제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 37
<그림 3-8> 도로변에서 본 A면 사례마을의 전경
<그림 3-9> 도로변 시설입지에 따른 A면 사례마을의 가시권 분석
<그림 3-10> 도로변 시설입지에 따른 A면 사례마을의 단면도 분석
A 산 지 관리지역 농업진흥지역 사 례 마 을 B
도로
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 39
<그림 3-11> B동의 연도별 인구구조 변화
<그림 3-12> B동의 연령별 인구증감 비율
③ 토지이용변화
사례마을이 속한 B동의 최근 10년간 토지이용변화를 보면, 필지수는 1997년에 5,711필지이던 것이 2007년에는 5,940필지로 4.0% 증가하였다. 면적은 1997년 9.22㎢에서 2007년 9.26㎢로 0.4% 증가하였다. 이로써 행정구역 면적이 늘어난 것보다 각종 개발행위에 수반된 토지분할이 더 활발히 이루어졌음을 짐작할 수
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 41
있다.
이를 토지이용현황으로 보면, 농지면적은 19.6%, 임야면적은 11.4% 감소한 반 면, 주거용지 면적은 197.7%, 공업용지 면적은 139.5% 증가하였고, 특히 상업업 무용지 면적은 481.0%나 증가하였다. 이는 최근 10년간 이 지역에서 인구증가와 함께 시가화가 급속히 진전되면서 농지와 임야가 상업업무용지와 주거용지로 매 우 활발히 전용되고 있음을 말해 준다.
<표 3-7> B동의 토지이용변화
(단위 : 필지, ㎢, %)
구 분 필 지 수 면 적
1997년 2007년 증 감 1997년 2007년 증 감 주거용지 592(10.4) 1,058(17.8) 466 (78.7) 0.30 (3.2) 0.88 (9.5) 0.58(197.7) 상업업무용지 291 (5.1) 745(12.5) 454(156.0) 0.10 (1.1) 0.6 (6.4) 0.49(481.0) 공업용지 49 (0.9) 99 (1.7) 50(102.0) 0.08 (0.8) 0.19 (2.0) 0.11(139.5) 농 지 3,224(56.5) 2,444(41.1) -780(-24.2) 3.14 (34.0) 2.52 (27.2) -0.62 (-19.6) 임 야 1,383(24.2) 1,066(17.9) -317(-22.9) 5.59 (60.6) 4.95 (53.4) -0.64 (-11.4) 기 타 172 (3.0) 528 (8.9) 356(207.0) 0.02 (0.2) 0.12 (1.3) 0.11(662.8) 합 계 5,711(100.0) 5,940(100.0) 229 (4.0) 9.22(100.0) 9.26(100.0) 0.04 (0.4) 주 : ( ) 안은 비율
<그림 3-13> B동의 토지필지수 변화
<그림 3-14> B동의 토지면적 변화
최근 10년간 사례지역 B동에서는 975필지, 1.18㎢에 달하는 토지의 용도가 변 경되었다. 용도변경의 내역을 보면, 농지에서 주거용지로 가장 많이 변경되어 전 체 용도변경된 필지수의 39.9%, 면적의 30.2%를 차지하였다. 그 다음은 농지에서 상업용지로 36.0% 및 22.3% 변경되었고, 임야에서 주거용지로도 15.9% 및 21.9%
변경되었다. 이에 비해 공업용지로 변경된 비율은 상대적으로 낮았다.
<표 3-8> B동의 토지용도변경
(단위 : 필지, ㎢, %)
용 도 변 경 필 지 수 면 적
농지 → 주거용지 389 (39.9) 0.36 (30.2) 농지 → 상업업무용지 351 (36.0) 0.26 (22.3) 농지 → 공업용지 12 (1.2) 0.01 (1.2) 임야 → 주거용지 155 (15.9) 0.26 (21.9) 임야 → 상업업무용지 18 (1.8) 0.18 (15.5) 임야 → 공업용지 50 (5.1) 0.10 (8.8) 합 계 975(100.0) 1.18(100.0) 주 : ( ) 안은 비율
한편, B동 안의 사례마을에서는 <그림 3-15>와 <그림 3-16>에서 보듯이, 지난 10년간 농지 및 임야가 주거용지로 많이 변경되어 마을 전역에 확산되고 있다.
