일반적으로 개별국가는 국제협약이 만들어진 후 국내 법규를 제정하여 국제협 약을 그대로 수용하거나 국제협약보다 강화된 수준의 법규를 요구하곤 한다.
그러나 선박을 대상으로 하는 해양환경보호 문제와 관련하여 IMO를 중심으로 협의 중인 사안이 답보하는 경우, 개별국가 또는 지역별 국가연합이 관련법규를 먼저 제정 및 시행하고, IMO의 회원국에 관련 의제에 대한 관심을 촉구함으로써 IMO 내에서 관련 의제를 협의할 것을 촉구하는 사례가 증가하고 있다. 그 이유 는 IMO에서 제정한 협약의 기준이 자국의 기준을 충족하지 못하거나, IMO에서 제정된 협약이 실제로 발효될 때까지 너무 많은 시간이 소요되거나 또는 IMO의 논의 자체가 답보중인 사례 등 다양한 이유가 존재한다.
그럼에도 국제법상 선박의 안전 및 해양환경 보호 등의 문제에 대해 IMO가 중 심이 되며 해결에 실마리가 되는 것은 유엔해양법협약의 체계상 그리고 현실적 으로 광범위하게 진행되고 있다. 실제사례를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.
(1) 선박평형수 및 침전물의 통제 및 관리
2004년 선박평형수 및 침전물의 통제 및 관리를 위한 국제협약147)(이하
‘BWM협약’이라 한다)은 2004년 IMO에서 채택되었으나 협약 발효요건에 필요 한 정족수 부족으로 오랜 시간 동안 미 발효된 상태로 남아 있었다.148) BWM협 약은 발효 후 협약 제D-2조에 따른 선박평형수 배출 성능기준을 IOPP 증서 정기
146) Donald R Rothwell, op. cit., p.161.
147) International Convention for the Control and Management of Ships' Ballast Water and Sediments, 채 택 2004년 2월 13일, 발효 2017년 9월 8일.
148) 선박평형수 및 침전물의 통제 및 관리를 위한 국제협약 발효를 위해서는 30개국 이상이 비준하되 전 세계 상선선복량의 35%이상이 된 후 12개월이 경과한 날 발효된다. 2016년 9월 8일 기준 52개국이 비준하고 상선선복량이 35.1141%에 도달함으로써 2017년 9월 8일 발효에 이르렀다.
검사149)시까지 충족하여야 하며, 협약 발효 이후에 도래하는 IOPP 증서 정기검사 이전까지는 협약 제D-2조에 따른 선박평형수 배출 성능기준을 충족하거나 선박 평형수 교환이라도 시행하여야 한다150). 그리고 협약 제D-2조에 따른 선박평형수 배출 성능기준을 충족하기 위해서는 특별한 기계적 처리장치 설치가 불가피하다.
2012년 6월 21일부 발효된 미국 수역에서 배출된 선박평형수의 생물기준151)(이 하 ‘미국 선박평형수 기준’이라 한다)에 따르면 미국 해안경비대는 설치된 선 박평형수 처리장치가 기국 또는 IMO가 마련한 선박평형수 처리장치의 승인지 침152)에 따라 승인되었다고 할지라도 미국 해안경비대가 승인한 독립된 기관에서 IMO 선박평형수 처리장치의 승인지침보다 더욱 강화된 요건153)에 따라 승인된 제품을 선박에서 사용하도록 요구하고 있다.
이에 대해 IMO는 BWM 코드를 개발하여 이해당사국의 요구사항을 반영하고 선박평형수 처리장치의 성능을 보증하기 위한 노력을 하고 있다.
(2) 선박재활용
IMO는 친환경적인 선박 폐선활동을 장려하기 위해 외교회의를 통해 안전하고 친환경적인 선박재활용을 위한 홍콩 국제협약154)(이하 ‘Hong Kong협약’이라 한다)을 2009년 5월 채택하였다. 협약이 발효되면 협약에 가입한 국가의 관할권 149) 해양환경보호위원회 제65차 회의(2013년 5월, 런던 IMO 본부)에서 평형수처리장치 설치기한을 협약 발 효 후 첫 번째 도래하는 IOPP(International Oil Pollution Prevention) 증서 정기검사까지로 조정하였다.
그 이유는 기존과 같이 중간검사 또는 정기검사 중 빠른 날짜까지 처리장치 설치를 강제화할 경우 수 요급증에 따른 설치 병목현상을 방지하기 위함이다. 다만, 평형수관리협약과 MARPOL의정서의 부속서 제1장에 따른 IOPP 정기검사와의 상관관계가 부족하고 증서조화제도에 따라 검사시기가 조정이 되지 않음에도 불구하고 설치시기를 IOPP 정기검사로 하게된 것은 전세계 대부분의 선박이 IOPP 증서를 가 지고 있다는 점이 고려된 것이지만, 이점에도 불구하고 설치시기를 협약과 관련성이 적은 IOPP 증서의 정기검사 기한에 따르도록 한 것은 협약 이행상 문제가 있는 것으로 보인다.
