1 )국공립보육시설 확충의 당위성 - 취약지역 국공립보육시설 확충 및 운영모델 정립 방안

국공립보육시설은 공보육체제 확립을 위한 기본 인프라라는 점과 민간시설을 위 주로 공급되는 보육서비스보다 상대적으로 질이 높고 저렴하다는 점에서 확충의 근 거를 찾아왔다.그러나 최근 보육사업 및 이를 둘러싼 정책 환경의 변화에 따라 국 공립보육시설의 지속적인 확충 필요성에 대하여 비판적인 시각이 본격적으로 논의 되기 시작하였다.이에 장기적으로 국공립보육시설 확충의 기조를 유지할지에 대한 방향성 검토를 해보고자 한다.

먼저 고려할 것은 보육의 공공성이다.이미 일부 경제학자를 중심으로 공보육 확 대에 대한 비판이 제기된 바 있는데,이들의 보육에 대한 공공성 강조에 대한 반론 은 기본적으로 보육을 공공재로 볼 수 없다는 입장에 기초한다.경제학적인 개념에 서의 공공재란 국방서비스와 같이 타인의 소비를 배척할 수 없고( 비배타성:non-excludability),한 사람이 소비할 때 다른 사람의 소비를 제한할 수 없는(비경합성:

non-rivalry)특성을 가진 재화를 의미한다(현진권,2004,2005).이러한 공공재의 특 성은 시장경제 하에서도 정부가 시장에 개입해야 하는 논리가 설득력을 가지게 되 는데,보육은 이들 특성을 가지고 있지 못하므로 공공재가 아닌 사적재화이므로 정 부가 시장에 개입할 논리적 이유가 없다는 것이다.¹⁵⁾

그러나 Reishus(1989)가 지적한 바와 같이 보육은 그 특성 상 일반적인 사적재화 와는 다른 측면이 있으므로 시장에 맡기는 경우 실패의 가능성이 있다.먼저,보육 서비스는 생애초기에 해당하는 영유아를 대상으로 하므로 바람직한 서비스가 제공 되지 않을 때 이후 사회적인 문제의 발생 가능성이 있다.특히 소득 수준이 낮은 계층의 경우 발생하는 소위 자본시장의 불완전성(capitalmarketimperfection)은 사 회적으로 보충하는 것이 요구되므로 정부는 보육시장에 개입할 수밖에 없게 된다고 는 점은 경제학자들 또한 지지한다.다만 정부의 보육시장 개입은 저소득층으로 그 대상을 제한하고,보육재정 확충 또한 이 계층만을 대상으로 해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되고 있다.대신 중산층 이상의 계층을 대상으로는 민간시설의 보 육료 자율화,영리법인의 보육사업 진입 허용 등의 제도 도입을 통해 정부 재정의 낭비를 막고 다양한 보육수요를 민간 영역에서 충족시켜야 한다는 주장이 경제학자 들을 중심으로 제기되어 왔다(김현숙,2005;현진권,2005).

이와 같은 논의는 수요자 중심의 보육 정책 개편의 일환으로 직접 지원방식을 통 해 부모의 선택권을 보장하는 보육 바우처 제도 및 양육수당 지급 등의 새로운 정 책 도입,공공 재정의 효율성과 민간 영역의 경쟁력 및 자율성을 지향하는 새 정부 의 기조와 맞물려 최근 들어 비교적 활발하게 진행되고 있다.즉,최근의 보육정책 은 국가가 공공보육시설인 국공립보육시설의 확충을 통하여 직접적으로 개입하는 수준을 강화하기보다는 민간중심적인 보육서비스 제공 구조를 지속시키면서 서비스 를 이용하는 영유아 가구에게 현금급여를 통한 경제적인 지원을 강화하고자 하는 방식에 해당한다.이에 따라 보육의 공공성 강화는 실현되어야할 정책목표로 양립 하기 어려우므로 국공립보육시설의 확충은 그 당위성을 찾기 어려워진다.

그러나 공보육을 주장하는 이들은 보육서비스에 대한 욕구가 개인적 욕구나 선호 에 의해서 발생했다기보다는 여성경제참여율 및 출산율 제고와 같은 사회적 요구에 의한 것이라고 보며,이에 대한 욕구를 개별 가정이 사적으로 해결할 수 있는 능력 도 한계를 가지고 있다고 본다(김종해,2001,2005;백선희,2000,2004;표갑수,

15)특정 영유아가 보육서비스를 소비할 때,타인의 소비를 배척할 수 있고,또한 다른 영유아의 소비를 제한할 수 있음을 의미함.

고 보고 사회복지정책을 탈상품화를 달성하는 방법으로 보는 Esping-Anderson의 이론에 기초한 것으로서,보육은 서비스가 필요할 때 시장에서 형성되는 서비스 비용 을 다 지불하지 않고도 이를 이용할 수 있어야 하는 탈상품화된 것으로 보는 견해이다(이 순영,2005).이를 구체적으로 백선희(2004)는 보육서비스를 개별 가구의 경제적 능력과 는 상관없이 서비스를 이용할 수 있는 ‘서비스 접근의 형평성’과 시장에서 형성되는 비용 을 개별 가구가 다 지불하지 않고도 육아에 대한 사회적 책임 실현을 위해 국가와 사회가 그 비용을 분담하는 ‘서비스 비용의 사회화’기제를 통해 이용할 수 있어야 하는 서비스로 설명한 바 있다.

