1) 국토계획법상 도시계획체계의 비시가화지역 관리방향 불명확
<표 2-1>에서 보는 바와 같이, 국토계획법 제정에 의해 도시기본계획의 수립 대상지역이 전 행정구역으로 확대되었으며, 이로 인하여 비시가화지역을 대상으 로 하는 계획이 「광역계획 → 도시기본계획 → 도시관리계획(지구단위계획) → 집행계획」 등으로 위계를 갖게 되어 외형적으로는 체계적인 틀을 갖추게 되었 다.
그러나, 이와 같은 도시계획체계의 형성에도 불구하고 기존의 도시기본계획 운영체계를 비시가화지역에 그대로 적용해야 할지도 불확실한 실정이며, 또한 도시관리계획이 도시기본계획의 종속적인 틀에서 벗어나지 못하고 있어 도시기
4) 대지조성사업이나 주택건설사업 등은 계획관리지역 어느 곳에서나 사업을 시행할 수 있으나, 제2종지 구단위계획구역 안에서 시행할 경우 용적률 등의 인센티브 적용을 받을 수 있어 실질적으로는 대부 분 제2종지구단위계획구역안에서 이루어질 것으로 예상된다. 그런데, 국토계획법 시행령(안)에서 제2 종지구단위계획구역의 지정규모를 기반시설확보를 위하여 최소 30만㎡이상(주거단지의 경우)으로 하 도록 하고 있어 대지조성사업이나 주택건설사업 등 소규모 개발사업에 의해 이루어지는 제2종지구단 위계획내의 주거단지 개발사업은 실질적으로 택지개발사업이나 도시개발사업과 유사한 규모의 개발 규모를 갖게 되며, 이 경우 유사한 개발규모나 성격임에도 불구하고 제2종지구단위계획구역에서 이 루어지는 개발사업은 제2종지구단위계획, 택지개발사업이나 도시개발사업에 의해 이루어지는 개발 사업은 제1종지구단위계획의 적용을 받게 되는 문제가 생긴다.
본계획과 집행계획 사이에서 매개역할을 제대로 수행할 수 있을지, 도시기본계 획과 지구단위계획과의 관계는 어떻게 설정해야 하는지 등 많은 부문에서 의문 점이 제기되고 있는 실정이다.
2) 비시가화지역 지구단위계획의 개념적 혼란
국토계획법 제정에 의해 지구단위계획이 제1종 및 제2종지구단위계획으로 체 계화되었으나 <그림 2-2>에서 보는 바와 같이, 제1종 및 제2종지구단위계획의 역할 및 성격, 공간적 범위 등이 서로 혼재되어 있으며, 또한 계획 수립항목도 제2종지구단위계획이 일부 항목을 의무적 항목으로 수립하도록 하고 있는 것을 제외하고는 동일하게 구성되어 있는 등 개념적으로 혼재되어 있다.
특히 제2종지구단위계획의 경우에는 주로 기성시가지의 관리를 대상으로 하 였던 제1종과 달리 비시가화지역의 계획적 개발을 전제로 하고 있음에도 불구하 고 비시가화지역의 특성에 맞는 계획 수립항목을 전혀 제시하지 못하고 있으며, 택지개발사업과 같은 대규모 도시적 개발사업은 제외되고 있는 실정이다.
3) 계획과 비시가화지역 개발수단(개발사업)과의 연계 미약
비시가화지역은 장기적으로 도시에서 필요한 토지를 신규로 공급하는 지역으 로서, 지구단위계획은 비시가화지역 관리의 틀을 제공하는 수단이며, 지구단위 계획에서 정해진 사항을 도시공간상에서 최종적으로 구체화하는 수단이 개발사 업이라고 할 수 있다.
따라서, 지구단위계획과 개발사업과의 연계는 매우 중요하다고 할 수 있으나 국토계획법상 지구단위계획과 개발사업을 어떻게 연계할지가 명확하지 않으며, 아울러 비시가화지역이라는 동일한 지역적 특성을 가지는 곳에서도 사업규모나 성격에 따라 다른 형태의 개발사업이 활용될 여지가 많다.
3
C H A P T E R 외국의 비시가화지역 관리제도
본 장에서는 미국 캘리포니아(california)주 샌디에이고(San Diego)시나 일본의 지바(千葉)현 사카에마치( 町), 후쿠시마(福島)현 코오리야마(郡山)시, 효고(兵 庫)현 카코가와(加古川)시를 대상으로 하여 도시 주변의 비시가화지역 관리제도 에 관한 운영실태를 검토하였으며, 검토결과 나타난 시사점은 제5장 비시가화지 역의 관리방향 설정 부문에서 활용코자 한다.
1. 미국의 비시가화지역 관리제도
1) 미국 성장관리(Growth Management)제도의 일반적 현황
(1) 성장관리(Growth Management)제도의 출현배경
성장관리제도는 다양한 정의를 가지고 있으나 일반적으로 zoning이나 subdivision regulation 등 전통적 토지이용 규제수단의 영역을 넘어서는 “도시 성장의 속도제어”와 “성장에 수반하는 비용조달” 문제를 해결하기 위해 고안된 제도를 말하며, 공간적으로 주(State)나 지역(Region), 지방정부(Local
Governm-ent) 등 다양한 공간적 단위를 대상으로 하고 있다.
미국의 지방정부는 일반적으로 자율권이 강하여 지방정부가 토지이용 및 개발 규제의 전권을 행사하여 왔으나 주정부가 지방정부의 토지이용규제에 개입하기 시작하는 1970년대부터 이러한 전통에 변화가 오기 시작하였다. 그리고, 이러한 변화로 인하여 주정부 차원의 다양한 성장관리 프로그램이 도입되었으며, 지방 정부로 하여금 개발 및 정책이 일정 기준에 부합하도록 유도하고 규제하는 다양 한 정책을 도입하도록 하였다.
