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외국 강유역에 있어서 자율적 파트너십 활용에 관한 연구

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외국 강유역에 있어서 자율적 파트너십 활용에 관한 연구

A Study on the Application of Voluntary Partnerships

for Watershed Management

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2002, 국토연구원

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국토연 2002–25

외국 강유역에 있어서 자율적 파트너십 활용에 관한 연구

A Study on t he Application of Volunt ary P artner ships for W at er shed Managem ent

박형서・김준식

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연 구 진

연구책임박형서 연구위원

연구원김준식 (중앙항업(주) 지리정보연구소, 선임연구원)

국토연 2002- 25 ・ 외국 강유역에 있어서 자율적 파트너 십 활용에 관한 연구

글쓴이・박형서, 김준식 / 발행자・이규방 / 발행처・국토연구원 출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2002년 12월 27일 / 발행・2000년 12월 31일

주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431- 712) 전화・031-380- 0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스・031-380-0474

http:// www.krihs.re.kr

2002, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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사회구조의 다양화와 지역인구의 변화, 지방자치의 정착과 공공정책에 대한 주민의 참여 욕구 증가 등으로 지역정책분야의 환경이 크게 변하고 있다. 공공정 책과 관련된 의사결정이 정부 일부 정책담당자의 전유물에서 사회전체 구성원의 참여로 바뀌면서 지역정책 수행은 중앙정부와 지방정부 그리고 민간부문간의 조 율과 협력이 중요한 과제로 등장하게 되었고, 행정체제는 정부통치시대에서 협 력적 통치 또는 서로의 협력 연계를 나타내는 가버넌스(Governance)의 형태로 변 화하고 있다. 이처럼 현대사회의 다양성이라는 사회적 추세는 상호 협력적 계획 이론으로 발전하였고 파트너십은 공공기관과 민간부문의 협력적 정책수행을 도 모하는 하나의 정책수행의 도구, 또는 공공부문을 보완, 대체하는 유효한 수단으 로 이용되고 있다.

외국에서는 효율적인 공공정책수립이나 프로그램 집행을 위해 많은 영역에서 다양한 형태의 파트너십 채택을 능동적으로 추구하고 있으며 1990년대에 이르러 대부분의 지역정책 수행이 파트너십 방식으로 이루어질 정도로 이용영역이 확산 되고 있다. 전통적인 하향식 계획 방식으로는 복잡하고 다양한 현대사회의 문제 를 해결할 수 없다는 것이 그 이론적 배경을 가지고 있으며 지금은 민간주도의 자율적 파트너십이 매우 활발하게 운용되고 있다.

국내의 파트너십에 대한 인식도 점차적으로 확산되어 일부분야에서 사회단체 의 공공정책수립에 영향력을 미치고 있으나 진정한 파트너십 관계보다는 대부분

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대립적 갈등관계를 형성하고 있다. 다만 1980-90년대에 공공재 생산 공급을 위해 제3섹터라는 용어로 도입되어 도시 및 재개발사업, 사회간접자본 투자 등 경영수 익사업이나 세외 수익사업에 파트너십의 한 형태로 이용되고 있는 정도이다. 앞 으로 지역정책에 있어서 다양한 사회적 수요에 대처하는데 민간의 자원이용과 협력이 필수적이며, 원활한 수행과 효율성 증진은 매우 중요한 과제이며 정부활 동의 한계와 공공정책보완이라는 측면에서도 민간주도의 자율적인 파트너십의 역할 증대와 다양화 및 활성화가 요청되고 있다.

본 연구는 이러한 배경 하에서 자율적이고 대등한 파트너십의 모형이 보편화 되어 있는 외국 강 유역의 사례 분석을 통하여 공공정책의 의사결정과 수행에 보다 현실성 있는 자율적 파트너십의 활용과 활성화를 도모하기 위한 시사점을 도출하고자 하였다. 이 연구는 여러 가지 파트너십 중에서 민간 중심의 자율적이 고 지속적인 관계를 유지하는 강 유역관리나 개발과 관련된 외국 파트너십을 대 상으로 하였기 때문에 여타 유형의 파트너십과 직접적인 비교에는 제약이 있다.

그러나 지역정책에 있어서 사전 갈등 요소의 제거와 상호 협력적인 접근의 중요 성에 대한 인식을 고양하고, 생산적인 하나의 도구로서 활용할 수 있는 바람직한 자율적 파트너십 도입에 대한 논의를 하는데 시초가 되기를 바란다.

본 연구 수행에 있어서 많은 분들이 도움을 주었으며 특히 외국 사례의 수집을 위한 인터뷰에 바쁜 중에도 이에 응해 주신 Mr.Johnston을 비롯한 포토맥 강 파트 너십 운영위원에게 감사를 드린다. 3개월의 짧은 연구기간에도 불구하고 성실히 연구를 수행한 박형서 연구위원과 공동으로 연구에 협력한 중앙항업(주) 지리정 보연구소의 김준식 선임연구원에게 감사를 드린다.

2002년 12월 원장 이 규 방

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현대사회의 다양성이라는 사회적 추세를 기반으로 정책의 수립 과 수행에 있어 공공기관과 민간부문의 협력적 정책수행을 도모하 기 위한 새로운 형태의 정책수행 방식인 파트너십이 등장하였으며 전통적인 하향적인 방식으로는 복잡하고 다양한 사회적 문제를 해 결할 수 없다는 것에 그 이론적 배경을 가지고 있으며 파트너십은 하나의 정책수행도구로서, 또는 공공부문을 보완 대체하는 수단으 로 활발히 이용되고 있다.

효율적인 공공정책수립이나 프로그램 집행을 위해 외국에서는 다양한 제도적인 파트너십의 채택을 능동적으로 추구하고 있다. 이 런 파트너십을 통하여 정부, 공공사회단체, 민간간의 협력적 관계 를 증진시키고 다양한 이해 관계자간 인적, 재정적 자원의 결집과 지역정책관리나 실행에 있어서 완전성과 실효성을 고양시킴으로써 조직체계의 혁신과 더불어 인간관계와 조직간에 새로운 가치를 창 조하는 효과적인 방안으로 인정받고 있다.

파트너십의 형성은 사회적 상황을 반영하기 때문에 각 나라마다 파트너십의 형태, 활동분야 그리고 이용상황 등이 매우 다양하고 또 한 시대에 따라 변화하고 있다. 사회의 여건과 정치적 상황이 상이하 여 파트너십의 형성 토양이 다를 수 있기 때문에 외국에서의 다양한

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파트너십의 성공적 활동이 곧 우리나라에도 성공적으로 이식될 수 있 다고 생각하지 않지만 비록 형태나 활용분야가 다르더라도 적어도 성 공적인 활동을 위한 여건 및 환경조성은 앞으로 협력적인 파트너십의 활용도를 높이고 활성화하기 위한 중요한 요인이 될 수 있을 것이다.

이런 맥락에서 본 연구는 효율적인 공공정책 수립과 프로그램집행을 위하여 자주 이용되고 있는 외국 강유역 관리와 관련한 협력적 파트 너십 사례의 형성과정과 활동을 분석하여, 국내에 자율적이고 비공식 적인 파트너십의 활용이 공공정책을 보완할 수 있는 도구로서 그리고 주민의 정책 참여도구로서 가능성과 시사점을 도출하였다.

본 연구는 총 6장으로 구성되어 있다. 제 1장에서는 연구의 배 경, 필요성과 목적, 연구의 범위와 수행방법에 대하여 기술하고 전 체 연구 틀에 대한 설명을 하고있다.

제2장에서는 파트너십의 이해를 위하여 파트너십에 대한 일반적 인 개념과 기본요소. 파트너십 참여동기 및 형태, 그리고 활용의 유용성에 대하여 살펴보았다. 파트너십에 대한 정의는 형성배경과 정치 사회적 환경에 따라 그 형태가 매우 다양하여 일률적으로 규 정하기가 어렵지만 기본적 의의는 협력적 정신에 바탕을 두고 있 다. 본 연구의 대상인 자율적 파트너십은 둘 이상의 관련 주체에 의해 자발적으로 형성된 집합체로서 공통된 목적을 위하여 비교적 장기간의 상호 노력으로 하나 이상의 프로젝트, 정책, 활동을 함께 하는 비영리적 협력 형태를 말한다. 파트너십의 공통요소는 i) 참여 자의 책임과 역할 등에 대한 합의가 필요하며, ii) 활동에 따른 재 정적 분담이 있어야 하고, iii) 활동의 이익이나 편익은 참여자뿐만 아니라 사회전체를 위한 가치로 평가되어야 하고, iv ) 정책결정과 관리는 참여자를 넘어 잠재적인 관련자의 욕구에도 중점을 두어야 한다. 성공적인 파트너십이 되기 위한 요소로는 재정적 지원, 효과

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적인 조정자, 적정한 활동의 범위와 과제, 폭넓은 이해관계자의 참 여, 상호신뢰, 낮은 갈등관계 등의 순으로 거론되고 있다.