150) Resolution A.1088(28), Application of the International Convention for the control and management of ship`s ballast water and sediments, 2004. International Maritime Organization, 2014, p.2.
151) Standards for living Organisms in Ships` Ballast Water Discharged in U.S. Waters 발표 2012년 3월 23일, 발효 2012년 6월 21일. 미국 국적선 및 미국을 기항하는 외국적선에도 적용된다.
152) Resolution MEPC.174(58), Guidelines for approval of ballast water management systems(G8), International Maritime Organization, 2008.
153) 46 CFR 162.060.
154) Hong Kong International Convention for the Safe and Environmentally Sound Recycling of Ships 채 택 2009년 5월 15일, 미발효 상태.
에 있는 선박은 선박재활용 준비증서 보유 시에만 폐선이 가능해진다. 그러나 협 약 발표를 위해서는 인도, 방글라데시, 중국, 파키스탄 또는 터키와 같은 기존 폐 선 선복량 상위 국가 중 일정수의 비준이 필수적이나, 협약 기준에 따른 시설 마 련 등으로 인해 실제 폐선 업무를 담당하는 국가의 경쟁력 상실 우려로 인해 비 준이 어려울 것으로 전망됨에 따라 해당 협약 발효는 요원한 것으로 파악된 다.155)
유럽연합은 2006년 폐기물 선적규칙156)을 제정하고 해체하는 선박을 유해폐기 물로 분류하고 비 OECD 국가로의 수출을 금지하고 있다.157) 2013년에는 선박재 활용규칙158)을 제정하고 유럽국적선박은 유럽연합에서 승인한 폐선장을 이용하도 록 요구함과 함께 유해물질목록 등을 보유할 것을 요구하고 있다. 또한 비유럽국 적 선박이라도 2021년 이후에는 유해물질목록을 보유하여야만 유럽연합 국가를 기항할 수 있도록 하였다159).
유럽연합은 유해물질목록을 작성함에 있어 IMO가 마련한 지침서를 따르도록 명시하고160), 유럽을 기항하는 외국적 선박에도 적용되도록 함으로써 IMO가 마 련한 Hong Kong협약에 비회원국의 가입 압력을 증가시키는 등 IMO를 중심으로 한 선박재활용 노력을 강화하고 있다161).
155) 이 협약의 발효조건은 최소 15개 회원국 이상이 협약에 비준하고, 비준 국가의 총 선대 규모가 전 세계상선 선대규모의 40% 이상 그리고 각 비준국가가 지난 10년 동안 연간 재활용한 Volume이 가장 큰 해의 선박량 을 더한 총합이 전세계 상선 선복량의 3% 이상 충족 시 24개월 후 발효한다.
156) Regulation(EC) No 1013/2006 of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 on shipments of waste, European Union.
157) 2014년 6월 World Car Carrier사 소속 Global Spirit호가 벨기에 앤트워프에서 역류되는 사례가 발생하였다.
그 이유는 유럽폐기물선전규칙에 따라 해당선박의 유럽기항 후 EU 미승인 국가인 인도에서 폐선할 것이라 는 정보를 사전에 확보한 NGO의 벨기에 정부 대상 요청을 정부가 수용했기 때문이다. 동 선박은 이후 선사 가 터키에서 폐선하기로 함에 따라 벨기에 정부가 억류를 해제하게 되었다.
158) Regulation(EU) No 1257/2013 of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 on ship recycling and amending Regulation(EC) No 1013/2006 and Directive 2019/16/EC. 채택 2013년 11월 20 일, 발효 20013년 12월 30일.
159) Regulation(EU) No 1257/2013 on ship recycling and amending Regulation(EC) No 1013/2006, op. cit., Article 12.
160) Regulation(EU) No 1257/2013 on ship recycling and amending Regulation(EC) No 1013/2006, op. cit., Article 5.4.
161) 이러한 국제사회의 노력과 함께 비정부기구 차원의 Hong Kong협약 준수에 대한 노력이 강력하게 추진되고 있다. 스웨덴 화주 단체인 Clean Shipping Project는 2015년 불안전한 개발도상국 폐선장에서 폐선한 선사에 대해 항의 서안을 발신하였고, 덴마크의 비정부기구(DANWATCH)는 2016년 세계 최대 컨테이너선사가 선박 을 인도 알랑 폐선장에서 폐선한 것과 관련하여 비윤리적이라며 사회적 책임을 추궁하였고 이에 대해 투자 자 및 정치인에 의해 정치 문제화되어 해당선사의 브랜드 이미지가 악화되었다. 이러한 사회적 움직임은 Hong Kong협약에 대한 발효 여부에 앞서 협약 이행을 강력히 요구하는 동력원으로 작용하고 있다.
(3) 온실가스 관찰보고검증 제도
유럽연합162)은 2018년부터 유럽연합 회원국의 항만을 입출항하는 총톤수 5000 톤을 초과하는 모든 선박에 대해 운항 시 배출되는 온실가스 자료를 매년 모니 터링, 보고 및 검증163)하여 차년도 4월 30일까지 배출량 보고서를 제출하도록 요 구하고 있다164).
