상호 협력적 이론의 개념

상호 협력적 계획이론은 1981년에 출판된 Habermas의 의사소통 이론 (T heory of communicative action )을 바탕으로 시작된 계획 이론이다. 이후에 Haberm as가 제시한 철학적 개념을 도시계획에 접목시키면서 도시 및 지역정책에 상호 협력적 계획이론이 도입되 었다. 지난 20년 동안 이러한 철학적 개념은 도시계획뿐만 아니라 사회 전반적으로 거론되기 시작하였으며, 이는 Communicativ e planning , Argum ent ative planning , Planning through debat e, Inclu sionary discour se, Collaborativ e planning , Co- oper ative m anagem ent r egim e 등의 여러 가지 이름으로 전환과정을 거쳐 이 론화되었으며, 현재는 주로 영국의 Pasty Healey가 일반화시킨 상 호 협력적 계획이론(Collaborative planning )으로 불린다. 이렇듯 상 호 협력적 계획이론이 여러 분야에서 다양한 이름으로 이론화된 것은 이러한 사고방식이 사회의 각 분야에서 발생한 일종의 사회 현상이고 이러한 사회현상을 설명하고자 하는 노력으로 각기 분야 에서 그에 맞는 형태로 이론화되었기 때문이다. 이러한 점에서 Allm endinger (1998)는 상호 협력적 계획이론은 이론이라기보다는 새로운 관점에서 보는 삶의 형식이라고 주장하였다.

일반적으로 상호 협력적 계획이론은 다양한 이해 관계자들이 서 로의 의사소통과 토론을 통하여 어떤 사항에 대한 동의를 구하고 그것에 대하여 어떤 형태로 공동의 행동을 취할 것인가를 결정하 는 것이다. 각각의 참여자는 서로 다른 이해관계자에게 필요한 무

엇을 제공하고 개개인의 단일 행동으로서는 해결할 수 없는 일을 공동의 협력으로 해결하고자 하는 것이다. 그러므로, 서로의 이익 관계를 이해하고, 동의를 이끌어 내기 위해서는 많은 시간이 소요 된다는 단점을 지니고 있지만, 상위의 지침이 주어지지 않은 상태 에서 프로젝트를 추진할 수 있는 방안이며, 어떤 경우에 있어서는 상호 협력적인 행동이 갈등을 해소하는 유일한 수단일 수 있다.

2 ) 협 력 적 계 획 의 장 점

상호 협력적 계획이론은 그 용어로부터 알 수 있듯이 참여자 상 호간의 연계를 특히 강조하고 있다. 즉, 상호 협력적 계획이론에서 의 개개인은 타인과의 연계성이 없이는 의미를 가지지 못한다. 공 동의 목표를 달성하기 위한 행동으로는 우선적으로 정보의 공유에 서부터 시작되고, 상호 협력적 원리에 의한 정보의 공유는 시장원 리나 수평적 원리에서 보다 자유롭게 이루어 질 수 있다는 점에서 의사소통이 강조되어진다.

상호 협력적 계획이론의 장점은 다음 네 가지로 요약될 수 있다.

첫째, 상호 협력적 계획은 의사결정과정에 있어서 여러 측면에서 고려될 수 있는 환경을 체계적이고 구조적으로 제공한다는 것이며, 특히 이해관계가 복잡하게 설정될 가능성이 높은 환경문제를 다루 는데 장점을 가지고 있다. 이러한 장점은 단일 집단이나 소규모 이 해집단의 협력적 방안은 다양하고 다수의 이해집단이 참여하였을 때의 방안보다 효율적이거나 정당성을 지니지 못한다는 데에 근본 적인 바탕을 두고 있다.

둘째, 상호 협력적 계획은 서로의 동의를 이끌어 내거나 서로의 이해관계를 전환시키는 데에 체계적인 메커니즘을 제공한다. 참여

자들은 제기되어진 문제점을 함께 분석하고 해결방안을 함께 모색 함으로써 서로의 이해관계에 대하여 제3자적 입장에서 고려할 수 있는 기회가 주어진다. 이러한 과정에서 참여자들은 서로의 입장에 대하여 이해하고, 주어진 문제점에 대하여 논의하며, 해결방안을 모색하고, 향후의 공동행동을 추진하게 된다.

셋째, 상호 협력적 계획은 유동적이다. 상호 협력적 계획은 서로 다른 상황이나 환경에 적용이 가능하다. 또한, 이러한 유동성은 상 호 협력적인 행동을 추진하는 과정에서 발생할 수 있는 경제적, 정 치적 환경의 변화에 적응하는 시간을 단축시킬 수 있다.