제 3장에서는 자율적 파트너십은 대립적 갈등관계에 대한 해결 방안을 강구하기 위하여 그리고 참여자의 상호 연관성이 강조되는 상호협력에 기반을 두고 있으므로 파트너십에 있어서 협력적 계획 및 갈등이론의 적용을 조사하였다. 파트너십의 이론적 배경을 보면 상호 협력적 활동을 통해 많은 이해당사자가 관련되는 공공정책의 목표를 효과적으로 달성하기 위한 방안으로 이용되면서 협력적 계 획이론과 깊은 관련을 맺게 되었다. 또 지역적 이해가 첨예하게 얽 혀있는 공간정책에서 발생하기 쉬운 갈등을 사전에 차단하고 해소 할 수 있는 수단으로 파트너십이 도입되어 활용되고 있다. 우선 협 력적 계획이론에서는 간단한 협력적 이론의 개념과 장단점, 실제적 용 그리고 파트너십에서의 활용을 조사하였다. 그 다음에 지역개발 에서 자주 발생되는 갈등이론에서는 갈등의 원인, 형태 등에 대해 분석하고 대안적 갈등해소방안(Alternativ e Dispute Resolution : ADR )을 중심으로 다양한 조정방안을 파트너십에 적용과 관련하여 살펴보았다.

제 4장에서는 본 연구에서 조사할 강 유역관리와 관련한 자율적 파트너십의 특징과 적용분야, 파트너십이 필요한 경우 그리고 파트 너십의 요건 등을 조사하였다.

제 5장은 본 연구의 중심부분으로 외국 파트너십 사례를 분석하 였다. 해외사례지역은 영국의 머시강 하구인 머시만의 복원과 재개 발을 목표로하는 머시만 파트너십(Mer sey Strategy )과 미국 포토 맥강 유역의 환경복원과 보전을 위하여 설립된 포토맥 강 파트너 십(Potomac W ater shed Partner ship )을 심층적으로 조사분석 하였 다. 먼저 사례분석을 위하여 이론적 연구를 통해 분석 틀을 세웠

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다. 연구의 틀은 두 가지 질문으로부터 출발하였다. 첫째, 무엇이 자율적 파트너십을 형성하게 하였고 작동하게 하는가?, 둘째, 왜 성공적인 파트너십과 실패한 파트너십이 발생하는가? 이를 위하여 파트너십 참여 동기를 다섯 가지로 분류하였고, 파트너십 모델을 자원보유 및 관할권보유를 기준으로 하여 4가지 유형으로 분류하 였다. 마지막으로 성공요인 분석을 위해서는 재정적 지원을 비롯한 14가지 요소를 4개 분야로 분류하여 사례분석에 적용하였다.

외국사례를 통해 자율적 파트너십의 참여동기와 성공적인 활동 을 위한 요인을 분석해본 결과 균형된 자원의 중요성, 유연하고 비 공식적인 파트너십의 조직구조, 상호협력적 정신의 고양과 자발적 참여의식의 사회적 여건조성이 파트너십의 형성과 활동에 중요한 역할을 하고 있다. 이를 구체적으로 보면 다음과 같다.

첫째, 성공적인 자율적 파트너십은 의욕적이고 신뢰성 있는 기관 의 참여와 활동이 보장되어야 하고 모든 참여기관이 동등한 자격 으로 활동이 가능하여야 한다. 또한 중립적인 입장에서 파트너십이 운영되어야 참여자간의 갈등을 배제할 수 있다.

둘째, 파트너십의 능력을 고려하여 활동범위를 설정하여야 이해 관계자의 적극적인 참여를 유도할 수 있고 지속적인 파트너십을 위한 안정성이 확보될 수 있다. 주민을 포함한 모든 이해관계인의 포괄적 참여가 정책수행에 있어서 합리성과 파급효과측면에서 상 당한 이점을 가지고 있다.

셋째, 자율적 파트너십의 성공여부는 상호 협력적 접근방식에 있 으므로 협력적 활동을 위한 다양한 테크닉에 대한 훈련이 필요함 과 동시에 파트너십을 통한 갈등의 예방적 활동에 중점을 두어 다 양한 대안적 갈등해소 방안에 대한 이해와 적용에 대한 연구가 필 요하다.

(11)

넷째, 다양한 집단의 참여하는 파트너십에서는 파트너간의 책임 과 의무를 명확히 규정하고 파트너십의 활동과 의사결정을 위한 절차 등의 제도적, 정책적 방침이 명확히 수립되어야 한다.

다섯째, 참여자간의 신뢰성 확립은 파트너십의 중요한 성공적인 요인으로 작용할 뿐만 아니라 파트너십이 종결되는 시점이후에도 서로의 협력관계를 유지시켜 준다. 이를 위하여 파트너십과 참여기 관과의 가교 역할을 하는 대표자의 역할이 매우 중요하다. 대표자 는 기관과의 파트너십간뿐만 아니라 대표자들간의 커뮤니케이션도 원활하게 이루어지도록 하여 정보의 공유와 상호신뢰를 구축해야 한다.

제 6장에서는 해외 사례를 통하여 얻은 시사점을 바탕으로 자율 적인 파트너십의 활성화에 대한 제언을 하고 있다.

본 연구는 자료 및 시간적인 제약으로 보다 많은 사례를 통하여 일반화된 자율적 파트너십의 형태정립에 부족한 면이 없지 않으나 파트너십의 유동적인 구조를 감안하면 일반화된 모델의 설정은 근 본적으로 어려움이 있다는 것이 기존연구의 보편적인 결론이다. 그 러나 본 연구에서는 국가간 정치적, 문화적 차이에도 불구하고 세 계적으로 비슷한 정책 성향을 나타내는 강 유역권 보전과 이용에 초점을 맞추어 자율적 파트너십의 기본적인 조직체계와 운영방식 을 분석하여 한국에서의 지역정책 수행에 있어서 적용가능성을 분 석해 보았다는데 그 의의가 있다.

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서 문 i

요 약 iii

제 1 장 연구의 개요

1. 연구의 배경 1

2. 연구의 필요성과 목적 2

3. 연구의 범위와 방법 4

4. 연구의 내용과 틀 7

제 2 장 파트너십의 이론적 고찰

1. 파트너십의 도입 배경 및 정의 9

2. 파트너십의 기본 요소 12

3. 파트너십 참여동기 및 형태 14

4. 파트너십의 유용성과 문제점 19

제 3 장 파트너십에 있어서 협력적 계획 및 갈등이론의 적용

1. 파트너십과 협력적 계획 및 갈등이론과의 관계 23

2. 상호 협력적 계획 이론의 적용 24

(13)

3. 지역간 갈등 이론 31

제 4 장 강 유역에서 자율적 파트너십의 활용

1. 강 유역 관리의 특성 41

2. 강 유역 파트너십 이용과 적용 44

3. 강 유역 관리를 위해 파트너십이 필요한 경우 45

4. 강 유역권 파트너십의 요건 47

제 5 장 외국의 자율적 파트너십 이용실태 분석과 시사점

1. 외국사례 분석을 위한 틀(Framework) 49

2. 머시 만(Mer sey Strategy) 파트너십 (영국사례) 52

1) 파트너십의 개관 52

2) 파트너십의 조직 54

3) 파트너십의 운용분석 56

4) 사례조사로부터 시사점 67

3. 포토맥(Potomac) 강 유역 파트너십 (미국사례) 70

1) 포토맥 강 파트너십 (Potomac Watershed Partnership) 71

2) Bridging the Watershed (BTW) 파트너 십 77

3) 파트너십 운용분석 80

4) 사례조사로부터 시사점 86

4. 두 파트너십의 비교 분석 88

1) 조직 및 운영 88

2) 참여동기 및 지위 88

3) 성공적 요인 89

(14)

제 6 장 활성화 방안 및 결론

1. 활성화 방안 91

2. 결론 95

참고문헌 99

SUMMARY 103

(15)

표 차례

< 표 1> 성공적 파트너십 요인 빈도 13

< 표 2> 성공적 파트너십에 영향을 미치는 요소 51

< 표 3> Mer sey Str at egy의 운영위원 구성 55

< 표 4> 파트너십 참여 단체 79

< 표 5> 파트너의 참여 형태 82

< 표 6> 머시 강 유역과 포토맥 강 유역 파트너십의 비교 90

(16)

그림 차례

< 그림 1> 연구 틀과 주요내용 8

< 그림 2> 파트너십 참여 동기 15

< 그림 3> Mer sey Str ategy 파트너십의 지역적 범위 53

< 그림 4> Mer sey Str ategy 파트너십의 조직체계 55

< 그림 5> 포토맥 강 유역 파트너십의 지역적 범위 72

< 그림 6> 포토매 강 유역 파트너십 조직 74

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1

C H A P T E R

연구의 개요

1. 연구의 배경

지역인구의 변화와 지방자치의 정착 및 국제경쟁에서 지역의 직 접적인 노출 등은 정치적, 사회적, 문화적, 경제적으로 매우 빠른 지역적 변화와 다양성을 가져왔으며 이에 따라 지역주민이 그들의 공동체사회를 넘어 문화적, 경제적 지평이 넓어지고 상호이해, 가 치 그리고 생활관점의 차이로 집단 및 지역 간 갈등이 늘어나고 있다.