유럽연합은 단계적으로 온실가스 배출관리 기준을 강화함으로써 궁극적으로는 시장기반조치를 도입하려는 의도를 명확하게 표시하였다.165) 그러나 유럽연합은 해운의 국제성을 고려하여, 국제해운의 Global Agreement에 의한 온실가스 감축 수단이 우선임을 부기함으로써 IMO가 추가적인 온실가스감축활동을 취하도록 하 는 우선권과 압력을 동시에 제공하고 있다.166)167)
162) 유럽연합은 이미 1990년 초부터 지속시행해온 온실가스로 인한 기후변화에 대한 연구를 바탕으로 2005년에 온실가스 배출권거래제를 도입하였다. 특히 2009년 6월 제정된 유럽기후 및 에너지 PACKAGE(EU 20-20-20) 를 통하여 2020년까지 온실가스 20% 감축, 재생에너지로부터 에너지사용 20% 사용, 에너지효율 20% 향상을 목표로 설정하였다. 또한 2011년 저탄소로드맵을 공개하고 2050년까지 1990년 대비 온실가스를 80%～95%까 지 감축을 추진하고 있다. 이러한 목표 가운데 유럽연합의 강경한 온실가스 감축 정책이 실효를 갖기 위해 온실가스규제 대상에서 제외되어 있는 운송부문의 규제가 요구되는바 유럽연합은 2012년 1월 1일부터 유럽 에 기항하는 항공편과 유럽을 출발하는 항공편을 대상으로 온실가스 배출권거래제에 편입시킨 바 있다. 유럽 연합기능에 관한 조약(TFEU) 제 192조 제1항은 유럽연합의 비례의 원칙 및 보조성의 원칙에 따라 환경보전, 보호 및 질적 향상을 위한 행동을 취하도록 요구하고 있다. 또한 2009년 Decision No.406/2009/EC에서 국제해 운이 2011년 12월 31일까지 온실가스 감축에 대한 국제적인 합의를 이끌어내지 못할 경우 집행위원회가 국 제해운의 온실가스 규제를 위한 제안을 마련하여야 한다고 명시적으로 밝힘에 따라 해운부문에 대한 지역적 인 온실가스 규제안 마련을 자체적으로 마련하고 있는 실정이었다. 이러한 결정에 따라 유럽연합은 해운부문 에 대한 자체적인 시장기반조치를 위해 탄소세, 배출권거래제도 등을 놓고 공청회를 벌였으나 이해관계자들 의 극렬한 반대와 항공부문에서 시행한 배출권거래제도에 대한 시행착오 등을 고려하여 해운부문에 대해 우 선 자료를 수집하기 위한 MRV(Monitoring, Reporting, Verification) 제도 도입을 강제화한 것이다.
163) Position(EU) No 6/2015 of the council at first reading with a view to the adoption of a regulation of the European Parliament and of the Council on the monitoring, reporting and verification of carbon dioxide emissions from maritime transport, and amending Directive 2009/16/EC, European Union, 2015. 채택 2015년 3월 5일, 발효 2015년 7월 1일, 시행 2018년 1월 1일.
164) 매년 4월 30일까지 배출량 보고서를 제출하고 검증자가 발행한 적합확인서를 선내에 6월 30일까지 비치하 여야 한다.
165)“A staged approach for the inclusion of maritime transport emissions in the union`s greenhouse gas reduction commitment should be applied with the implementation of a robust MRV system for CO2 emissions from maritime transport as a first step and the pricing of those emissions at a later stage”.
Position(EU) No 6/2015 (12) 후단.
166)“Given the international nature of shipping, the preferred and most effective method of reducing greenhouse gas emissions in international maritime transport would be by global agreement”. Position(EU) No 6/2015 (13) 후단.
IMO는 2013년부터 신조선에 대한 에너지효율설계지수 도입 및 현존선에 대한 선박에너지효율계획서 보유의무를 강화한 이래 해운부문 온실가스 배출 감축을 위하여 3단계 조치168)의 1단계 조치로 자료수집을 위한 시스템 도입을 결정하였 다169).
유럽연합이 온실가스에 대한 자료를 보고하도록 요구한 것과 달리 IMO는 기본 적으로 연료소모량에 대한 자료를 보고하도록 요구하고 있다. 또한 유럽연합이 온실가스 배출량에 대한 자료를 항차별로 그리고 연간으로 구분하여 보고하도록 요구하는 것과 달리 IMO의 경우 연간별로 자료를 제공하도록 요구한다. 이외에도 유럽연합의 요구사항과 IMO의 요구사항 간에는 차이가 있는 것으로 식별된다.
이와 같은 차이점으로 인해 유럽연합이 자체적인 제도 시행을 궁극적으로 유 보할지 여부는 미지수이다. 그러나 유럽연합의 제도 도입으로 인해 IMO의 연료 소모량관련 자료 수집시스템 도입이 보다 가속화되었음을 부인할 수 없다. 또한, 2018년 4월 열린 IMO 해양환경보호위원회 제72차 회의에서 선박온실가스 배출 감소를 위한 초기전략을 마련한 것 또한 중요한 성과이다.