지금까지 우리나라는 경제력집중 억제를 위하여 여러 가지 형 태의 재벌규제정책을 추진해 왔음.
◦ 이들 정책수단들은 재벌 형성의 제1단계에서 재벌의 자원동 원 능력을 제한하고, 제2단계에서 재벌의 업무영역 확장 및 다각화를 억제하려는 목적으로 사용되었음.
이들 재벌규제정책은 시기 및 정책수단적 관점에서 볼 때 ‘여 신관리정책,’ ‘공정거래법 정책,’ ‘외환위기 이후의 개혁정책’ 등 세 부분으로 구분해 볼 수 있음.3)
◦‘여신관리정책’은 ‘금융시장’의 통제를 통해 간접적으로 대기업 을 규제
◦‘공정거래법 정책’은 행정규제의 형식을 통해 ‘기업조직’을 직 접적으로 규제
◦‘외환위기 이후의 개혁정책’은 기업조직에 대한 직접적 규제와 더불어 ‘자본시장’을 통한 시장적 규제를 활성화하기 위해 회 사법상의 제도도 함께 활용
(1) 여신관리정책
여신관리제도는 대기업이 공통적으로 가지고 있던 취약점인 낮은 자기자본비율에 대해 정부가 금융기관을 통해 간접적으 로 규제하기 위해 도입
3) Sung-Hee Jwa(2003), p.88.
◦ 금리자유화의 미흡으로 대부분의 여신이 특혜성을 내포하고 있었기 때문에 재벌의 자원동원 능력을 제한하기 위한 정책 은 결국 금융여신제한 등 자원동원 능력의 제한형태를 취하 게 됨.4)
여신관리제도는 1974년 7월 ‘계열기업군에 대한 여신관리협정’ 의 제정과 함께 도입되었으며, 이 제도의 도입을 계기로 자산, 신용공여 등이 일정규모 이상인 계열기업군(기업집 단)을 대상으 로 한 대기업규제가 본격적으로 시작됨.
◦ 본 협정의 목표는 기업의 재무구조개선 추진, 과도한 간접금 융 의존의 시정 및 부실기업정리 등을 통한 금융자산의 건전 성에 있었으며, 규제의 초점은 재무구조 취약 기업에 대한 투 자제한, 부동산취득 제한, 재무구조개선에 있었음.
◦ 은행여신은 자기자본지도비율(proport ional guidelines for equity capita l)의 기준에 기초하여 주거래은행을 통해 제한되었고, 재 무구조개선은 기업투자와 부동산취득의 경우 자기자본요건의 부과를 통해 이루어짐.
정부는 또한 여신관리제도를 활용하여 업종전문화를 유도하고 재벌의 소유구조개선을 추진
◦1991년 정부는 업종전문화를 유도하기 위해 30대 재벌의 76 개 주력업체에 대한 여신한도관리의 적용을 제외하였고, 주식 분산 우량기업에 대해서도 여신관리제도의 적용을 제외함.
1992년부터 정부는 재벌과 관련된 지배주주 또는 특수관계인 에 대한 가지급금을 금지하기 위해 여신관리제도에 근거하여 계열사 간의 대출이나 가지급금을 규제하는 정책을 시행
4)이성일(2001), p.2. Sung-Hee Jwa(2002), pp.77-82.
이후 여신관리제도 내의 기업투자규제는 ｢금융산업의 구조개 선에 관한 법률 제24조｣로 탈바꿈5)
◦ 정부는 1993년 금융계열사의 비계열사 주식취득을 제한하고, 1994년 12월 출자총액한도를 순자산의 40%에서 25%로 강화 하는 대신, 관치금융의 핵심이라고 비난받아 오던 계열기업군 여신관리제도를 완화
◦ 이에 따라 기업투자에 대한 주거래은행의 사전승인제도, 자구 의무부과제도 등이 폐지되었음.
◦ 그러나 정부는 경제력집중에 대한 우려로 금산법 제24조를 통해 대안적 규제수단을 마련함.6)
(2) 공정거래정책
경제력집중 억제정책은 공정거래법 1차 개정시(1986. 12. 31)처 음으로 공정거래법에 도입되었으며, 이때 지주회사 설립 금지, 대규모기업집단 지정제도, 상호출자 금지, 출자총액제한제도 등 경제력집중 억제시책의 기본 틀이 형성되었음.
◦ 공정거래법 제1조(목적)에 ‘경제력집중 방지’와 ‘국민경제의 균 형 있는 발전’이라는 문구도 이때 추가되었음.