제도적인 변화로 정부의 권한분산과 민간의 비 정부조직(NGO) 부문의 활동 강화가 정책수립과 수행에 중요한 변수가 되었다. 정 부조직의 분산은 점차 지역 및 지방정부의 역할이 공공 정책을 관 리 운영하는데 더 큰 역할을 하게 되었으며, 정책 결정에서 더 큰 의무와 책임이 수반되었다. 또한 강력한 민간 및 비 정부기구의 등 장은 사회, 경제, 정치적 역학관계를 보다 다양하고 풍부하게 하는 역할을 하고 있으며, 다양한 환경과 제도적인 변화는 지역 정책수

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행에 있어서 정부와 지방정부 그리고 민간 부문간의 조율과 협력 이 중요한 이슈로 등장하게 되었고, 정부통치시대를 넘어 협력적 통치 또는 네트워크인 가버넌스(Governance)의 방식으로 변화하고 있다. 이런 시대에 공공정책 수행의 유효한 수단으로 파트너십이 자주 이용되고 있다. 효율적인 정책수립이나 프로그램 집행을 위해 많은 영역에서 정부는 다양한 제도적인 파트너십의 채택을 능동적 으로 추구하고 있으며, 정부, 정부산하기관, 민간기업, 전문가협회, 자원봉사기구, 그리고 이해관계 그룹 등 매우 다양한 차원의 파트 너십 형태를 포함하고 있다. 파트너십 제도가 만능은 아니지만 정 부, 공공단체, 민간간의 협력적 관계를 증진시키고 다양한 이해 관 계자들 간의 인적, 재정적 자원을 결집하여 지역정책관리나 실행에 있어서 완전성과 실효성을 고양시키며 조직체계의 혁신과 더불어 인간관계와 조직간에 새로운 가치를 창조하는 효과적인 방안으로 인정받고 있다.

2. 연구의 필요성과 목적

1 ) 연 구 필 요 성

현대사회의 다양성이라는 사회적 추세는 상호 협력적 계획이론 (Collabor ativ e Planning )으로 발전하였고, 이러한 계획이론은 정책 을 입안하고 수행함에 있어서 정부의 역할뿐만 아니라 비 정부단 체의 중요성이 강조되면서 파트너십은 공공기관과 민간부문의 협 력적인 정책수행을 도모하는 하나의 정책수행의 도구로, 또는 공공 부문을 보완, 대체하는 수단으로 이용되기 시작하였다.

유럽과 미국에서의 공간정책이나 환경과 관련한 파트너십은

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1980년대 초반에 그 개념이 형성되기 시작하여, 90년대에는 대부분 의 도시정책 수행이 파트너십 방식으로 이루어질 정도로 그 이용 이 확산되었다. 도시 및 지역계획을 수행함에 있어 전통적인 하향 식 방식으로는 복합적이고 다양한 현대사회의 문제를 해결할 수 없다는 것에 그 이론적 배경을 가지고 있으며, 지금은 민간주도의 자율적 파트너십이 다양한 분야에서 매우 활발하게 운용되고 있다.

국내의 파트너십에 대한 인식은 점차적으로 확산되고 일부 분야 에서 사회단체의 공공정책수립에 영향력을 미치고 있지만 진정한 파트너십 관계보다는 대부분 대립적 갈등관계를 형성하고 있다. 아 직은 공공정책 분야에서 이용실태는 주로 정부주도의 형식적 협조 체제에서 그치는 경우가 대부분이며 비 정부단체의 정책수행 참여 는 명목상의 의견수렴 수준을 벗어나지 못하고 있는 실정이고, 지 역 주민의 NIMBY현상 또한 진정한 의미에서의 파트너십 형성을 제약하고 있다. 한편 1980- 90년대에 공공재 생산공급을 위해 제3섹 터라는 용어로 도입되어 도시개발사업, 재개발사업, 사회간접자본 투자 등 경영수익사업이나 세외 수입사업에 파트너십이 이용되고 있다. 그러나 앞으로 지역정책을 수립하고 수행하는데 있어서 파트 너십의 운용은 보다 다양한 사회적 수요에 대처하는데 민간의 자 원이용과 협력을 유도하여 지역정책의 원활한 수행과 효율성을 증 진하여야 하고, 정부활동의 한계와 공공정책보완이라는 측면에서도 민간주도의 자발적이고 자율적인 파트너십 역할증대와 다양화, 활 성화가 요청되고 있다.

2 ) 연 구 의 목 적

본 연구의 목적은 지역 및 도시계획에서 부각되고 있는 파트너

(20)

십에 대한 정책수행 방식을 외국 사례를 통하여 보다 현실성 있게 분석함으로써, 국내 지역정책수행에 있어서 파트너십의 활성화를 도모함에 있다. 본 연구를 좀더 심층적으로 수행하기 위하여 다양 한 파트너십 가운데 연구의 대상의 범위를 한정하여 자율적이고 대등한 파트너십에 초점을 맞추어 이런 모형이 보편적으로 적용되 고 있는 강 유역 개발계획이나 관리와 관련이 있는 파트너십을 연 구대상으로 하여 두 개의 외국사례를 중점 분석하고자 한다.

따라서 본 연구에서는 강 유역을 중심으로 발생하는 이해 당사 자들간의 충돌, 그리고 정책결정과정에 있어서 비 정부단체나 지역 주민들의 실질적이고 주도적인 참여 여부 등을 대표적인 문제점으 로 인식하고, 외국에서의 자율적 파트너십의 구성과 활동에 대한 분석을 통해 한국의 지역정책수행에 있어서 파트너십의 생산적인 활용방안을 위한 시사점을 도출하는데 그 목적이 있다.

3. 연구의 범위와 방법

1 ) 연 구 의 범 위

본 연구에서는 현재 존재하는 다양한 형태별 파트너십 가운데 자율적이고 비공식적인 파트너십에 중점을 두어 연구를 수행한다.

공식적이고 제도적인 파트너십은 주로 지역정책과 관련하여 각종 NGO를 중심으로 자문위원회, 공청회 등을 통해 민간부문의 의견 을 수렴하여 정책수립에 참여시키고 있으며, 정책수행이나 개발사 업을 위해서는 민관 합동으로 제 3섹터를 구성하여 민간의 활력을 유지시키면서 공공성을 강화하는 방편으로 이용되고 있다. 이와 같 은 제도적인 틀 내에서 형성되는 파트너십에 관한 연구는 국내에

(21)

도 다수 있으나 (김호철 외, 1996; 조명래, 2001) 대등한 지위에서 자연발생적으로 형성된 진정한 의미의 자율적 파트너십은 아직 활 성화되어있지 않고 이에 관한 연구 또한 부족한 실정이다. 그러므 로 본 연구에서는 다양한 지역정책의 수행에 있어서 사전적 갈등 요소를 제거하고 효율성을 제고할 수 있는 바람직한 자율적 파트 너십 모델의 도입과 활성화에 대한 논의를 위한 기초자료를 제공 하고자 한다. 이를 위하여 자율적 파트너십 제도의 이론적 고찰과 실질적 이용실태를 분석함에 있어 다음과 같이 범위를 한정하여 연구대상으로 선정하였다.

첫째, 자율적 비공식적 형태에 중점을 둔다. 본 연구에서의 파트 너십은 둘 이상의 주체에 의해 형성된 자발적인 집합체로서 공유 된 목적을 달성하기 위하여 함께 일하는 형태에 중점을 두기 때문 에 정부 주도형의 제도적인 파트너십이나 경영 수익형 협력방식보 다는 좀더 자율적이고 대등한 형태의 파트너십을 중점 연구의 대 상으로 한정하여 해외사례조사를 통한 활성화를 위한 시사점을 도 출한다.

둘째, 지속적인 협력관계가 있어야 한다. 파트너십은 비교적 장 기간의 노력으로 하나 이상의 프로젝트, 정책, 혹은 이와 관련된 활동을 위하여 구축되어야 한다. 따라서 단기간의 규제적 협상이나 환경분쟁과 관련된 조정 등은 제외한다.

셋째, 강 유역 관리나 개발 관련 파트너십을 대상으로 한다. 국 가간의 정치 경제적 협력에서부터, 국내에서의 교육, 환경, 보건, 지역정책과 개발 등 파트너십의 이용분야는 매우 광범위하다. 본 연구에서는 지역 정책과 관련된 주체들간의 자발적인 협력관계를 분석 대상으로 하며 민간주도 성향이 강한 자율적인 파트너십이 가장 활발하게 많이 이용하고 있는 환경보전이나 강 유역 관리와

(22)

관련된 파트너십을 주 연구대상으로 한다.

2 ) 연 구 방 법

본 연구에서는 강 유역관리와 관련된 자율적 파트너십의 활용에 대한 연구를 위해 Michaels의 참여형태 모델과 참여동기 및 성공 적인 파트너십 조건을 사례분석에 대입하여 외국사례 파트너십의 참여형태와 분야 및 활동을 분석하고 활성화를 위한 새로운 참여 조건 등을 제시한다(Michaels et al 1999). 본 연구는 대등한 관계 에서 비영리적이고 자율적인 파트너십의 활동분석에 연구의 중점 을 두고 있으므로 참여 주체간 역학관계를 중심으로 파트너십을 분류하여 대등한 관계의 진정한 파트너십의 활동 방향에 연구의 초점을 맞춘다.

