국토계획법은 전 국토를 도시지역․관리지역․농림지역․자연환경보전지역 으로 구분하여 지정하고 있다. 용도지역 지정면적으로 볼 때, 2006년말 현재 도 시지역은 16,041㎢로서 전 국토면적(100,567㎢)의 16%에 불과하다. 나머지는 모 두 농촌지역에 해당한다고 볼 수 있다.
<표 2-1> 국토계획법상의 용도지역 지정현황(2006년말)
(단위 : ㎢, %)
구 분 전 체 육 지 부 해 면 부
면 적 비 율 면 적 비 율 면 적 비 율
합 계 106,191.604 100.0 100,566.571 100.0 5,625.033 100.0 도 시 지 역 17,043.314 16.0 16,041.233 16.0 1,002.081 16.0 관 리 지 역 25,904.662 24.4 25,902.353 25.8 2.309 25.8 농 림 지 역 51,034.657 48.1 51,034.657 50.7 - -자연환경보전지역 12,208.971 11.5 7,588.328 7.5 4,620.643 82.2 주 : 시․도별 중복지정면적 포함
자료 : 건설교통부, 2007년도 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서, p.19
그런데 전 국토면적의 84%에 달하는 농촌지역에 대한 국토계획 차원에서의 배려는 매우 미흡한 실정이다. 국토종합계획 - 도종합계획 - 시․군종합계획으로 이어지는 국토계획체계 안에 농촌공간을 형성․정비하기 위한 계획기능이 취약 한 것이다. 2003년부터 국토계획법이 시행되면서 도시계획 수립의 대상지역이 행정구역 전체로 확대되었으나, 농촌공간에 대해서는 도시기본계획에서 대강의 농업발전방향을 정하고, 도시관리계획에서 농림지역․관리지역․자연환경보전 지역을 지정하는데 불과한 실정이다. 용도지구에서도 농촌지역에 지정할 만한 것은 취락지구․개발진흥지구․경관지구․보존지구․방재지구 정도인 것으로 보인다.16)
제 2 장∙농촌활력 증진과 농촌토지이용관리 19
또한 농촌지역에서 행해지는 개별적인 토지이용 및 개발을 계획적으로 관리하 는 기능도 미약한 상태이다. 현재 농촌지역에서 토지개발을 하는 경우, 먼저 국 토계획법령에서 정하는 용도지역별 행위제한을 적용받게 된다. 개발행위가 이에 저촉되지 않으면, 그 규모에 따라 개발행위허가 및 농지전용허가를 받거나, 제2 종지구단위계획을 통해 개발을 할 수 있다. 그러나 개발행위허가 및 농지전용허 가는 개개의 토지개발에 단편적으로 대응하여, 단순히 그 허용 여부를 결정하는 데 그치고 있다. 지역의 공간구조나 전체적인 효율을 고려하여, 토지이용이 공간 적으로 적절히 배치되도록 하지는 못하는 것이다. 요컨대, 개발행위허가 및 농지 전용허가라는 토지이용관리수단은 계획적 관리 측면에서는 한계가 있다.
아울러 제2종지구단위계획은 신규개발을 주 대상으로 하여 계획관리지역과 개발진흥지구를 계획적으로 개발․관리하기 위한 수단이다. 따라서 농촌지역의 개발․정비에 유용할 것으로 기대되었다. 그러나 실제로는 계획수립지침이 미흡 하여 이를 농촌지역에 적용하기가 쉽지 않은 것으로 보인다. 제2종지구단위계획 구역은 그 중심기능에 따라 주거형․산업형․유통형․관광휴양형․복합형의 5 가지로 구분되는데, 이 가운데 농촌지역에 적합한 유형이 없고 계획 수립기준도 도시 위주로 되어 있기 때문이다. 예컨대, 주거형의 경우 주거․상업․공업․녹 지․공공시설용지로 구획하며, 기반시설 설치기준, 획지․가구계획 등이 모두 도시를 대상으로 하고 있다.17) 그 결과 농촌특성이 제대로 반영되지 않아, 농촌 지역의 정비수단으로 미흡한 점이 드러나고 있다.