넷째, 상호 협력적인 계획에 의거하여 도출된 정책방안은 다른 방식에서 도출된 것보다 안정성과 정당성을 가진다. 즉, 상호 협력 적 계획으로 다양한 이해관계자와의 토론과 협상을 거치는 과정에 서 제기된 문제자체가 공개적이고 투명성을 지니게 된다.

3 ) 협 력 적 계 획 의 단 점

위와 같이 상호 협력적 계획의 여러 가지 장점에도 불구하고 실 제 이용에 있어서 협력적 계획은 현실성이 부족하다는 비판을 적 지 않게 받고 있다. 상호 협력적 계획이론의 단점을 정리하여 보면 다음과 같다.

첫째, 상호 협력적 계획을 실현하기 위한 적합한 조직구조를 구 성하기가 어렵다는 점이다. 상호 협력적 계획을 수행하기 위해서는 모든 이해 관계자들이 참여하여 서로의 의견을 토론할 수 있는 조 직과 장소가 필수적이다. 하지만, 누가 그러한 조직을 구성할 것이 며, 어떻게 모든 이해관계자가 파악될 수 있을 지에는 의문이 제기 되고 있다.

둘째, 상호 협력적 계획은 동적인 구조를 지니고 있다. 그러나 현재의 정치적, 경제적, 사회적인 구조가 서로의 상호 연계성만으 로 이루어지지 않는다. 즉, 정치적 알력이 작용하고 시장경제에서 의 불평등이 존재하는 현실적 상황에서 서로 다른 이해관계자가 동등한 입장에서 서로의 의견이 존중되기에는 무리가 있다는 주장 이다.

셋째, 상호 협력적 계획이 진행이 된다고 하더라고 거기에서 산 출되는 성과물의 품질에 대한 의문이 제기되고 있다. 즉, 이해관계 자 간의 동의에 의해서 사회, 경제, 환경적인 문제를 해결하기 위 하여 제시된 방안이 모든 이해 관계자들이 만족할만한 수준의 동 의를 이끌어 낸다는 것은 거의 불가능하다. 또한 이해관계자간의 토론에서 도출되는 비교적 낮은 수준의 민주주의적 동의를 이끌어 내기 위하여 소모되는 막대한 시간과 재정을 고려한다면, 상호 협 력적 계획의 성과품에 대한 가치는 제고되어야 한다는 점이다.

4 ) 상호 협력적 계획의 적용

위에서 제기된 단점에 대한 반향으로 최근 상호 협력적 계획이 론에 관련된 대부분의 연구는 이를 실무에 적용시키는 방안을 강 구하는데 초점을 맞추고 있다.

(1) 상호 협력적 계획에의 참여 동기

상호 협력적 계획 방식의 수행에 있어 참여자의 참여동기는 공 동의 목표달성, 자원의 상호 의존, 법적 의무, 정당성의 증대의 네 가지로 크게 구분된다.

첫째, 공동의 목표달성이 가장 보편적인 참여동기이다. 즉, 참여

기관이 어떠한 공동의 필요나 목적을 달성하여야 하고, 각 참여기 관과의 예상되는 충돌위협이 적을 시에 참여자간의 상호 협력적 방안의 실현이 보다 가능해 진다 (Schermerhorn, 1975).

둘째, 자원의 상호 의존성이 문제 해결에 있어서의 상호 협력적 접근방안을 유도한다. Halpert (1982)에 따르면, 상호 협력적 접근 방안에 대한 자발적인 참여동기는 다른 어떤 요인보다도 참여하지 않음으로서 발생할 수 있는 자원의 손실에 대한 우려감이 다른 어 떤 요인 보다도 가장 큰 참여 동기로 분석되었다.

셋째, 상위 기관의 강압이나 법적 의무에 따른 참여동기도 Oliv er (1990)에 의하여 강조되었다. 그러나, W eiss (1987)는 이러한 법적 의무는 정책적 동의, 표준화된 절차, 기존의 협력관계, 체계적 인 법적 집행 등이 바탕이 되지 않으면 참여동기로 작용되지 못함 을 지적하였다.

넷째, 이해관계에 있는 기관은 자신의 정당성을 증대시키기 위하 여 상호 협력적 방안에 참여한다 (Schermerhorn , 1975; W eis s, 1987). 즉, 상호 협력방안에 참여함으로써 기대되는 긍정적인 이미 지의 증대와 타 기관과의 협력관계를 유지함으로써 얻어지는 정치 적 이점이 이에 속한다.