5)전성인(2006), p.18.
6)현행 금산법 제24조는 동일계열 금융기관이 다른 회사의 의결권 있는 주식을 일정 한 비율 이상 소유하고자 하는 경우에 금융감독위원회의 승인을 얻도록 하고 있음. 금산법 제24조를 신설한 이유는 개별 금융관계법에 금융기관별로 자산운용의 건전 성을 담보하기 위해 다른 회사의 주식취득한도를 규정하고 있으나 동일계열 내의 금융기관이 연합하여 다른 기업을 실질적으로 지배하고자 하는 경우에는 규제할 수 없다는 한계를 극복하기 위함. 결국 금융의 산업자본 지배를 방지하기 위함.
◦ 그러나 이러한 정책이 지나치게 강력한 경제규제이며 위헌이 라는 문제가 제기되자 정부는 1987년 10월 제9차 헌법 개정 을 통하여 대한민국의 경제 기본질서에 명시적으로 ‘경제의 민주화’ 추구를 천명하여 사후적으로 헌법적 논란을 회피함.
◦ 이후 공정거래법은 기업의 재무구조개선과 기업공개를 유도 하는 차원을 넘어 경제력집중을 교정한다는 명분하에 기업의 각종 경영형태 및 전략을 직접적으로 규제하기 시작함.
◦ 이에 따라 공정거래법은 경쟁법인 동시에 재벌규제법이 되었음.
1990년대 들어와 재벌의 ‘문어발식’ 사업다각화와 ‘선단식’ 경영 이 경쟁력 저하의 원인으로 간주되면서 업종전문화, 전문･독립 경영 등이 정책표어로 등장함.
◦ 이때부터 경제력집중 억제제도로 도입된 재벌규제는 적용제 외 및 예외인정 조항을 이용해 업종전문화･대형화, 소유분산, 재무구조 건실화 등의 다양한 목적을 추구하기 시작함.
◦ 공정거래법 제3차 개정(1992. 12. 8)에서는 대규모기업집단 계 열사에 대한 채무보증제한이 신설되었음. 채무보증한도는 자 기자본의 200%로 설정되었다가 제5차 법개정(1996. 12. 30)에 서 100%로 축소
◦ 또한 제3차 개정에서부터 ‘출자총액제한의 예외인정’이 확대 되기 시작
문민정부 시절에는 업종전문화가 더욱 강조되었고, 재벌문제의 핵심은 규모의 거대함이나 일반집중이 아니라 ‘소유･지배권 집 중’에 있다는 인식이 대두되었으며, 이를 배경으로 1994년 12 월의 제4차 법개정이 이루어짐.
◦ 출자총액한도가 순자산의 25%로 축소됨과 동시에 이른바 ‘소 유분산우량기업집단’ 과 ‘소유분산우량회사’에 대해서 재벌규 제 적용이 배제됨.
∙1995년 4월부터 ‘소유분산우량기업집단’(주식소유의 분산 및 재무구조가 우량 한 기업집단)은 대규모기업집단 지정에서 제외되었으며, ‘소유분산우량회 사’는 출자총액제한을 받지 않게 됨.
◦ 기업집단의 업종전문화 유도를 위해 출자총액제한의 예외인 정이 확대됨.
∙업종전문화시책의 일환으로 공정거래법 제4차 개정(19 94. 1 2. 22 )에 의해 상장 비주력기업이 주력기업 신주를 취득･소유하는 경우 등에는 7년간 출자총액제한에서 제외함.
◦‘소유분산우량기업집단’과 ‘소유분산우량회사’에 대한 재벌규 제의 적용제외는 시행 3년만인 1998년 2월 제6차 법개정에서 폐지되었으며, 업종전문화 시책도 3년 후 포기
◦1992년 7월부터는 계열회사 간 경쟁제한적 내부거래와 우월 한 지위를 남용하는 불공정거래행위를 규제하기 시작
(3) 외환위기 이후의 개혁정책
1997년 외환위기를 계기로 새로운 재벌규제가 대거 도입되었 는데, 이러한 조치들은 경제력집중을 억제하고자 할 뿐 아니라 재벌의 효율성과 경쟁력을 정부개입을 통해 직접적으로 개선 하기 위한 것임.
이러한 개혁정책은 기업지배구조 및 경영투명성, 재무구조개 선, 사업구조 등 세 분야에서 중점 추진되었는데, 각 분야별 주 요 내용은 다음과 같음.