또 도로 주변에서는 농지 및 임야가 상업업무용지로 전환되어 확산되는 것으로 나타나고 있다. 사례마을에서는 이미 시가화가 상당히 진행된 것으로 보인다.
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 43
<그림 3-15> B동 사례마을의 토지이용현황(1997)
<그림 3-16> B동 사례마을의 토지이용현황(2007)
(2) 문제점 분석
사례지역은 전체 가구 중 약 18%(1,787가구)가 농업에 종사하며, 축산업 비중 이 높은 편이다. 시가화가 진전되면서 축산업이 점점 축소되고 있으나, 아직 사 례마을에도 축사들이 산재해 있다. 현재 이들 축사에서 멀지 않은 곳에 계속 아 파트단지 등 주택이 개발되고 있다. 그 결과 축사에서 발생하는 악취로 인해 주 민들이 시청과 시의회에 민원을 제기함으로써 지역내 갈등이 빚어지고 있다.
이에 사례마을 일원을 대상으로 축사에서 발생하는 악취영향권을 개략적으로 분석하였다. 문제가 되는 주택밀집지역은 축사와 약 300m 거리에 있으며, 축사 가 구릉지에 위치하고 주변에 악취의 방향이 바뀔만한 지형지물이 없어 상당 부 분이 악취영향권에서 드는 것으로 나타났다. 현재로서는 축사를 타 지역으로 이 전하지 않는 한, 근본적으로 문제를 해결할 수 있는 방법은 없어 보인다. 더욱이 최근의 토지이용변화 추이를 감안할 때, 이 지역에서는 갈수록 주거용지 개발이 늘 것으로 예상되며, 그 결과 앞으로도 이 문제는 계속될 것으로 우려된다.
이는 주택과 축사라는 양립할 수 없는 토지용도간에 충돌이 발생한 사례이다.
축사로 인해 주거의 쾌적성이 저해된 것이다. 그런데 원래 이 지역에는 축사가 먼저 입지하였고, 주택단지는 시가화가 진행되면서 그 후 입지하였다. 엄밀히 말 하면, 문제의 발단은 외부불경제를 주는 토지이용 옆에 이를 피해야 할 토지이용 이 접근한데 있다. 기존의 축사 인근에 택지개발이 허용된 것이 문제인 것이다.
이 같은 문제는 누적적 용도지역제(cumulative zoning)25)을 바탕으로 하는 용 도혼합방식의 토지이용규제 하에서 외부불경제를 크게 발생시키는 토지용도가 허용되는 지역에서 그렇지 않은 다른 용도가 함께 허용되는 경우에 흔히 일어난 다. 또 시기적으로 후에 결정된 토지이용이 앞서 이루어진 토지이용에서 발생하 는 외부불경제를 시장을 통하지 않고 집단민원이나 시위 등의 정치적 과정을 통 해 해결하려는 도덕적 해이(moral hazard)의 한 모습으로 볼 수도 있다.
25) 외부불경제를 입는 피해자의 입지가 허용되는 지역에는 외부불경제 발생원을 금지하되, 외부불경제 발생원의 입지가 허용되는 지역에는 피해자의 입지를 허용하는 토지이용규제방식이다.
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 45
현재 이러한 문제는 농촌지역을 포함하는 여러 지역에서 전국적으로 일어나고 있다. 이를 해결하는 방안에는 지방정부가 보상을 통해 외부불경제를 가져 오는 시설을 이전토록 하는 방법도 있을 수 있다.26) 그러나 이는 열악한 지방재정을 감안할 때 한계가 있으며, 토지소유자간에 주고받을 보상을 전체 주민이 부담하 게 되는 불공평의 문제를 안고 있다. 따라서 근본적인 해결방안은 서로 충돌하는 토지용도를 격리하는 토지이용관리 측면에서 찾을 수밖에 없다고 본다.
