연구 07-13
한국의 대기업정책 (상)
이주선 외
한국의 대기업정책(상) 1판1쇄 인쇄/ 2007년 12월 17일 1판1쇄 발행/ 2007년 12월 21일
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발 간 사
한국의 대규모기업집단은 지난 1960년대 이후 우리 경제발전의 견인차 역할을 해 온 대표적인 성장 엔진이다. 고도성장이 지속된 1980년대 후반까지 대규모기업집단은 수출과 산업의 주역으로 경제 발전을 주도해 온 혁혁한 공이 있었지만, 1980년대 후반에 들어서는 정치의 민주화 요구와 함께 대규모기업집단의 경제력집중에 대한 사회 일반의 문제제기가 증폭되었다. 이로써 경제력집중 문제가 정 책의 영역에 들어와 공정거래법으로 법제화되었고, 사실상 그 후로 대규모기업집단은 다양한 형태의 차별적 규제로 말미암아 기업의 성장이 제약받는 가운데 사업을 영위하여 왔다. 비단 경제력집중 억 제규제뿐만 아니라 수도권 규제, 금융산업분리 규제, 방송 관련 규 제, 노사 관련 규제, 중소기업 관련 규제 등을 포함한 광범위하고 다 양한 규제들이 대규모기업집단의 기업활동을 끊임없이 옥죄었다.
심지어 1997년 외환위기 이후에는 국가 환란을 부른 위기의 주범 으로 대규모기업집단이 지목되면서, 기업이 스스로 결정해야 할 기 업 내부의 소유지배구조와 관련된 것까지 법으로 정하고 이를 강요 할 정도로 규제가 심화되었다. 문제는 이러한 대규모기업집단에 대 한 규제 강화가 본격적으로 이루어진 1987년 이후 우리나라의 경제 성장률, 투자, 소비 등 모든 거시지표들이 하향화를 지속하였고, 이 러한 추세가 기업이나 기업인을 잠재적 범법자로 상정하고 규제들
을 양산한 노무현 정부에서는 더욱 가속화되었다는 사실이다. 잠재 성장률은 4%대로 추락했고 세계적으로 유례없는 호황에도 불구하고 한국의 실질성장률은 지난 5년 동안 동아시아의 경쟁국들은 물론 세계 평균성장률을 밑도는 추락을 감수해야 했다.
한편, 과거 대규모기업집단과 정부 사이에서 ‘정경유착’이라고 비 난 받아 온 관행들도 1990년대 이후에는 더 이상 있지도 않고 있을 수도 없을 만큼 기업의 자정 노력이 계속돼 왔다. 정권이 5년마다 바뀌고 여야 간 수평적 정권교체가 이뤄지면서 심지어 대규모기업 집단에 대해 부정적 인식을 가진 정부가 들어선 것도 그렇거니와 기 업환경도 눈부시게 바뀌어 과거의 불법, 편법, 탈법에 의한 특혜와 비리는 자취를 감춘 지 오래다. 그런데 이러한 변화에도 불구하고 여전히 단순히 덩치가 크다는 이유로 대규모기업집단에 대한 차별 적 규제를 계속하는 것은 불합리하고 불공정한 것은 물론 국민경제 의 성장과 일자리 창출을 위해서는 대단히 어리석은 일이다. 사실 외환위기라는 절체절명의 상황에서 살아남았을 뿐만 아니라 오히려 위기를 기회로 삼아 세계적인 경쟁력을 확보하는 대반전을 이룩한 대규모기업집단이야 말로 시장경쟁의 진정한 승리자이고 우리나라 의 국부와 일자리를 창출하는 핵심 견인차이다. 여기에 대규모기업 집단은 투자를 위한 풍부한 재원과 도모하는 사업을 훌륭히 이끌어 갈 우수한 역량을 가진 인력을 갖추고 있다. 그럼에도 기업의 발목 을 잡고 손을 묶는 규제를 사회적인 정의의 실현인 양 강변하고 규 제를 위한 규제를 남발해 온 것은 대중에게 영합함으로써 결국 모든 국민을 가난하게 만들고 경제 난국을 조장했다는 점에서 비판을 면 할 수 없다.