이론적 지식에 대한 이해와 구체적인 연구 목적을 달성하기 위 하여 서적, 학술지, 보고서 및 w eb - sites 등 폭 넓은 관련 문헌조 사연구 실시하고, 실질적인 활용실태를 파악하기 위하여 파트너십 활동 주요사례를 보고서, 백서, 잡지 및 내부자료 등을 이용하여 자료, 정보를 수집, 조사 분석하여 지역정책에 적용할 수 있는 파 트너십 형태와 활용 방안의 시사점을 도출한다. 필요할 경우 명확 하고 심화된 분석을 위하여 관련 외국인사와 이메일 인터뷰를 실 시하고, 연구의 질과 심도를 더하기 위하여 외국의 강 유역 관련 파트너십에 대한 전문가를 참여시킨다.

4. 연구의 내용과 틀

한국의 지역정책수행을 위한 파트너십의 도입에 가장 문제시되

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는 부문은 사전 갈등요소의 제거와 상호 협력적인 접근의 중요성 에 대한 인식 부족이라는 것을 감안할 때, 본 연구의 방향은, 그러 한 정치.사회적 인식의 부재를 극복하여 지역정책수행의 생산적인 도구로서 활용할 수 있는 자율적 파트너십을 발전시키고자 하는 데에 있으며 주요내용은 다음과 같다. < 그림 1 참조>

첫째, 파트너십에 대한 이해와 활용성을 분석하기 위하여 다양한 형태의 파트너십에 대한 개념정의와 지역정책에 도입, 형성배경, 참여동기, 형태의 분류, 인식변화 등의 이론적 배경을 고찰하고, 둘 째, 파트너십의 지역정책결정 및 수행과정과 시사점을 검토하고 협 력적 계획 이론 및 지역 갈등이론과의 관계를 분석하며, 셋째, 자 율적 파트너십이 활발히 이용되고 있는 강 유역의 관리와 계획에 있어서의 특성을 분석하여, 지역정책을 수행함에 있어서 필요한 사 전적 협력요인과 사전갈등 차단 요인을 파악하고, 넷째, 상호 협력 적 계획이론과 파트너십의 적용범위, 장단점을 분석하여 총괄적인 강 유역 정책수행에 있어서 자율적 파트너십 방식의 필요성을 강 조하며,

다섯째, 외국의 자율적 파트너십 이용실태분석을 통한 문제점 및 시사점을 도출하여 활성화의 성공 및 제약요인을 파악하고 마지막 으로, 정치적 환경, 조직 및 기구, 운영능력, 커뮤니케이션 그리고 상호협력 적 측면에서 지역정책수행을 위한 자율적 파트너십 활성 화 방안을 제언한다.

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< 그림 1> 연구 틀과 주요내용

이론적 고찰 파트너십에 대한 인식

도입배경과 정의 유용성 및 도입형태 파트너십에 대한 태도인식 변화

자율적 파트너십의 형성

타이론과의 관계 상호협력적 계획이론 지역개발 갈등이론

지역정책에서의 이용 지역정책 단계별 적용

사례 및 실태조사 강 유역의 특성

강 유역관리 정책에 파트너십의 적용

외국의 자율적 파트너십 이용실태 분석

제약요인 및 시사점 도출

결론 (제언) 파트너십 활성화를 위한 제언

사회적 환경개선 조직.기구정비 운영능력 제고 Com munication

상호협력 정신의 고양

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2

C H A P T E R

파트너십의 이론적 고찰

파트너십은 정치적, 사회적 배경에 따라 그 형태와 운영방식 등 에서 매우 다양하고, 참여자의 구성도 목적과 주제에 따라 큰 차이 를 보이기 때문에 일률적으로 파트너십을 설명하고 분류하는 것은 불가능하다. 본 장에서는 전반적인 파트너십의 정의, 형태, 참여 동 기, 유용성 등에 대한 이론적 고찰을 통해 자율적 파트너십을 이해 하고 외국의 자율적 파트너십의 운용에 관한 분석을 위한 기본적 인 틀(framework )을 도출하고자 한다.

1. 파트너십의 도입 배경 및 정의

1) 도입배경

과거 1930년대부터 1970년대 초반까지 선진 산업국가는 물론 저 개발 국가에서도 공공부문의 적극적인 개입으로 시장체제의 불완 전성을 개선ㆍ치유해야 한다는 사고가 지배적이었다. 정부는 공공

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의 이익과 경제활성화를 위해 시장체제에 강력한 간섭을 해왔지만 시장실패의 문제를 극복하기 위한 정부의 개입은 사회의 역동성, 복잡성 다양성 등으로 정부실패 문제로 나타난다. 이에 따라 시장 체제에 대한 가치를 높이 평가하고 정부의 간섭을 최소화해야 한 다는 견해가 확산되면서 공공정책 수행에 있어서 민간의 협력과 활용을 유도하기 시작하였다. 즉 어느 한 부문이 사회적 문제를 해 결할 수 있는 능력과 자원을 보유하고 있지 못하기 때문에 각 부 문간의 협력의 중요성이 강조되기 시작한 것이다. 이런 협력의 관 계가 새로운 사회적 통치기제로 대두되면서 국가의 실패와 시장의 실패를 극복하려는 필요성에 따라 협력정신 즉 파트너십이 공공정 책분야에 도입되게 되었다.

조명래(2001)는 민관 협력통치의 등장배경을 제3자 정부론, 자원 의존론 그리고 정부- 시민 매개론으로 설명하고 있다. 제3자 정부론 은 국가의 공공정책실패와 민간의 시장실패에 따른 제3조절 주체 를 필요로 하게 되면서 NGO나 사회 비영리 기구들이 이 역할을 담당하는 것이다. 자원 의존론은 민관이 배제적으로 경쟁관계에만 있을 경우 제한된 역량과 자원으로 다원화하고 복잡한 사회적 욕 구를 효율적으로 해결할 수 없기 때문에 자원교환과 상호협력을 통해 사회적 관리의 효율성을 증대시킨다고 설명한다. 정부- 시민 매개론은 정부와 시민은 작동하는 원리와 지향성이 다르다. 정부는 일반이익을, 시민은 사적이익을 추구하지만 공공이익은 시민들의 일상생활을 통해, 그리고 사적이익은 전체사회의 일반이익이 유지 되는 틀 내에서 충족되어야 하기 때문에 국가와 시민의 상호결합 에 의한 협력정부의 형성을 조장 매개하는 역할을 한다는 것이다.

이 이론에 의하면 제3자 정부론과 정부- 시민 매개론은 협력 주체 간의 매개자인 제3주체(NGO)의 입장에서 그의 역할에 따른 분류

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로서 정부와 시민의 협력을 조정 매개한다는 점에서 유사한 의미 를 지니고 있다. 자원 의존론은 서로 다른 정보 자원을 공유를 통 해 목표를 달성하여야 한다는 필요성을 협력 주체인 정부와 민간 의 입장에서 본 시각이다.

파트너십의 도입 동기는 나라마다 차이는 있지만 대체적으로 정 부의 제한적인 재정적 이유와 복잡하고 다양한 사회적 요구에 따 른 전문화된 기술의 필요성, 그리고 모든 이해 관계인의 협력적 참 여가 중시되면서 공공정책 부문에 파트너십이 점차 도입되게 되었 다.

2 ) 파트너십의 개념

최근에 정부통치조직(Government )에 대한 상대적 개념으로 시민 을 포함한 다양한 이해관계인이 공공정책결정에 참여하는 가버넌 스(Gov ernance)라는 용어를 자주 사용한다. 이는 과거처럼 관료들 이 일방적, 수직적으로 의사결정을 행하는 것이 아니라 제도화된 정책 커뮤니티 내의 이해 관계자들을 정책과정에 참여시켜 문제를 해결하고 책임을 지게 하는 공공의사결정의 한 형태라고 할 수 있 다. 이처럼 가버넌스가 공공정책 결정을 위한 전반적인 행정체제 관점에서 보는 개념이라면, 파트너십은 구체적인 공공정책이나 프 로젝트의 수행을 실천하기 위한 다양한 방안중의 하나로서 가버넌 스를 구현하기 위한 수단으로 이해될 수 있다.

파트너십에 대한 정의는 형성배경과 정치 사회적 환경에 따라 그 형태가 매우 다양하여 일률적으로 규정하기가 어렵지만 기본적 의의는 협력적 정신에 바탕을 두고 있다. 공식적이든 비공식적이 든, 강제적이든 자발적이든, 순수 공익형이든 사업형이든 상호 신

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뢰에 입각한 공동의 목표를 달성하기 위해 지속적으로 협력하는 하나의 조직형태를 말한다. 따라서 파트너십의 형태는 매우 다양하 여 정부와 민간, 정부와 정부간뿐만 아니라 민간 부문간에도 형성 될 수 있다.

이런 다양한 파트너십 중에서 본 연구에서 분석할 자율적 파트 너십이란 둘 이상의 관련 주체에 의해 자발적으로 형성된 집합체 로서 공통된 목적을 위하여 비교적 장기간의 상호 노력으로 하나 이상의 프로젝트나 정책을 수립하고 활동을 함께하는 비영리적 협 력형태를 말한다.