<그림 3-17> 기존축사 인근에 주택이 밀집한 B동 사례마을 전경
사례마을 주택밀집지역
<그림 3-18> B동 사례마을 축사가 인근주택에 미치는 악취영향권 분석
26) 진천군의 경우 축사 인근의 아파트 주민들로부터 민원이 제기되자, ‘축사이전에 따른 재정적 지원지 역 및 비율에 관한 조례’를 제정하여 축사를 이전토록 하는 대신 재산상 손실을 보전해 줌으로써 갈등을 해소한 사례가 있다.
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 47
<그림 3-19> C면의 연도별 인구구조 변화
<그림 3-20> C면의 연령별 인구증감 비율
③ 토지이용변화
최근 10년간 사례마을이 속한 C면의 토지이용변화를 보면, 필지수는 19,368필 지에서 19,908필지로 2.8% 증가하였다. 면적은 198.72㎢에서 198.95㎢로 0.1% 증 가하였다. 토지이용현황으로 보면, 10년 전에 비해 농지면적은 0.54㎢, 임야는 0.18㎢ 감소한 데에 비해, 주거용지는 0.37㎢, 공공용지를 포함하는 기타용지는 0.44㎢가 각각 증가하였다.
<표 3-10> C면의 토지이용변화
(단위 : 필지, ㎢, %)
구 분 필 지 수 면 적
1997년 2007년 증 감 1997년 2007년 증 감
주거용지 1,376 (7.1) 2,060 (10.3) 684 (49.7) 0.63 (0.3) 1.00 (0.5) 0.37 (57.9) 상업업무용지 159 (0.8) 317 (1.6) 158 (99.4) 0.10 (0.1) 0.20 (0.1) 0.10 (94.2) 공업용지 18 (0.1) 37 (0.2) 19(105.6) 0.04 (0.0) 0.08 (0.0) 0.04(109.9) 농 지 13,625 (70.3) 12,313 (61.8) -1,312 (-9.6) 18.44 (9.3) 17.91 (9.0) -0.54 (-2.9) 임 야 4,190 (21.6) 4,005 (20.1) -185 (-4.4) 179.51 (90.3) 179.32 (90.1) -0.18 (-0.1) 기 타 0 (0.0) 1,176 (5.9) 1,176 (0.0) 0.00 (0.0) 0.44 (0.2) 0.44 (0.0) 합 계 19,368(100.0) 19,908(100.0) 540 (2.8) 198.72(100.0) 198.95(100.0) 0.23 (0.1) 주 : ( ) 안은 비율
<그림 3-21> C면의 토지필지수 변화
<그림 3-22> C면의 토지면적 변화
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 49
최근 10년간 사례지역인 C면에서는 891필지, 0.5㎢에 달하는 토지의 용도가 변 경되었다. 토지용도가 변경된 내역을 보면, 농지에서 주거용지로 변경된 경우가 대부분으로 전체 용도변경된 필지수의 80.1%, 면적의 74.8%를 차지하고 있다. 또 농지에서 상업업무용지로 변경된 토지도 상당수 나타나 필지수의 15.6%, 면적의 17.0%를 차지하고 있다. 이에 비해 임야에서 주거용지로 변경된 경우는 상대적 으로 적은 것으로 나타났다.
한편, 토지용도가 공업용지로 변경된 경우는 매우 미미한 것으로 나타났다. 농 지에서 공업용지로 변경된 토지는 필지수의 1.2%, 면적의 3.6%이며, 임야에서 공 업용지로 변경된 토지는 필지수의 0.8%, 면적의 2.2%에 불과했다. 수도권이나 대 도시 주변의 농촌지역 등에 비해 공업용지로 용도변경된 토지가 이처럼 적은 것 은 일차적으로는 이 지역의 지형적 특성상 공장이 입지할만한 개발가능지가 많 지 않기 때문인 것으로 보인다.