본 연구는 이러한 문제의식과 배경을 가지고 우리나라 대기업에
대한 각종 규제와 정책들이 얼마나 차별적이고 불합리한가를 현시 점에서 다시 한 번 점검하고, 그의 타당성과 문제점을 검토한 후 이 를 합리적으로 개선할 방안을 정리하여 대기업규제 관련 핸드북으 로 활용할 수 있도록 하고자 수행되었다. 이러한 연구목적을 실현하 기 위해서 제1장과 제2장에서는 ‘대규모기업집단의 국민경제적 비 중’과 ‘경제력집중억제 규제’에 대한 지적을 하였고, 제3장에서는 ‘소 유지배구조 규제,’ 제4장에서는 ‘금융과 산업의 분리정책,’ 제5장에서 는 ‘대기업에 대한 진입 및 역차별 규제,’ 제6장에서는 ‘기업재무 관 련 규제 및 기업세제,’ 제7장에서는 ‘공시 및 회계･감사제도,’ 제8장 에서는 ‘특수관계인 규제,’ 제9장에서는 ‘노사관계,’ 그리고 제10장에 서는 ‘수도권 규제’를 다뤘다.
이 연구의 총괄을 맡아서 수고한 본원 이주선 기업연구본부장과 최충규 연구위원, 박승록 선임연구위원에게 감사를 드린다. 아울러 각 부문별 연구를 성심으로 수행한 전남대학교 김영용 교수, 경원대 학교 이재희 교수, 본원의 박성준 선임연구위원, 이병기 연구위원, 김현종 연구위원, 강선민 선임연구원과 신석훈 선임연구원에게도 감 사를 드린다.
본 연구는 필자 개인의 견해이며 본원의 공식 견해가 아님을 밝 혀 둔다.
2007년 12월 한국경제연구원 원장 김종석
목 차
한국의 대기업정책(상)
요 약··· 16
Ⅰ. 대규모기업집단의 국민경제적 비중 ··· 43
1. 서 론··· 45
2. 대규모기업집단 지정제도··· 48
3. 대규모기업집단의 국민경제적 비중··· 57
4. 결론 및 정책적 시사점··· 68
참고문헌··· 81
Ⅱ. 경제력집중억제 규제 ··· 89
1. 경제력집중의 개념과 한국적 인식··· 91
2. 경제력집중 억제정책의 변천과정··· 93
3. 현행 경제력집중 억제수단의 구조와 내용··· 101
4. 현행 경제력집중 억제제도의 한계와 문제점··· 111
5. 경제력집중 억제정책의 패러다임 전환··· 118
6. 결론: 정책대안··· 123
참고문헌··· 126
Ⅲ. 소유지배구조 규제 ··· 12 9 1. 서 론··· 131
2. 규제현황··· 135
목 차
3. 규제에 대한 평가··· 152
4. 대안적 검토··· 175
참고문헌··· 181
Ⅳ. 금융과 산업의 분리정책 ··· 19 1 1. 서 론··· 193
2. 금융과 산업관계의 역사적 배경··· 198
3. 현행 한국의 관련 법률과 변화의 특징··· 201
4. 현행 법률의 주요 내용··· 204
5. 금산분리 및 겸업에 대한 찬반논의 및 비판: 선행연구··· 210
6. 금산분리 한국 법령에 의한 추가적 쟁점··· 219
7. 논의의 요약 및 정책 제안··· 232
참고문헌··· 236
<부 록> 금산분리 관련 법률의 변천··· 238
Ⅴ. 대기업에 대한 진입 및 역차별 규제 ··· 24 9 1. 서 론··· 251
2. 대기업에 대한 차별적인 진입규제··· 253
3. 대기업에 대한 역차별 규제··· 276
4. 차별적 규제와 정책적 시사점··· 288
참고문헌··· 292
목 차
한국의 대기업정책(하)
요 약··· 16
Ⅵ. 기업재무 관련 규제 및 기업세제 ··· 43
1. 서 론··· 45
2. 기업 부채비율 관련 규제··· 49
3. 주채무계열 관련 규제··· 55