2.파트너십의 기본 요소

파트너십의 공통된 기본요소는 첫째, 파트너십의 각 참여자는 협 력활동에 있어서 협정이나 계약 등에 의해 각자의 책임소재 및 역 할을 정한 문서상의 공식적인 합의서가 필요하다. 둘째, 활동경비 는 합의된 협정에 따라 참여자간에 분담된다. 셋째, 파트너십에 참 여자는 활동의 주체로서 주어진 역할에 상응하는 이익이나 편익을 향유한다. 그러나 공공의 부문의 파트너십 활동의 이익은 파트너 십 참여자뿐만 아니라 국가 전체 또는 사회를 위한 가치로 평가되 어야 한다. 마지막으로 정책결정 및 관리는 참여자간에 분배되지 만, 파트너십의 구성과 디자인은 참여자의 요구를 넘어 잠재적인 관련자의 욕구에도 중점을 두어야 한다.

이런 공통된 기본요소를 바탕으로 공공정책과 관련된 자율적 파 트너십은 다음과 같은 형성요건이 갖추어져야 한다. 2개 이상의 협 력주체가 자발적인 참여; 참여자의 행동의 자유와 주체성의 견지;

일회성의 행사가 아닌 지속적인 협력관계를 유지; 각자 정보와 자

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원을 공공활용으로 제공; 활동결과의 공동책임; 비영리적이고 공익 적 성격; 공동협력과제의 영역존재; 그리고 공동의 목적의식 등이 있어야 한다. (조명래,2001, pp .286- 287)

한편 성공적인 파트너십이 되기 위해서는 여러 가지 조건이 필 요한데 되도록 많은 조건이 구비되는 것이 성공 가능성을 높여준 다. Leach 와 Pelkey (2001, p.380)는 강 유역 파트너십과 관련한 40 여 보고서를 통해 성공적인 파트너십의 방안을 분석하였다. 이에 따르면 다양한 조건이 제시되고 있는데 어떤 조건의 경우(다양한 부류의 참여, 활동의 범위 등)에는 서로 상반된 효과를 가져오기도 하지만, 대체로 이런 조건을 만족할 경우 공식적, 비공식적인 파트 너십을 막론하고 목적 달성의 성공가능성이 높을 것이다.

< 표 1> 성공적 파트너십 요인 빈도

순위 요소 성공빈도수(비율) 장애빈도수(비율) 1

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

펀드 및 재정지원 효과적인 조정자 활동범위 및 초점

폭넓은 참여 협력적 참여자

상호신뢰 낮은 갈등관계 관련기관 대표자참여

잘 규정된 절차.결정 과학적.기술적 정보

합의의 결정 적절한 시간 효과적인 의사소통 적절한 지리적 범위

23 (62.2% ) 22 (59.5% ) 16 (43.2% ) 16 (43.2% ) 16 (43.2% ) 16 (43.2% ) 14 (37.8% ) 13 (35.1% ) 12 (32.4% ) 11 (29.7% ) 11 (29.7% ) 9 (24.3% ) 9 (24.3% ) 9 (24.3% )

6 (16.2% ) 8 (21.6% )

2 (5.4% )

3 (8.1% )

2 (5.4% )

자료: Leach & Pelkey, 2001, p.381 에서 재구성

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< 표 1> 에서 보는 바와 같이 가장 많이 거론되는 성공적인 요인 은 적절한 재원으로 62%에 달했고, 그 다음이 효과적인 리더십과 관리로 59%, 인간관계의 신뢰와 포괄적인 이해관련자의 참여가 각 각 43%로 그 뒤를 잇고 있다.

3. 파트너십 참여동기 및 형태

1) 참여동기

Long과 Arnold (1995)는 환경 파트너십의 참여 동기를 다섯 가지 로 나누고 있다. 환경적 문제점과 과학적 개선에 관한 불확실성, 행동을 위한 공공시민의 참여 압력, 기존의 규제나 새로운 규제의 위협, 긍정적 환경결과를 성취하기 위한 기회를 파트너십에 참여하 는 동기로 지적하였다. 한편 Weiss (1987)는 파트너십에 참여하게 하는 압력의 요소로 다섯 가지를 들고 있다. 재정적 및 인적 자원 을 얻을 수 있는 기회, 전문가적 입장에서 협력이 바람직하다고 생 각하는 기관조직원, 다양한 문제점을 해결하는데 있어서 기관의 도 움을 이끌 수 있는 정치적인 이익, 외부수요에 대한 불확실성의 감 소, 그리고 법제도적 요구사항 등이다. 전자는 파트너십에 참여하 는 민간입장에서 본 시각이며 후자는 정부나 주도권을 가진 조직 에서 민간이나 외부의 참여를 유도하려는 입장에서 본 것이다. 이 처럼 입장에 따라 참여동기를 보는 시각이 다른데 자율적 파트너 십의 참여 동기는 Long 과 Arnold의 견해가 비교적 이를 잘 설명 해주고 있다.

< 그림 2>에서 보는 바와 같이 Michaels (1999) 등은 조직의 관할 권의 보유유무와 다양한 자원의 보유유무를 기준으로 파트너십 참

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여 동기형태를 4가지로 구분하고 있다.

< 그림 2> 파트너십 참여 동기

관할권 보유 관할권 미보유 참여 파트너를 위한 실행 추구형 자원 보유 유인책 없음

자원미보유 능력 추구형 외부에 대한 유인책 없음

자료: Michaels et al (1999), p.6

어떤 조직이 관할권과 자원을 함께 가지고 있을 경우에는 파트 너십을 형성하려는 의도를 보이지 않고, 반대로 조직이 관할권과 자원 모두가 없을 경우에는 외부의 집단의 참여를 위한 유인책이 없기 때문에 이 두 가지 경우에는 파트너십의 형성이 어렵다. 그러 나 어떤 조직이 관할권은 가지고 있지만 자원을 소유하고 있지 않 을 경우(능력 추구형)에는 이 조직은 자체적으로 가지지 못한 자원 에 접근이 필요하기 때문에 파트너십에 참여하려는 동기가 매우 크게 작용한다. 조직이 자원은 가지고 있으나 관할권을 가지고 있 지 않을 경우(실행 추구형)에는 조직의 이해관계 범위 내에서 외부 의 관심에 반응을 보이기 위해 역시 파트너십에 참여하려는 동기 가 작용한다.

이런 분류방식은 모든 형태의 파트너십에 보편적으로 적용되는 것은 아니지만 파트너십 참여의 특징과 참여에 대한 만족감이 파 트너십에 참여하는 주요한 이유라는 것을 이해하는데 중요한 도구 가 된다. 즉 능력 추구형 참여와 실행 추구형 참여간에 참여자의 성취의 결과는 주요한 차이점을 보이고 있다. 능력 추구형의 조직 은 참여를 통해 그들에게 위임된 책임을 충분히 발휘할 수 있다.

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반면에 실행 추구형은 조직으로 하여금 새로운 기회를 개발하게 되며 좀더 열성적으로 협력자가 되도록 한다.

2 ) 참여형태

파트너십 형태의 분류는 여러 가지 기준에 의해 분류해 볼 수 있지만 대체로 참여자간 권한의 우열 또는 주도권의 우열에 따라 분류하는 방법이 많이 이용된다. 파트너의 협력관계는 정부와 민간 의 고유업무에 있어서 다양한 비율로 혼합되어 이용되고 있으며 조명래(2000, p.283)는 이들 협력유형을 다섯 가지로 분류하고 있으 나 기본적으로 민관간의 주도권의 소속형태에 따라 다음과 같이 3 가지로 구분할 수 있다.

정부 우위형: 민간이 정부에 완전히 예속되어 수동적 협력방 식과 정책을 비판 견제하는 저항적 방법까지 포함한다.

민간 우위형: 정부의 합법적 승인 하에 민간자율로 특정한 사회적 서비스를 공급하는 방식이다.

정부- 민간 대등형: 정보와 인력을 교류하고 공조하는 단순 한 방식에서 각자의 자원, 인력, 권리를 대등한 입장에서 합쳐 제 3섹터를 만들어 상호 목표하는 바를 달성하는 방식이다.

(도시개발사업: 재개발사업, 사화간접자본투자)

그 다음 파트너십의 형태를 분류하는 방식으로 파트너십 조직의 구성형태나 참여방식에 따라 구분하고 있다. 나라마다 처해있는 정 치 사회적 환경여건이 다르기 때문에 파트너십의 구성동기나 형태 도 조금씩 다르며 크게 미국식과 일본식으로 나누고 있다 (안태환

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1995; 조명래 2001)

미국식: 비영리단체 참여, 공생산, 민영화 방식으로 구분하고 있다. 비영리단체 참여방식으로는 파트너십의 형성과정에 따 라 순전히 민간이나 사회부문의 자율적 파트너십 (spont aneou s partner ship )과 타 부문으로부터 도움에 의하여 형성되는 육성된 파트너십(fostered partnership ), 그리고 정 부로부터 각종법규나 규정에 의하여 형성되거나 의무화된 파 트너십(m andated partner ship )으로 구분하고 있다 (안태환, 1993, p.4). 그 다음 공생산 (co- production ) 방식은 주민이나 민간이 공공행정기관의 서비스 전달과정이나 생산과정에 직 접 참여함으로써 행정서비스 수준을 향상하는 것이다. 마지막 으로 민영화는 시설이나 서비스를 민간이 공급하고 정부는 정책적인 고려하에서 규제하는 형태로 계약에 의해 공공제 공급을 민간이 대행하는 형식이다.