이처럼 현재 농촌지역에서는 토지이용 및 개발을 계획적으로 관리할 수 있는 적절한 수단이 없는 까닭에, 여러 가지 바람직하지 못한 결과가 나타나고 있다.
개발수요가 뒷받침되는 수도권 및 대도시주변 농촌지역에서는 도시적 용도에 충 당하기 위한 농지전용이 무계획적으로 일어나, 자칫 기반시설 미비가 재발할 우 려가 있다. 일반 농촌지역에서는 전반적인 저개발 상태에서 펜션․전원주택․음
16) 현재 국토계획법령에서 규정하고 있는 12개 용도지구 중 나머지 미관지구․고도지구․방화지구․
보존지구․시설보호지구․특정용도제한지구․위락지구․리모델링지구는 그 지정목적으로 볼 때, 주로 도시지역에서 지정․운영될 것으로 본다.
17) 제2종지구단위계획수립지침 4-1-1, 4-2-1 내지 4-3-5
식점 등이 소규모로 분산하여 입지함에 따라, 자연환경 및 경관이 훼손되는 사례 가 늘고 있다. 이로 인해 일선 시․군이 상․하수도 및 도로의 설치나 쓰레기 처 리 등의 업무를 떠안게 되어, 결국 재정부담이 가중되는 결과를 가져온다.
이와 함께 최근 농촌지역에서 농업목적이 아닌 토지이용이 늘고 있다. 그러나 각종 시설이 무계획적으로 입지하는 탓에, 서로 조화되지 않는 토지용도가 혼재 되거나 용도간에 충돌이 발생하는 경우가 많다. 소규모 공장․축사․창고․쓰레 기처리장․장묘관련시설 등 혐오시설의 입지를 둘러싸고 시설 설치자와 인근 주 민간 사이에 갈등이 빚어지고 있다. 또 취락과 축산시설, 취락과 집단공장, 자연 경관과 인공시설물, 자연환경과 오염공장 등 양립하기 어려운 토지용도가 혼재 되어 서로 충돌하는 현상도 늘고 있다. 이 같은 토지용도간의 충돌은 이해당사간 의 갈등을 초래할 뿐만 아니라, 농촌 어메니티를 손상시켜 농촌관광 등 도농교류 사업의 물적 기반을 위협하는 결과를 낳고 있다.
이와 관련해서는, 앞으로 특히 축사입지가 문제가 될 우려가 있다. 2006년 말 에 농지법이 개정되어, 2007년 7월부터는 축산시설의 부지도 농지의 범위에 포함 되도록 된 것이다. 이렇게 되면, 앞으로는 농업진흥지역에 무분별하게 축사가 진 입하는 것을 사실상 막기가 어려워진다. 이는 그동안 어렵게 조성해 온 대규모 영농의 기반을 흔들 뿐만 아니라, 농촌정주환경도 크게 저해할 것으로 우려된다.
그런데 이 같은 토지이용으로 인한 부(負)의 외부효과는 그동안 농촌지역에서 는 크게 문제가 되지 않았다. 농촌지역에서는 토지이용이 조방적으로 이루어지 는 특성상 토지용도를 토지소유자의 자유방임에 맡기더라도 외부불경제가 발생 할 가능성이 적었기 때문이다. 또 설사 발생하더라도 지역사회가 좁기 때문에 그 안에서 이해관계자간의 타협을 통해 대부분 해결되어 왔던 것이다.
그러나 이제는 그런 방식으로는 더 이상 외부불경제를 해결하기 어려운 시점 이 되었다고 본다. 종래 취락과 경지 중심이던 토지이용 양태가 여러 용도로 다 양화되고 있고, 이용규모도 부업적 가축사육에서 전업적 축산으로, 소규모 공장 에서 일단의 공장으로, 키 작은 시설물에서 키 큰 시설물 등으로 확대되고 있기 때문이다. 따라서 토지이용의 조화가 농촌지역의 새로운 과제로 등장하고 있다.
제 2 장∙농촌활력 증진과 농촌토지이용관리 21