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제2공화국⋮정부의⋮조직⋮맥락
제2공화국은 1960년 6월 15일부터 1961년 5월 16일까지 불과 11개월 간 존속했다. 4·19혁명으로 민주당이 주도한 국회는 내각책임제와 양 원제 중심으로 헌법을 개정했다. 정부 조직은 국무총리를 비롯하여 외 무부, 내무부, 재무부, 법무부, 국방부, 문교부, 부흥부, 농림부, 상공 부, 보건사회부, 교통부, 체신부로 구성되었다.
제2공화국의 정부 조직 개편은 4·19혁명 이후 도입된 내각책임제, 양 원제, 지방자치제를 중심으로 다양한 사회의 욕구와 이익을 수용하는 방향으로 진행되었다. 행정권이 국무원에 소속되어 국무총리가 실질적 인 행정권의 수반이 되었고, 경찰의 중립성 확보를 위한 공안위원회가 설치되었다. 한편, 공직 기강 확립 및 공무원 비위 감찰을 위해 국무총 리 소속하에 감찰위원회를 두었으며, 5·16군사정부는 국가재건최고회 의를 설치하여 입법, 사법, 행정이 최고회의령에 의해 운영되도록 했다.
이후 국가 주도로 경제, 산업 기능을 효과적으로 추진하기 위해 군사 원호청, 경제기획원, 국토건설청, 조달청 등을 설치했다. 그 밖에도 노
사 간의 대립과 노동쟁의를 예방하기 위해 보건사회부 소속으로 노동 청을 설치하는 등 조직 개편을 단행했다안전행정부, 2013: 10.
제2공화국은 민주당의 집권으로 국무원사무국은 국무위원이 장이 되는 국무원사무처로 승격되고, 인사행정은 인사국이 담당했다김규정,
1987: 517. 인사국에는 자유당 말기에 신설된 연금 관계 업무 부서와 인사
과, 고시과가 있었으며, 기획과가 새로 설치되었다. 여기서 인사행정의 새로운 발전이 시도되었으나 장면 정권의 단명과 정치인의 이해 부족으 로 성과는 별로 없었다박동서, 1981: 74; 조성대, 1993: 161에서 재인용.
인사행정권은 대통령에 전속되었으나 사실상 이것은 불가능해서 국 가공무원법, 지방공무원령 등에 의해 각 급에 따라 당해 기관장이 하 급 공무원에 대해서는 인사권을 행사했다. 따라서 중앙정부의 고급 공 무원에 대한 인사권은 대통령에게 있었으나, 지방정부의 공무원은 각 지방 장관에게 있었다. 하급 공무원에 대해서는 각급 장관이 전행專行 하고 고급 공무원에 대해서는 각부 장관이 추천하면 국무원사무국을 거쳐 대통령실에서 최후 결재를 받았다. 그러나 이는 형식적인 것이며, 사실상 우리나라 공무원의 인사행정권은 단독기관장에게 전속되었으 며, 엽관주의를 방지하기 위한 또는 실적주의를 수립하기 위한 제도는
미흡했다박동서, 1960c: 134. 또한, 국무원사무국에는 인사고시과가 있어서
인사행정을 처리하는 중앙기관으로 존재했으나 정부조직법에도 공무 원 자격의 고시, 전횡, 사운에 관한 사무와 공무원의 복무, 신분, 보수 에 관한 일반적 사무를 관장했다. 그러나 사실상 중앙정부의 인사행정 을 살펴보면, 사무국이 중앙인사관장기관으로 기능을 발휘하는 범위 는 매우 제한적이었다. 각부에서 실시하는 훈련, 보수, 진급 등은 각부
인사행정기관과 어떠한 조율이나 통일성도 없었다박동서, 1960c: 135.
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제2공화국의⋮공무원⋮인재상
제2공화국의 인사 원리는 엽관주의 및 실적주의이며, 패러다임은 전 통적 모형이었다. 이를 구현할 인사관리는 외부 임용, 인재 채용하위직이 었다한국인사행정학회, 2010; 한국인사행정학회, 2015: 7.
공무원은 스스로 국민의 욕구가 무엇인가를 관찰하여 이것을 효율 적으로 실현하는 방법을 마련하는 데 전력을 다하는 것이 궁극적으로 20세기 현대국가의 정치, 행정 담당자 자신을 위한 길이었다. 또한, 행 정의 양적 확대와 질적 복잡화로 이러한 행정을 담당하는 공무원은 각 직무를 능률적으로 집행할 수 있을 정도의 소질과 능력을 갖춰야 했다
박동서, 1960a: 177. 그러므로 공무원 채용에 있어서 각 직무가 요청하는 조
건이 무엇이며, 누가 그 조건을 가장 잘 갖추고 있는가를 발견해서 채 용해야 했다박동서, 1960a: 177.