일본식: 공기업활동 및 제 3섹터 방식이 있다. 공기업활동은 주민의 수요 충족을 위해 수익자부담원칙에 따라 독립 채산 제를 택하여 공공성과 기업성을 조화하면서 함께 추구하는 형식이다. 반면에 제 3섹터 방식은 공공과 민간부문이 공동 출자한 독립 사업형태로서 주로 일본에서 사용되는 방식이며 우리나라에도 일부 도심재개발, 민자역사 건설에 이용되고 있 으나 활성화되지 못하고 오히려 주로 항만 및 고속도로건설 등에 민자유치 사업이 활발히 도입되어 이용되고 있다 (김헌 구, 2001).

파트너십의 법제도적 기반을 기준으로 공식적 및 자율적 파트너

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십으로 구분할 수 있다. 공식적 파트너십은 법령이나 규칙에 의거 하여 정부정책의 수립과정이나 수행을 위하여 자주 이용되며 각종 위원회, 자문회 등을 구성하여 협력을 하는 것으로 대체로 정부의 주도 하에 민간이 참여하여 의견을 제시하는 형식을 취한다. 또는 정부와 민간이 법적 제도 하에 제3의 기관을 구성하여 각종 공공 사업에 협력하는 방식이 있다. 한편 자율적 파트너십은 대체로 사 회단체, 기업, 지역주민 등 민간주도의 사업에 정부의 기관이 참여 하여 파트너십 활동을 지원하는 형식을 많이 취한다.

파트너십의 형성 또는 활동단계는 매우 다양하게 나타나고 있 다. 정부의 공공정책의 의제설정과 결정, 정책의 수행, 정책의 평가 등 일련의 정책 전단계에 참여할 수 있다.

정책입안 단계의 참여로는 정책제언, 정보제공 등으로 시민 사회생활의 요구를 정책에 투입하는 단계로서 간담회, 공청회 등 다양한 방법으로 참여하며, 정책 의제의 우선순위나 정책 목표 결정을 위해서는 자문회, 협의회 또는 T ask F orce 등을 형성하여 파트너십을 구현한다. 자발적 파트너십의 경우에는 파트너십 스스로 의제와 사업을 결정하여 활동하면서 정부의 협조와 참여를 유도하기도 한다.

정책집행과정에서의 파트너십은 공공서비스의 공급을 대행 하거나 위탁을 받아 관리 운영하는 방식과 시민이 개별적 자 원 봉사형식으로 이루어지는 방식이 있으며 정부와 민간이 어떤 정책업무수행을 위해 제3의 기관을 합동 조직하여 공공 서비스나 생산물을 공동생산으로 운영하는 방식이 있다. 현재 우리나라에서 행하여지고 있는 것으로는 지방공기업, 민자유 치사업, 공공서비스의 민영화, 민관공동출자사업 등이 있으며

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대부분 사업이 공공성은 있지만 기업형 수익사업에 치중하고 있다. 조명래(2001)는 자원봉사 방식은 정부활동을 보완하는 것으로 정부는 재정을 부담하고 민간단체는 실제의 활동을 담당하는 것으로 전형적인 파트너십을 형성한다고 한다. 그 러나 이러한 자발적인 파트너십의 활동은 매우 저조한 실정 이며, 주로 정부주도에 민간이 참여하는 형식을 취하고 있다.

정책평가단계의 파트너십은 각종 사회 단체들의 정부정책 의 모니터링을 하거나 감사청구 등을 하고 있으나 정부와 협 력적으로 파트너십을 형성하여 정책을 평가하고 새로운 정 책대안을 제시하는 활동의 예는 거의 없는 실정이다.

4. 파트너십의 유용성과 문제점

1 ) 파 트 너 십 의 유 용 성

일반적으로 파트너십의 유용성은 참여자간의 비용분담이 가능하 고 다양한 인적 물적 자원의 복합적 협력의 강점이 있으며, 기관이 나 조직에 소속되지 않은 개인적인 참여가 가능하고, 프로젝트 성 취에 대한 연구 평가와 개선 및 교육이 비교적 손쉽다는 유용성이 있다. 또한 파트너십은 자율 평등적이고 전문적인 대안으로 추진될 수 있으며 어떤 문제가 제기 되기 전일이라도 사전에 모든 이해관 계자와 의사 및 정보교환을 할 기회를 마련 할 수 있다. 특히 공공 성이 많은 지역정책의 경우 파트너십의 비영리성은 많은 유용성을 가지고 있다 (Endicott , 1992). 이러한 유용성은 파트너십의 형태에 따라 강약은 있지만 대체로 대부분의 파트너십에 해당되는 사항들 이다. 다음은 자율적 파트너십을 중심으로 그 유용성을 적시한 것

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이다.

자율적, 비영리적 기구는 사업의 유연성을 가져온다.

자율적 비영리기구는 활동의 융통성을 가지고 있기 때문에 정부 기관으로서는 불가능하게 하는 규제법이나 규칙으로부터 자유로우 며 창의성, 진취성으로 조직원들의 집행을 위한 재정분배와 인력배 치를 원활히 하고 관련된 복잡한 문제점들은 다양한 참여자의 숙 달된 전문성을 이용하여 사업의 기민성과 효율성을 가져올 수 있 다. 또한 상황변화에 따른 사업선택의 융통성과 자금조달의 기민성 및 유연성으로 관료체제 하에서 의사결정 지체에 의해 발생되는 비용을 절감할 수 있다.

② 가능성의 분위기를 조성한다.

정부 기구 내에서는 가끔 불가능한 것처럼 보이는 사업이나 미 궁에 빠진 사업 혹은 프로그램도 자발적 비영리기구에서는 다양한 인적, 재정적 자원의 참여로 가능성 있는 상황으로 창조되어 작동 되기도 한다. 특히 이런 가능성의 향상을 가져오는 중요한 요소는 민간주도의 다양한 펀드의 조성이므로 민간 비영리기구는 기금을 조성하는데 있어서 일반대중의 지원을 얻기가 정부기관보다 훨씬 유리한 측면이 있다.

③ 인력을 공급한다.

자율적 비영리단체의 구성원은 매우 중요한 협상전략에 있어서 자발적 도움과 민간의 전문적 경영기법의 접목이 가능하고 복잡 다기한 사회적 현상에 대하여 숙련된 전문가를 참여 시켜 기술적 으로 건전한 사업의 추진이 가능하도록 한다. 민간부문은 시민과

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가깝고 지역보전이나 환경보전에 더 큰 관심을 가지고 있으며 이 들의 다양한 아이디어와 능동적인 참여를 확산시킬 수 있다.

④ 민주성의 제고와 갈등을 해소한다.

파트너십은 개방적 정책결정과 수행으로 공공정책의 민주성을 증대시키고 자율적이고 지속적인 교육과 홍보를 통해 공공이익과 관련된 정보의 공유를 가능하게 한다. 즉 주민이나 민간단체의 정 책참여로 공익정책을 둘러싸고 정부와 주민간에 발생 할 수 있는 갈등과 오해를 정책결정이나 정책수행 전에 조정, 해소할 수 있기 때문에 사업의 효과성을 제고한다. 특히 문제점이 대두되기 전이라 도 모든 이해 당사자들이 의사소통을 할 수 있는 기회 제공으로 의견통합을 통해 정책이나 계획의 지연이나 입법에 따른 비용을 피할 수 있도록 해 준다.

2 ) 파 트 너 십 의 문 제 점

파트너십의 문제점으로 지적되는 것은 민관 파트너십의 경우 민 간의 특유의 독립성과 자율성을 상실할 우려가 있으며 따라서 유 연한 사고와 창의적 발상이 관료화될 가능성이 있다. 관련정책이나 수행에 있어서 권한과 책임의 분산으로 책임행정의 회피현상이 발 생할 수 있으며, 정부 공공서비스의 민간 대체로 행정의 효율성 저 하와 파트너십의 운용과정에서 참여자간의 대립으로 공공행정서비 스의 공급이 차질을 빚을 수 있다 (조명래, 2001).

그 외에도 파트너십 운용상의 문제점이 노출되고 있는바 공공행 정의 추진이나 공급은 지금까지 정부의 독점적 분야로 인식하여 왔기 때문에 공동협력사업의 발굴이 부족하다. 그 다음으로 정부와

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민간간의 불신 및 상호이해부족으로 협력사업의 발굴이 힘들고 민 간 이해 당사자들간에도 갈등이나 업무분산으로 파트너십의 형성 이 용이치 않다. 특히 정부의 관료적 발상 및 우월적 지위유지와 정부의 까다롭고 복잡한 절차가 민간과의 협력을 저해하는 요소로 작용하고 있으며 그 외에도 예산지원이나 민간 펀드의 취약도 파 트너십의 활성화에 미치지 못하고 있다.