<표 3-11> C면의 토지용도변경
(단위 : 필지, ㎢, %)
용 도 변 경 필 지 수 면 적
농지 → 주거용지 714 (80.1) 0.38 (74.8) 농지 → 상업업무용지 139 (15.6) 0.09 (17.0) 농지 → 공업용지 11 (1.2) 0.02 (3.6) 임야 → 주거용지 17 (1.9) 0.01 (2.0) 임야 → 상업업무용지 3 (0.3) 0.00 (0.5) 임야 → 공업용지 7 (0.8) 0.01 (2.2) 합 계 891(100.0) 0.50(100.0) 주 : ( ) 안은 비율
한편, 사례지역 C면에서 나타난 이러한 토지용도 변경의 추이는 사례마을에서 도 비슷하게 나타났다. 사례마을에서 지난 10년간 일어난 토지이용변화를 GIS로 분석하여 비교한 <그림 3-23>과 <그림 3-24>에서도 대부분 농지가 주거용지로 변경된 것을 알 수 있다. 또 2007년 토지이용현황에서 공장입지가 몇 군데 보이 는 것은 기존의 공장용지에서 공장이 설립된 것이며, 새로 농지를 전용한 경우는 거의 찾아보기 어렵다.
<그림 3-23> C면 사례마을의 토지이용현황(1997)
<그림 3-24> C면 사례마을의 토지이용현황(2007)
제 3 장∙농촌토지이용의 사례분석 51
(2) 문제점 분석
사례마을은 면소재지에서 흔히 볼 수 있는 전형적인 농촌취락이다. 면소재지 중심으로 국도가 지나가고, 도로변 양쪽으로 학교와 간이음식점․상점 등의 근 린생활시설이 입지하며, 일부 주택도 혼재하고 있다. 그리고 그 배후에는 한쪽으 로는 경지정리가 이루어진 농지가 있으며, 다른 쪽으로는 구릉지를 따라 단독주 택 및 연립주택들이 들어서서 취락을 형성하고 있다.
이 취락 내에는 일부 농지가 소규모 산재하고 있는데, 그 위에 축사 설치가 추 진되면서 문제가 되고 있다. 축사 설치가 예정된 토지는 도로변에서 10m 정도 주거지 쪽으로 들어간 농지로 용도지역상 관리지역에 해당한다. 국토계획법이 관리지역에서 축사 설치를 허용하므로 개발행위허가를 받으면 이를 설치할 수 있다. 또 농지법상으로도 농업진흥지역이 아니므로 농지전용허가를 받으면 설치 가 가능하다. 이에 토지소유자가 2006년 3월 축사 설치를 목적으로 농지전용 및 개발행위허가를 신청하자, 악취를 우려한 인근 주민들이 민원을 제기한 것이다.
이에 사례마을에서 축사를 설치할 경우 악취가 미치는 영향권이 어느 정도까 지인지를 살펴볼 필요가 있다. 축사의 규모나 사육하는 가축의 종류에 따라 차이 는 있으나, 악취가 미치는 영향권을 반경 300m 정도로 가정한 것이 <그림 3-26>
이다. 이에 따르면, 사례마을의 경우 영향권 안에는 인근 주택은 물론이고, 음식 점․간이주점․소매점․학원 등의 근린생활시설, 노인정․보건소․면사무소 등 의 시설까지 들어갈 것으로 보인다. 특히 이 경우는 이미 형성된 취락내에 축사 가 입지하여 충돌하는 점에서 앞의 B동 사례마을에서 보았듯이 기존의 축사 인 근에 주택지가 개발되어 충돌하는 것과는 차이가 있다.
이러한 점에서 관할 농지관리위원회는 농지전용이 불가한 것으로 확인하였고, 군 담당부서는 개발행위허가신청을 불허가함으로써 문제가 일단락된 것처럼 보 였다. 그러나 2007년 1월 농지법이 개정되어 축산업이 영농행위로 인정됨에 따라 문제가 원점으로 돌아갔다. 축사 설치도 영농행위에 해당되므로 농지전용절차를 거칠 필요가 없게 되었기 때문이다. 따라서 개정법률이 시행되는 2007년 7월 4일