4. 법인세 관련 제도··· 64
5. 기업 상속세 관련 제도··· 78
6. 결 론··· 86
참고문헌··· 89
Ⅶ. 공시 및 회계･감사제도··· 91
1. 서 론··· 93
2. 분야별 제도현황, 문제점 및 정책대안··· 95
3. 요약 및 결론··· 140
참고문헌··· 143
목 차
Ⅷ. 특수관계인 규제 ··· 14 7
1. 서 론··· 149
2. 기업정책과 특수관계인 관련 규정··· 151
3. 요약 및 결론··· 196
참고문헌··· 214
Ⅸ. 노사관계 ··· 21 7 1. 서 론··· 219
2. 개별적 노사관계··· 223
3. 집단적 노사관계··· 237
참고문헌··· 253
<부 록> 노동 관련 법규정 개선방안··· 257
Ⅹ. 수도권 규제 ··· 26 3 1. 서 론··· 265
2. 수도권 규제의 연혁과 현황··· 268
3. 수도권 규제의 쟁점과 부작용··· 279
4. 외국의 수도권 규제와 규제완화··· 290
5. 정책대안··· 297
참고문헌··· 302
표 ･ 그림 목차
한국의 대기업정책(상)
Ⅰ. 대규모기업집단의 국민경제적 비중 ··· 43
표 1. 공정거래법에 의한 대규모기업집단 규제··· 54
표 2. 연도별 대규모기업집단수와 계열기업 수··· 56
표 3. 표본기업의 연도별 분포 및 시장구분현황··· 58
표 4. 30대 재벌의 국민경제적 비중(비금융업)··· 62 표 5. 30대 재벌의 국민경제적 비중(제조업)··· 64 표 6. 30대 재벌의 국민경제적 비중(서비스업)··· 65 표 7. 상위 30위 기업집단과 규제대상 전체 기업집단의 일반집중 비교··· 70
표 8. 대규모기업집단 지정제외 기준의 변동··· 77
표 9. 매출액집중도··· 79
부표 1. 연도별 대규모기업집단··· 82 부표 2. 30대 재벌의 국민경제적 비중(농업, 어업, 광업)··· 86 부표 3. 30대 재벌의 국민경제적 비중(금융업)··· 86 부표 4. 30대 재벌의 국민경제적 비중(전체)··· 87 부표 5. 2005년 상호출자 제한기업의 매출액(비금융업)··· 88 그림 1. 30대 재벌의 국민경제적 비중(비금융업)··· 62 그림 2. 30대 재벌의 국민경제적 비중(제조업)··· 64 그림 3. 30대 재벌의 국민경제적 비중(서비스업)··· 66 그림 4. 2005년 상호출자제한 기업집단의 자산규모(전체)··· 72 그림 5. 2005년 상호출자제한 기업집단의 매출액(전체)··· 74 그림 6. 30대 재벌의 국민경제적 비중(전체)··· 87
표 ･ 그림 목차
Ⅱ. 경제력집중억제 규제 ··· 89
표 1. 출자총액제한제도의 적용제외 및 예외··· 107
Ⅲ. 소유지배구조 규제 ··· 12 9 표 1. 외환위기 이후 기업지배구조 및 경영투명성 관련 제도 개선내용··· 133
표 2. 상장기업의 평균 이사 수 및 사외이사 비중 추이··· 138
표 3. 상장회사 감사위원 현황··· 140
표 4. 2006～2007년 유가증권시장 기관투자자 의결권행사 개요 (2006/2007. 3. 9 공시기준)··· 144 표 5. 2006～2007년 코스닥시장 기관투자자 의결권행사 개요··· 144 표 6. 증권집단소송과 주주대표소송 비교··· 147
표 7. 한국전력공사에 대한 정부의 직접지분과 간접지분의 차이··· 155
표 8. 적용제외･예외인정 사유··· 160
표 9. 적용제외 출자 사유별 현황··· 160