현재 국내에서 이루어지고 있는 대부분의 파트너십 운용 실태는 정책결정에 의견수렵정도의 시민참여 형태에 그치고 있으며 대등 한 지위 하에서 정책결정에 참여하는 진정한 파트너십 관계는 거 의 없는 실정이다. 다만 관민협력이 가능한 분야에 관민공동출자법 인을 설립하여 제3개발자(3섹터)를 구성하여 지역 및 도시개발 등 사업에 참여하는 경우이거나 공공부문이 시행하는 사업에 민간이 시공자로 참여하는 정도이다. 이 경우에도 공공부문이 시행하는 도 시개발사업에 민간참여는 양자의 관계가 종속적인 구조가 되므로 엄밀한 의미의 관민협력의 형태로 보기에는 무리가 있다 (김호철 외, 1996, p.93). 비영리 공익을 목적으로 활동할 수 있는 정책 사업 분야의 발굴이 중요하지만 파트너십의 이용은 단기적이나 소규모 의 정책은 일부 민간의 참여가 있을 뿐 개발정책이나 복지정책 등 주민과 이해가 상반되는 정책에서는 서로의 시각차이로 대부분 갈 등관계에 있는 것이 현실이다.

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C H A P T E R

파트너십에 있어서 협력적 계획 및 갈등이론의 적용

1. 파트너십과 협력적 계획 및 갈등이론과의 관계

파트너십의 이론적 배경을 보면 상호 협력적 활동을 통해 다양 하고 많은 이해당사자와 관계를 갖는 공공정책의 목표를 효율적이 고 효과적으로 달성하기 위한 방안으로 이용되면서 협력적 계획 이론과 깊은 관련을 맺게 되었다. 또한 지역적 이해가 첨예하게 얽 혀있는 공간정책과 관련하여 발생하기 쉬운 갈등을 사전에 차단하 고 해소할 수 있는 효과적인 수단으로 파트너십이 도입되어 다양 한 공공정책 분야에서 여러 가지 형태로 활용되고 있으며 특히 대 안적 갈등해소(ADR)의 다양한 기법이 파트너십에 이용되고 있다.

사회의 다양성과 많은 이해관계인의 참여를 위한 기법으로 정책형 성과정에서의 협력적 계획이론과 원활한 정책수행을 위한 갈등해 소를 위한 ADR은 모든 유형의 파트너십의 활동에 유용한 도구로 이용될 수 있는 기술로서 본 장에서는 상호 협력적 계획이론과 지 역갈등이론과 더불어 파트너십과 관계를 개관해 본다.

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2. 상호 협력적 계획 이론의 적용

1) 상호 협력적 이론의 개념

상호 협력적 계획이론은 1981년에 출판된 Habermas의 의사소통 이론 (T heory of communicative action )을 바탕으로 시작된 계획 이론이다. 이후에 Haberm as가 제시한 철학적 개념을 도시계획에 접목시키면서 도시 및 지역정책에 상호 협력적 계획이론이 도입되 었다. 지난 20년 동안 이러한 철학적 개념은 도시계획뿐만 아니라 사회 전반적으로 거론되기 시작하였으며, 이는 Communicativ e planning , Argum ent ative planning , Planning through debat e, Inclu sionary discour se, Collaborativ e planning , Co- oper ative m anagem ent r egim e 등의 여러 가지 이름으로 전환과정을 거쳐 이 론화되었으며, 현재는 주로 영국의 Pasty Healey가 일반화시킨 상 호 협력적 계획이론(Collaborative planning )으로 불린다. 이렇듯 상 호 협력적 계획이론이 여러 분야에서 다양한 이름으로 이론화된 것은 이러한 사고방식이 사회의 각 분야에서 발생한 일종의 사회 현상이고 이러한 사회현상을 설명하고자 하는 노력으로 각기 분야 에서 그에 맞는 형태로 이론화되었기 때문이다. 이러한 점에서 Allm endinger (1998)는 상호 협력적 계획이론은 이론이라기보다는 새로운 관점에서 보는 삶의 형식이라고 주장하였다.

일반적으로 상호 협력적 계획이론은 다양한 이해 관계자들이 서 로의 의사소통과 토론을 통하여 어떤 사항에 대한 동의를 구하고 그것에 대하여 어떤 형태로 공동의 행동을 취할 것인가를 결정하 는 것이다. 각각의 참여자는 서로 다른 이해관계자에게 필요한 무

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엇을 제공하고 개개인의 단일 행동으로서는 해결할 수 없는 일을 공동의 협력으로 해결하고자 하는 것이다. 그러므로, 서로의 이익 관계를 이해하고, 동의를 이끌어 내기 위해서는 많은 시간이 소요 된다는 단점을 지니고 있지만, 상위의 지침이 주어지지 않은 상태 에서 프로젝트를 추진할 수 있는 방안이며, 어떤 경우에 있어서는 상호 협력적인 행동이 갈등을 해소하는 유일한 수단일 수 있다.

2 ) 협 력 적 계 획 의 장 점

상호 협력적 계획이론은 그 용어로부터 알 수 있듯이 참여자 상 호간의 연계를 특히 강조하고 있다. 즉, 상호 협력적 계획이론에서 의 개개인은 타인과의 연계성이 없이는 의미를 가지지 못한다. 공 동의 목표를 달성하기 위한 행동으로는 우선적으로 정보의 공유에 서부터 시작되고, 상호 협력적 원리에 의한 정보의 공유는 시장원 리나 수평적 원리에서 보다 자유롭게 이루어 질 수 있다는 점에서 의사소통이 강조되어진다.

상호 협력적 계획이론의 장점은 다음 네 가지로 요약될 수 있다.

첫째, 상호 협력적 계획은 의사결정과정에 있어서 여러 측면에서 고려될 수 있는 환경을 체계적이고 구조적으로 제공한다는 것이며, 특히 이해관계가 복잡하게 설정될 가능성이 높은 환경문제를 다루 는데 장점을 가지고 있다. 이러한 장점은 단일 집단이나 소규모 이 해집단의 협력적 방안은 다양하고 다수의 이해집단이 참여하였을 때의 방안보다 효율적이거나 정당성을 지니지 못한다는 데에 근본 적인 바탕을 두고 있다.

둘째, 상호 협력적 계획은 서로의 동의를 이끌어 내거나 서로의 이해관계를 전환시키는 데에 체계적인 메커니즘을 제공한다. 참여

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자들은 제기되어진 문제점을 함께 분석하고 해결방안을 함께 모색 함으로써 서로의 이해관계에 대하여 제3자적 입장에서 고려할 수 있는 기회가 주어진다. 이러한 과정에서 참여자들은 서로의 입장에 대하여 이해하고, 주어진 문제점에 대하여 논의하며, 해결방안을 모색하고, 향후의 공동행동을 추진하게 된다.

셋째, 상호 협력적 계획은 유동적이다. 상호 협력적 계획은 서로 다른 상황이나 환경에 적용이 가능하다. 또한, 이러한 유동성은 상 호 협력적인 행동을 추진하는 과정에서 발생할 수 있는 경제적, 정 치적 환경의 변화에 적응하는 시간을 단축시킬 수 있다.

넷째, 상호 협력적인 계획에 의거하여 도출된 정책방안은 다른 방식에서 도출된 것보다 안정성과 정당성을 가진다. 즉, 상호 협력 적 계획으로 다양한 이해관계자와의 토론과 협상을 거치는 과정에 서 제기된 문제자체가 공개적이고 투명성을 지니게 된다.

3 ) 협 력 적 계 획 의 단 점

위와 같이 상호 협력적 계획의 여러 가지 장점에도 불구하고 실 제 이용에 있어서 협력적 계획은 현실성이 부족하다는 비판을 적 지 않게 받고 있다. 상호 협력적 계획이론의 단점을 정리하여 보면 다음과 같다.

첫째, 상호 협력적 계획을 실현하기 위한 적합한 조직구조를 구 성하기가 어렵다는 점이다. 상호 협력적 계획을 수행하기 위해서는 모든 이해 관계자들이 참여하여 서로의 의견을 토론할 수 있는 조 직과 장소가 필수적이다. 하지만, 누가 그러한 조직을 구성할 것이 며, 어떻게 모든 이해관계자가 파악될 수 있을 지에는 의문이 제기 되고 있다.

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둘째, 상호 협력적 계획은 동적인 구조를 지니고 있다. 그러나 현재의 정치적, 경제적, 사회적인 구조가 서로의 상호 연계성만으 로 이루어지지 않는다. 즉, 정치적 알력이 작용하고 시장경제에서 의 불평등이 존재하는 현실적 상황에서 서로 다른 이해관계자가 동등한 입장에서 서로의 의견이 존중되기에는 무리가 있다는 주장 이다.