◦ 기업지배구조 및 경영투명성 분야
∙사외이사제도의 도입 및 소액주주의 권한 강화
∙기관투자자의 의결권제한 폐지
∙지배적 오너의 책임성 강화
∙결합재무제표 작성 의무화, 감사선임위원회 설치, 예측정보 공시제도 도입 및 공시위반에 대한 처벌강화
∙재벌 계열사 간 경영･재무･거래상 연계의 제한 및 단절
◦ 재무구조개선 분야
∙그룹 계열사 간 상호보증의 원칙적 금지 및 기존 보증액의 연차적 해소
∙대기업 부채비율의 감축(200 % 이하)
◦ 사업구조 분야
∙기업구조조정 관련법의 개정을 통한 한계기업의 퇴출 및 구조조정 촉진
공정거래법은 전문화･독립경영 및 기업구조조정 촉진이라는 목적에 맞추어 여러 차례 개정되었으며, 이 과정에서 경제력집 중 억제제도에 많은 변화가 발생함.
◦ 제6차 법개정(1998. 2. 24)에서는 계열사에 대한 신규 채무보증 이 금지되고 기존 채무보증의 완전해소 의무가 부과되었으며, 기업구조조정 촉진을 위해 출자총액제한제도가 전격 폐지됨.
◦ 제7차 법개정(1999. 2. 5)에서는 기업구조정 촉진을 위해 1987년 이래 금지되었던 지주회사 설립이 제한적으로 허용되었고, 제 9차 법개정(2001. 1. 16)에서 지주회사 설립요건이 더욱 완화됨.
◦ 제8차 법개정( 1999. 12. 28)에서는 출자총액제한제도가 폐지 3 년만인 2001년 4월부터 다시 도입되었으며, 기업구조조정 촉 진 등을 위해 다수의 예외조항들이 신설됨.
∙출총제의 재도입 취지는 계열사 간 ‘순환적 상호출자’에 의한 총수의 과도한 지배권 행사를 방지하고 독립･책임경영을 확립하기 위한 것임.
∙또한 부당내부거래에 대한 이사의 책임과 외부감사기능을 강화한다는 취지에서 ‘대규모내부거래의 이사회 의결 및 공시’ 의무가 도입됨.
외환위기 이후 기업환경이 크게 달라지면서 재벌규제에 대한 많은 반론이 제기되었으며, 특히 재계는 재벌규제가 국내기업
역차별, 경영권방어능력 저해, 투자저해 등의 부작용을 초래한 다면서 규제의 완화 및 철폐를 요구
◦ 이에 따라 제10차 법개정(2002. 1. 26)이 이루어졌는데, 그 주요 내용은 다음과 같음.
∙자산순위에 의거한 일률적 대규모기업집단 지정제도가 규제별 지정방 식으로 전환
∙기업의 경쟁력 강화 및 핵심역량으로의 집중을 위한 출자는 자유롭게 하고 한도초과 출자의 해소부담은 완화하기 위해 출총제에 대한 적용 제외 및 예외인정의 범위를 대폭 확대
∙대규모기업집단의 금융･보험회사의 의결권제한을 완화하여 계열사의 경영권 관련 주요 사항에 대해서는 특수관계인 보유주식을 합하여 발 행주식총수의 30%까지 의결권을 행사할 수 있도록 예외인정
참여정부에서는 재벌의 핵심문제를 지배주주의 ‘과도한’ 지배 권으로 파악하고 재벌의 소유지배구조 왜곡 문제에 초점을 둔
‘시장개혁 3개년 로드맵’을 발표(2003.12)
◦ 이 로드맵과 후속 법개정에 나타난 공정위의 재벌문제에 대 한 시각은 그 이전의 입장과 상당한 차이를 보임.
∙종전에는 주로 기업집단의 과다한 사업다각화와 계열확대를 문제시했 으나, 로드맵 이후에는 ‘소유지배구조의 왜곡’을 문제의 핵심으로 간주
◦ 이와 같이 재벌문제를 보는 시각이 달라짐에 따라 재벌규제 의 취지도 종전과 달라짐.
∙그간 공정위는 재벌 계열사의 타 회사 출자를 계열확대 수단으로 보았음.
∙그러나 로드맵 이후에는 계열사 출자를 기업규모의 확대가 아니라 지 배주주의 지배력 확장･강화라는 관점에서 파악
∙공정위는 ‘시장개혁 3개년 로드맵’에서 “계열사 간 다단계 출자가 가공 자본 형성 및 지배력 확장의 핵심수단이며 출자총액제한은 이를 억제 하기 위한 최소한의 장치”라는 의견을 표명