(2) 상호 협력적 접근방안의 수행

실무에서 문제 해결을 위한 상호 협력적 접근방안을 수행하는 절차를 이론화하기 위하여, Healey (1997)가 제안한 상호 협력적 접 근 방안을 위한 단계적 필수요건을 정리하면 다음과 같다.

첫 번째 단계로 상호 협력적 방안을 추진하기 위해서는 관련된 이해관계자를 파악하고, 재원을 기반으로 하는 조직의 구성이 가장 우선되어야 한다.

두 번째는 해결하고자 하는 공동목표에서의 주요 문제점을 파악 하고, 서로의 이익관계를 이해하는 단계로, 서로 동등한 위치에서 상호의견을 존중하는 토론이 가능하여야 한다.

세 번째 단계에서는 이전의 단계에서 개방적이고 비체계적으로 진행되는 토론이 필요하였다면, 이 단계에서는 그러한 토론에서 보 다 체계적인 정책방안을 도출하여야 한다.

네 번째 단계로는 이러한 상호 협력적 관계와 도출된 결의사항 을 유지하는 단계로, 서로의 역할에 융통성을 부여하고 서로 서로 를 통제하지 않아야 한다. 이 단계에서는 도출된 방안을 실현하기 위하여, 보다 정형화 된 조직체계가 구성되어야 한다.

(3) 상호 협력적 방안에서의 도출성과

상호 협력적 접근방식에서의 성과는 어떠한 문제의 해결을 위한 이해관계자의 협의에 의해 도출되는 일련의 정책, 계획, 방침이라 고 할 수 있다. 하지만, 상호 협력적 방안에서의 성과는 이러한 가 시적 성과물에서 찾기보다는 상호 협력이 이루어지는 과정에서 얻 어지는 서로 간의 신뢰 등과 같이 눈에 보이지 않는 성과가 보다 중요하다. 이러한 의미에서 Innes와 Booher (1999)는 상호 협력적 접근에서 도출되는 성과를 시간적 추이에 따라 세 단계로 나누어 다음과 같이 정리하였다.

첫째, 상호 협력적 접근으로 추진되는 사업의 완료와 동시에 나 타날 수 있는 성과는 서로간의 신뢰와 이해, 서로의 이해관계가 반 영된 문제점의 도출, 공동의 목표를 정책적으로 추진할 수 있는 능 력, 협의에 의한 동의 등을 들 수 있다.

둘째, 사업의 완료 후에 일정 시간이 경과 후에 얻어질 수 있는 상호 협력적 접근의 이점으로는 새로운 파트너십이나 서로간의 협

력을 창출하는 기반과, 합의된 정책의 수행을 유도하고, 실무에서 상호 협력적 업무 수행이라는 새로운 상황변화의 야기 등을 들 수 있다.

셋째, 사업 완료 후 다소 시간이 지났을 때 제기될 수 있는 성과 로써, 서로간의 갈등 발생시 보다 효율적이고 진취적인 방향으로 갈등을 해소 할 수 있고, 상호 협력적 접근 방안에 기반을 두는 정 책결정 기관의 구성 가능성을 증대시킨다는 데에 있다.

5 ) 상호 협력적 계획과 파트너 십

합의구축(Con sensu s Building )이나 협력적 과정(Collaborative Pr ocess )은 제기된 문제와 직접관계되는 이해당사자를 포함하고, 공개적이고 포용적인 자세로 대화를 유도하여, 모든 이해관계를 대 변하는 협력적 합의를 추구한다. 이런 관점에서 본다면 협력적 계 획 이론은 제기된 여러 가지 단점에도 불구하고 다양한 이해관계 자의 참여를 특성으로 하는 자율적 파트너십의 성공적 활동을 위 해 매우 적합한 의사 결정 절차이고, 결정된 정책을 효과적으로 수 행할 수 있는 수단이 될 수 있다.

파트너십이 상호 협력적 계획이론을 실무에 적용하는 데에 적합 한 정책 수단임을 논의하기 위하여 MacKintosh (1992)가 주장하는 파트너십의 세 가지 특징에 따라 서로의 특징을 비교하였다.

첫째, 파트너십은 각각의 기관이 개별적으로 과업을 수행하였을 때 얻어지는 성과보다는 공동으로 추진하였을 경우에 얻어지는 성 과가 더 크다는 이점을 기반으로 구축되어지는 사업 추진 방식이 다. 이러한 상호 연계성은 파트너십의 최대 장점으로 상호 협력적 접근방식에서 근본원리로 적용된다. 그러므로, 상호 협력적 계획