셋째, 상호 협력적 계획이 진행이 된다고 하더라고 거기에서 산 출되는 성과물의 품질에 대한 의문이 제기되고 있다. 즉, 이해관계 자 간의 동의에 의해서 사회, 경제, 환경적인 문제를 해결하기 위 하여 제시된 방안이 모든 이해 관계자들이 만족할만한 수준의 동 의를 이끌어 낸다는 것은 거의 불가능하다. 또한 이해관계자간의 토론에서 도출되는 비교적 낮은 수준의 민주주의적 동의를 이끌어 내기 위하여 소모되는 막대한 시간과 재정을 고려한다면, 상호 협 력적 계획의 성과품에 대한 가치는 제고되어야 한다는 점이다.

4 ) 상호 협력적 계획의 적용

위에서 제기된 단점에 대한 반향으로 최근 상호 협력적 계획이 론에 관련된 대부분의 연구는 이를 실무에 적용시키는 방안을 강 구하는데 초점을 맞추고 있다.

(1) 상호 협력적 계획에의 참여 동기

상호 협력적 계획 방식의 수행에 있어 참여자의 참여동기는 공 동의 목표달성, 자원의 상호 의존, 법적 의무, 정당성의 증대의 네 가지로 크게 구분된다.

첫째, 공동의 목표달성이 가장 보편적인 참여동기이다. 즉, 참여

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기관이 어떠한 공동의 필요나 목적을 달성하여야 하고, 각 참여기 관과의 예상되는 충돌위협이 적을 시에 참여자간의 상호 협력적 방안의 실현이 보다 가능해 진다 (Schermerhorn, 1975).

둘째, 자원의 상호 의존성이 문제 해결에 있어서의 상호 협력적 접근방안을 유도한다. Halpert (1982)에 따르면, 상호 협력적 접근 방안에 대한 자발적인 참여동기는 다른 어떤 요인보다도 참여하지 않음으로서 발생할 수 있는 자원의 손실에 대한 우려감이 다른 어 떤 요인 보다도 가장 큰 참여 동기로 분석되었다.

셋째, 상위 기관의 강압이나 법적 의무에 따른 참여동기도 Oliv er (1990)에 의하여 강조되었다. 그러나, W eiss (1987)는 이러한 법적 의무는 정책적 동의, 표준화된 절차, 기존의 협력관계, 체계적 인 법적 집행 등이 바탕이 되지 않으면 참여동기로 작용되지 못함 을 지적하였다.

넷째, 이해관계에 있는 기관은 자신의 정당성을 증대시키기 위하 여 상호 협력적 방안에 참여한다 (Schermerhorn , 1975; W eis s, 1987). 즉, 상호 협력방안에 참여함으로써 기대되는 긍정적인 이미 지의 증대와 타 기관과의 협력관계를 유지함으로써 얻어지는 정치 적 이점이 이에 속한다.

(2) 상호 협력적 접근방안의 수행

실무에서 문제 해결을 위한 상호 협력적 접근방안을 수행하는 절차를 이론화하기 위하여, Healey (1997)가 제안한 상호 협력적 접 근 방안을 위한 단계적 필수요건을 정리하면 다음과 같다.

첫 번째 단계로 상호 협력적 방안을 추진하기 위해서는 관련된 이해관계자를 파악하고, 재원을 기반으로 하는 조직의 구성이 가장 우선되어야 한다.

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두 번째는 해결하고자 하는 공동목표에서의 주요 문제점을 파악 하고, 서로의 이익관계를 이해하는 단계로, 서로 동등한 위치에서 상호의견을 존중하는 토론이 가능하여야 한다.

세 번째 단계에서는 이전의 단계에서 개방적이고 비체계적으로 진행되는 토론이 필요하였다면, 이 단계에서는 그러한 토론에서 보 다 체계적인 정책방안을 도출하여야 한다.

네 번째 단계로는 이러한 상호 협력적 관계와 도출된 결의사항 을 유지하는 단계로, 서로의 역할에 융통성을 부여하고 서로 서로 를 통제하지 않아야 한다. 이 단계에서는 도출된 방안을 실현하기 위하여, 보다 정형화 된 조직체계가 구성되어야 한다.

(3) 상호 협력적 방안에서의 도출성과

상호 협력적 접근방식에서의 성과는 어떠한 문제의 해결을 위한 이해관계자의 협의에 의해 도출되는 일련의 정책, 계획, 방침이라 고 할 수 있다. 하지만, 상호 협력적 방안에서의 성과는 이러한 가 시적 성과물에서 찾기보다는 상호 협력이 이루어지는 과정에서 얻 어지는 서로 간의 신뢰 등과 같이 눈에 보이지 않는 성과가 보다 중요하다. 이러한 의미에서 Innes와 Booher (1999)는 상호 협력적 접근에서 도출되는 성과를 시간적 추이에 따라 세 단계로 나누어 다음과 같이 정리하였다.

첫째, 상호 협력적 접근으로 추진되는 사업의 완료와 동시에 나 타날 수 있는 성과는 서로간의 신뢰와 이해, 서로의 이해관계가 반 영된 문제점의 도출, 공동의 목표를 정책적으로 추진할 수 있는 능 력, 협의에 의한 동의 등을 들 수 있다.

둘째, 사업의 완료 후에 일정 시간이 경과 후에 얻어질 수 있는 상호 협력적 접근의 이점으로는 새로운 파트너십이나 서로간의 협

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력을 창출하는 기반과, 합의된 정책의 수행을 유도하고, 실무에서 상호 협력적 업무 수행이라는 새로운 상황변화의 야기 등을 들 수 있다.

셋째, 사업 완료 후 다소 시간이 지났을 때 제기될 수 있는 성과 로써, 서로간의 갈등 발생시 보다 효율적이고 진취적인 방향으로 갈등을 해소 할 수 있고, 상호 협력적 접근 방안에 기반을 두는 정 책결정 기관의 구성 가능성을 증대시킨다는 데에 있다.

5 ) 상호 협력적 계획과 파트너 십

합의구축(Con sensu s Building )이나 협력적 과정(Collaborative Pr ocess )은 제기된 문제와 직접관계되는 이해당사자를 포함하고, 공개적이고 포용적인 자세로 대화를 유도하여, 모든 이해관계를 대 변하는 협력적 합의를 추구한다. 이런 관점에서 본다면 협력적 계 획 이론은 제기된 여러 가지 단점에도 불구하고 다양한 이해관계 자의 참여를 특성으로 하는 자율적 파트너십의 성공적 활동을 위 해 매우 적합한 의사 결정 절차이고, 결정된 정책을 효과적으로 수 행할 수 있는 수단이 될 수 있다.

파트너십이 상호 협력적 계획이론을 실무에 적용하는 데에 적합 한 정책 수단임을 논의하기 위하여 MacKintosh (1992)가 주장하는 파트너십의 세 가지 특징에 따라 서로의 특징을 비교하였다.

첫째, 파트너십은 각각의 기관이 개별적으로 과업을 수행하였을 때 얻어지는 성과보다는 공동으로 추진하였을 경우에 얻어지는 성 과가 더 크다는 이점을 기반으로 구축되어지는 사업 추진 방식이 다. 이러한 상호 연계성은 파트너십의 최대 장점으로 상호 협력적 접근방식에서 근본원리로 적용된다. 그러므로, 상호 협력적 계획

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이론의 중추적 적용방식으로 파트너십이 부각되고 있다.

둘째, 파트너십은 참여자의 이해관계, 문제 인식의 관점, 업무수 행의 방식 등을 전환시키는 특징이 있으며, 이는 상호 협력적 접근 방식이 성공적으로 이루어 졌을 때 기대되는 이점이다. 파트너십은 다른 어떤 방식보다도 참여자간의 협정, 협상, 로비의 장을 마련하 여 주어 상호 협력적 접근방식의 기반을 제공한다.

셋째, 파트너십은 참여기관이 서로 상대로부터 재원을 보조받기 에 단일 기관이 동일사업을 독자적으로 수행하는 것보다는 서로에 게 비용절감의 효과가 있다. 이는 상호 협력적으로 과업을 수행함 에 있어서의 보다 많은 경제적 지원을 가능하게 하는 이점이 있다.

3. 지역간 갈등 이론

사회현상의 인과관계를 상호 의존적이고 통합적인 현상으로 이 해하려는 균형론과 상호 협조적이라기보다는 대립적이고 투쟁적인 상호작용의 산물로 파악하려는 갈등론으로 구분될 수 있다. 이 양 자는 사회변동을 구조 기능론적 입장에서 상호 보완적인 대안으로 이해되고 있다. 갈등론은 균형 또는 통합론이 사회변동을 설명할 수 없는 부분을 보완해주는 대안적 관계로 보는 한편, 사회적 갈등 을 해결될 수 없는 병리적 현상으로 인식하기보다는 사회관계에서 불가피하게 발생되는 부조화의 원인을 분석하고 안정적 구조로 변 화시킬 수 있는 처방을 제시하는 유용한 도구로 평가 할 수 있다 (정순오, 1993, p.27). 특히 지역정책을 둘러싸고 발생할 수 있는 이 해관계인간의 부조화와 갈등은 공공정책 수행에 장애요인으로 작 용할 뿐만 아니라 사회적 안정까지도 해칠 가능성이 있다. 갈등이 론은 이처럼 부조화에 빠질 기회가 상존하는 사회에 사회적 안정

참조

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