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제2공화국의⋮공무원⋮채용제도
공무원을 채용할 때 엄격히 자격에 따라 채용하게 되어 있었지만, 사 실상 현실적으로는 인사행정이 엽관주의 또는 정실주의가 지배했다.
엽관주의가 점점 심화되었으며, 행정상의 비능률이 매일같이 신문상에 서 만성이 될 정도였다. 따라서 원칙으로서 엽관주의 대신 실적주의를 채택하고, 우선 능력 있는 사람을 채용해야 했다. 또한, 보수정당의 출 현과 장기 재직 경험의 필요는 공무원의 정치적 중립성과 신분보장이 필요했다. 이러한 실적주의 원칙은 능력, 자격, 정치적 중립, 기회균등,
신분보장 등이었다박동서, 1960b: 156.
종종 공개모집 광고를 피하는 경향이 있었다. 특히, 공공기관에서는 일반적으로 공개하게 되면 자기가 사적으로 채용하고 싶은 사람이 선 발되지 못할 가능성이 있어서 광고를 피했다. 또한, 광고의 기재 사항 역시 너무 간단하여 필수 기재 사항을 싣지 않는 경우가 많았고, 주로 대학 졸업생만을 찾았다. 또한, 추천서를 요구했는데, 소위 유력인사의 추천을 요구했다박동서, 1960d: 128. 각 행정기관이 제각기 개별적으로 채용 시험을 치렀다박동서, 1960d: 129.
시험으로는 고시, 보시普試, 전형, 기타 각 기관에서 제각각 실시하는 시험 등이 있었다. 불과 몇 년 전만 해도 신규 채용이나 진급 시 시험을 별로 보지 않았으나 차차 각 부처에서 시험을 보는 경향이 나타났다.
그러나 그것이 다만 형식적으로 어떤 종류의 시험을 본다고 하는 데 그 칠 뿐 시험의 존재 의의에 대해서는 회의적이었다박동서, 1960e: 64.
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제2공화국의⋮인재⋮양성을⋮위한⋮공무원⋮교육훈련
공무원에 대한 훈련의 필요성을 점차 인식하여 정부 각 부처에 제각 기 훈련 기구를 설치했다. 종합적 훈련기관으로서 국가공무원훈련원이 국무원 소속하에 있었으며, 여기에는 외원外援 당국으로부터 고문관까 지 파견되었다박동서, 1960f: 81.
1960년 중앙정부에 인사기관으로서 존속하고 있는 국무원사무국 밑 에 국립공무원훈련원이 있었다. 여기서는 주로 각 부에 공통적인 직무 에 대한 훈련을 직접 실시했으며, 또한 기타 각 부의 특수한 직무에 대 한 훈련을 각부에서 담당하는 경우, 중앙에 있는 국립공무원훈련원은
조언을 해주거나 통일적인 표준 확립을 도와주는 역할을 했다. 당시 중 앙정부, 지방정부의 훈련 업무 상황을 보면, 각 부처에서 각각 아무런 종합적인 계획도 없이 행하고 있어서 많은 경비가 낭비되고 있었고, 효 율성 또한 낮았다. 각 부의 훈련 담당관들은 합석회의를 열어 능률과 효율의 향상을 위해 종합적 계획을 세워 이중적 운영을 단일화시키고 투자되는 경비에 비해 효과가 작으면, 이를 폐지할 필요가 있었다. 훈련 을 받아도 직급이나 승급에 관한 별다른 대책이 없었다박동서, 1960f: 86-88 을 중심으로 표현을 일부 수정.
1961년 ‘공무원훈련법’이 제정되면서 공무원 교육훈련에 대한 법적, 제도적 기반이 비로소 마련되었다. 동법에 근거하여 교육훈련을 담당 하는 주관 부서로 당시의 중앙인사관장기관인 총무처 행정관리국에 교육훈련과가 신설되었으며, 같은 해에 ‘중앙공무원교육원법’이 제정되 어 교육훈련 기관으로 ‘중앙공무원교육원’이 신설되었다. 교육훈련에 대한 근거법의 제정으로 교육훈련이 정부 전체적으로 통일되고 체계적 인 관점에서 이루어질 수 있는 제도적 기반을 갖추었다. 우선 ‘공무원 훈련법’의 제정으로 교육훈련에 대한 종합적인 계획과 조정 기능을 수 행하는 내각사무처장은 훈련에 대한 기본 정책을 수립하고 각 공무원 훈련 실시 기관의 훈련 계획을 종합적으로 조정하고 평가하는 기능을 담당하게 되었다. 또한, 동법은 중앙행정기관과 도에 공무원교육원 설 치를 가능하게 했으며 국내외의 각 기관에 위탁 또는 파견을 통해서도 교육훈련을 실시할 수 있는 법적 근거를 포함하고 있었다. 이에 따라 각급 행정기관은 자체적으로 공무원교육원을 신설하거나 기존의 교육 훈련 기관을 정비·강화할 수 있었다이근주, 2010: 35.