이와 같은 성장관리제도는 1970년대와 1980년대를 거치면서 1차, 2차의 두 단 계에 걸쳐 제도적 틀을 형성하였는데, 1차는 1970년 버몬트(Vermont)주를 시발 로 하여 1974년 콜로라도(Colorado)주와 노스캐롤라이나(North Carolina)주에서 완성되었다. 2차는 1980년대에 일어났으며, 1차와 달리 기반시설 및 공공시설의 부족으로 인한 공공서비스 수준의 질적 저하, 특히 도로부문의 취약성에서 시작 되었다.
(2) 성장관리(Growth Management)제도의 특징1)
1차 성장관리제도는 당시까지 전적으로 지방정부의 배타적 권한에 속해 있던 계획과 토지이용규제에 주정부의 역할이 개입되는 길을 터 놓았다. 그리고, 이 시기의 성장관리제도는 주요 이슈가 환경문제에 집중되어 있으며, 크게 ①특정 지역(해안지역:coastal zones)에 국한하기 위한 제도(캘리포니아, 노스캐롤라이 나), ②주 전체의 특정용도나 개발행위를 규제하기 위한 제도(플로리다, 버몬트, 콜로라도), ③주 전체를 종합적으로 규제하기 위한 제도(오레곤, 하와이)의 3가지 유형이 있다.
2차 성장관리제도는 플로리다주나 오레곤주, 뉴저지주, 메인주 등에서 도입하 였는데 환경을 포함한 더 넓은 의미의 “생활의 질”에 관심을 두었으며, 이를 위 하여 도로, 상․하수도, 공원, 레크리에이션, 학교, 고형쓰레기 등 다양한 공공시
1) 조철주, 「토지이용연구:성장관리제도의 요소와 운영」, 토지이용연구회, 2002, pp62-63
설에 관심을 가졌으나 특히 도로와 같은 교통시설을 중요시하였다.
그리고, 이 시기의 성장관리제도는 동시성 요건(concurrency requirements)을 제도화2) 하였는데, 이러한 동시성 요건의 제도화는 주정부가 성장에 따르는 공 공시설의 공급재원을 조달하는데 있어 한계에 봉착하였음을 나타내는 것이다.
따라서, 이러한 관점에서의 성장관리는 성장을 수용하기 위한 재원의 조달문제 가 항상 중요한 이슈가 되고 있다.
(3) 성장관리제도의 구성요소3)
성장관리제도의 구성요소는 앞의 출현배경에서 보는 바와 같이 주나 지역, 지 방정부에 따라 다양하게 구성되는데, 크게 다음과 같은 사항으로 구성된다.
① 계획안의 작성 및 검토(plan submittal and review requirements) 여기에서는 지방정부가 계획안을 작성하면 주정부의 책임기관에 의해 계획안 을 검토한다. 한 예로, 플로리다에서는 당해 시․군이 소속되어 있는 지역계획협 의체와 주정부의 계획국(Department of Community Affairs)은 지방정부 계획간 상충, 지방정부계획과 정책방향과의 상충, 지방정부 계획의 부문간의 상충, 계획 내용의 충분성 등을 검토하며, 지방정부간의 계획에 상충이 있을 경우 지역계획 협의체가 조정을 하며, 조정과정이 실패할 경우 주정부 계획국이 주정부내 행정 소원국에 공청회를 요구할 수 있으며, 결과는 주지사와 선거직 각료로 구성되는 각료회의에 넘겨져 계획의 승인여부를 최종 결정하게 된다.
② 일관성 요건(consistency requirements)
일관성 요건은 주나 지방정부의 다양한 계획 및 정책의 통합을 기하기 위해 도입된 제도로서, 주나 지방정부간의 계획과 정책에서의 상충뿐 만 아니라 지방
2) “개발행위에 대한 허가는 당해 개발의 영향을 흡수할 수 있을 정도의 충분한 공공시설, 특히 교통시설 이 설치되어 있어야 가능함”이라는 조항을 법에 삽입하였다.
3) 조철주, 「전게서」, pp63-71
정부간의 갈등과 상충을 조정하기 위한 제도적 장치이다. 여기에서는 홍수범람 구역 관리, 대형개발사업, 기피 토지이용, 오염규제, 습지보전, 공급처리시설, 대 중교통 및 기타 교통시설 등 영향과 범위가 지방정부의 행정구역을 넘어서는 사 항에 대한 영향의 문제를 통합 조정한다.
이러한 일관성 요건을 달성하기 위하여 지방정부나 주정부에 대해 다음과 같 은 강제적 규제수단을 동원할 수 있다.
- 지방정부에 대한 강제규정
첫째, 지방정부(시․군)는 종합계획의 정부간 조정부문에서 일관성 규제조항 을 취급하여야 한다. 이 부문에서 종합계획의 목표, 정책, 개발사업 등에서의 부 정합성을 발견하고 이를 해결하기 위한 구체적 방안이 제시되어야 한다.
둘째, 인접 지방정부, 지역계획협의체 및 주정부 기관과의 조정절차와 과정에 관한 내용이 구체적으로 다루어져야 한다.
- 주정부에 대한 강제규제
주정부가 지방정부간의 계획을 조정하기 위하여 구사할 수 있는 강력한 수단 은 일관성요건이 충족여부에 대한 평가이며, 만약 평가에서 지방정부가 일관성
주정부가 지방정부간의 계획을 조정하기 위하여 구사할 수 있는 강력한 수단 은 일관성요건이 충족여부에 대한 평가이며, 만약 평가에서 지방정부가 일관성