특히 보육의 공공성을 주장하는 측에서는 민간 중심의 보육사업이 자율화와 경쟁 으로 비용을 낮추고 서비스의 질을 높일 수 있으며 다양한 요구를 충족시킬 수 있 을 것이라는 경제학적 도식에 맞지 않음을 주장한다.다시 말해,공급의 증가가 경 쟁을 유도하고 비용을 절감하는 효과가 있지 않으며,오히려 영리추구 시설이 급격 히 확대되면서 보육비용의 상승으로 이어질 수 있다고,호주의 예를 들어 설명하고 있다(김종해,2005).

특히 보육의 공공성 약화에 기인한 보육사업의 시장화는 보육서비스의 공급 주체 인 민간부분에 의존하게 되므로 보육료 상승뿐만 아니라 보육의 질을 낮출 수 있으 므로,결과적으로 보육서비스의 이용자가 받는 서비스의 양극화를 초래함으로써 장기 적으로 사회통합이나 보육서비스의 보편성을 저해할 가능성이 많다는 우려가 경제학 자들에게서도 공통되게 지적되고 있다(김현숙,2005).다음의 [그림 Ⅲ-1-1]에서 보는 바와 같이 Esping-Anderson이 제시한 복지국가 유형 중 자유민주주의 국가에 해당하 는 미국과 영국은 공공 육아지원기관인 공립 유치원 또는 보육시설에 다니는 영유아 의 비율이 덴마크와 핀란드,노르웨이,스웨덴과 같은 사회민주주의 국가에 해당하는 국가뿐만 아니라 벨기에,네덜란드 및 프랑스 등의 보수주의 국가보다도 떨어지는 것 을 볼 수 있다.특히 Gornick과 Meyers(2003)는 미국의 경우 53%에 해당하는 공공 육아지원기관¹⁶⁾이용비율은 대부분 공립학교에 속해있는 K-grade에 해당하는 5세아 가 차지하므로 다른 국가에 비해 현저하게 공공 육아지원기관 이용비율이 낮은 것으 로 설명하면서,이러한 낮은 공공 육아지원기관 이용비율은 정부의 저소득층에 대한 아동별 보조금 지원,자녀세액공제제도 등을 통한 보육 관련 지출부담 경감 정책에도 불구하고 결과적으로 질 낮은 보육서비스를 초래하고 있다고 보았다.

16)유치원과 보육시설을 의미함.

0-2세 3-5세

벨기에 프랑스 덴마크 스웨덴 노르웨이 독일 영국 네덜란드 핀란드 미국 출처:Gornick,& Meyers (2003).Families thatwork:Policies forreconciling parenthood and

employment.

〔그림 Ⅲ-1-1〕국가별 공공 육아지원기관 이용 비율

반면 스웨덴을 비롯한 북유럽 중심의 사회민주주의 국가에서는 공공기관을 통해 정부가 직접적으로 보육서비스를 제공하고 있을 뿐만 아니라 정부의 재정적인 지원 대상도 저소득층과 같이 특정 계층을 대상으로 하는 선별적인 지원이 아닌 보편적 지원의 특색을 가지고 있다.이 경우 민간 주도적인 국가와 비교하여 볼 때 보육서 비스의 질이 상대적으로 매우 높은 것으로 알려져 있으므로,자유방임주의 국가의 육아정책상의 정부 개입 방식은 너무 소극적이라는 비판을 받고 있다(김현숙,2005).

이에 대부분의 육아 선진국가에서는 국공립보육시설과 같은 공공 기관을 통해 국 가의 책무성을 강화하는 것을 육아와 관련된 최우선적인 과제로 삼고 있다.일례로 OECD의 경우 회원국 중 총 21개국을 대상으로 8년(1998년-2006년)동안 제 1차와 제2차에 걸쳐 유아교육 및 보육 정책에 대한 주제검토사업(Thematic review on Early Childhood Education and Care[ECEC]Policy)을 추진한 후 유아교육 및 보 육 정책을 포괄적으로 비교,분석하였다 그 결과 OECD 주제검토사업단은 저소득층 을 대상으로 하는 ECEC 제공을 통해 생애초기부터의 교육의 기회와 질의 불평등을 경험하지 않도록 정부가 개입해야함과 동시에 ECEC를 둘러싼 다양한 사회적인 변 화¹⁷⁾로 보편적인 영유아를 대상으로 정부의 공적 책임이 강화되어야 한다고 강조하 였다(OECD,2001,2006).

다시 말해,시장방식의 보육서비스 제공을 지지하는 측은 경쟁과 소비자 선택을 17)경제발전,여성의 노동시장 참여 증가,저출산 및 인구 고령화 현상 등을 들고 있음.

효율적인 배분이 이루어지기는 매우 어렵다고 본다.어떤 재화나 서비스가 시장기 제에서 효율적인 배분이 이루어지기 위해서는 수요자나 공급자 둘 다 그 재화의 질 과 가격에 대한 충분한 정보를 가지고 효용을 극대화하는 합리적 선택이 있어야 한 다.김종해(2005)는 재화에 대한 정보가 불완전한 경우로 ① 재화에 대한 정보를 수 집하거나 정보의 질을 높이는데 비용이 많이 드는 경우,② 정보를 이해하는데 매 우 어려운 경우,③ 재화에 대한 잘못된 형태를 선택할 때 발생하는 손해가 매우 큰 경우,④ 재화에 대한 소비자들의 선택의 폭이 비교적 단순한 경우가 있는데,보 육서비스의 경우 이러한 속성을 비교적 많이 가지고 있다고 보았다.이처럼 정보가

문서에서 취약지역 국공립보육시설 확충 및 운영모델 정립 방안 (페이지 85-89)