기후변화 대응의 비전은 지극히 성장지상주의적인 프로메테우스적 담론에 가깝다고 할 수 있다. 물론 기후변화라 는 현상에는 부정적 영향 뿐만 아니라 ‘기회요인’이라고 하는 긍정적 영향이 분 명히 존재하고, 이러한 기회요인이 사업의 확장 및 신사업 창출에 해당한다는 점 에서는 성장적 요소가 분명하다. 그러나 제주의 기후변화 대응이 지향하고자 하 는 바가 분명한 성장에 있다는 것은 이명박 정부의 저탄소 녹색성장에 대한 학 계 및 시민사회단체의 비판적 평가에서 볼 수 있듯이 수정해야 할 부분이라고 판단된다.

2014년 이후 제주도의 기후변화 대응의 비전, 목표, 추진전략은 현 체계를 유 지하고 있다. 그러나 2015년 COP21에서 ‘신기후체제(new climate regime)’가 최 종적으로 합의되어 전지구적인 기후변화 대응이 변화하고 있다. 우리나라도 2016

2014년 이후 제주도의 기후변화 대응의 비전, 목표, 추진전략은 현 체계를 유 지하고 있다. 그러나 2015년 COP21에서 ‘신기후체제(new climate regime)’가 최 종적으로 합의되어 전지구적인 기후변화 대응이 변화하고 있다. 우리나라도 2016