표 10. 한국･미국･일본의 입증책임 비교··· 172
표 11. 한국･미국 간 손해배상책임제도의 비교··· 174
그림 1. 소송사건당 최종판결 도달비율(1996～2006년)··· 196
표 ･ 그림 목차
Ⅴ. 대기업에 대한 진입 및 역차별 규제 ··· 24 9 표 1. 제조업과 비제조업 간의 진입규제 현황 비교
: 규제산업 수 기준··· 255
표 2. 진입규제 현황: 규제산업 수 기준··· 256
표 3. 부처별 진입규제 현황: 1992년··· 257
표 4. 부처별 진입규제 현황: 2001년··· 258
표 5-1. 현행 금융법상 금융투자회사의 진입규제(I)··· 206 표 5-2. 현행 금융법상 금융투자회사의 진입규제(II)··· 216 표 6. 방송시장의 소유 및 겸영규제··· 266
표 7. 대기업에 대한 언론･방송업의 소유규제 현황··· 267
표 8. 농수산업에 대한 대기업 진입규제··· 271
표 9. 중소기업 보호목적의 대기업 및 그 계열사의 역차별 규제··· 278
표 10. 중소기업 보호목적의 과거 관련 제도 및 법규··· 280
표 11. 대기업집단 계열금융회사에 대한 의결권제한 근거 법령··· 284
표 12. 외국계기업 대비 대기업에 대한 역차별 규제··· 286
표 ･ 그림 목차
한국의 대기업정책(하)
Ⅵ. 기업재무 관련 규제 및 기업세제 ··· 43
표 1. 제조업 재무구조 관련 비율 추이··· 49
표 2. 제조업 재무구조 국제비교··· 50
표 3. 주거래은행제도와 주채무계열제도의 비교··· 55
표 4. 2007년도 주채무계열 선정 현황··· 58 표 5. 2007년도 주채무계열 신용공여 추이··· 59 표 6. 우리나라 법인세율의 변화··· 65
표 7. 주요 국가의 법인세율 변화 추이··· 66
표 8. 국가별 명목 최고법인세율 비교(2007년 현재 기준)··· 66 표 9. 국가별 GDP 대비 법인세부담 비교··· 67
표 10. GDP 대비 법인의 실효세율 및 영업잉여··· 67 표 11. 결손금 이월공제･소급공제기간 국제비교··· 72
표 12. 수입배당금액의 익금불산입제도··· 73
표 13. 수입배당금 공제율 국제비교··· 74
표 14. 상속･증여세의 법정세율구조 변화··· 78
표 15. 연도별 상속증여세 결정현황 및 납세인원··· 79
표 16. 상속주식가액에 대한 할증률 변화··· 82
표 17. 상속증여 할증의 개선방안··· 85
그림 1. 회사채 발행 잔액 증가율 추이··· 53
표 ･ 그림 목차
Ⅶ. 공시 및 회계･감사제도··· 91
표 1. 외환위기 이후 공시제도의 변화··· 98
표 2. 증권거래법상의 공시제도··· 100
표 3. 수시공시··· 100
표 4. 주요국의 공시사항(2006년 4월 기준)··· 102 표 5. 단계별 국제회계기준 및 연결공시제도 도입시기··· 108
표 6. 외환위기 이후 회계제도의 변화··· 109
표 7. 외감법상의 내부회계관리제도 시행시기··· 111
표 8. 결합재무제표와 연결재무제표의 비교··· 112
표 9. 결합재무제표 작성대상 기업집단··· 112
표 10. 국내회계기준과 국제회계기준의 주요 차이··· 113
표 11. 외환위기 이후 감사제도의 변화··· 123
표 12. 감사와 감사위원회의 장단점 비교··· 132
표 13. 감사 및 감사위원회 설치현황··· 133
표 14. 감사･감사위원회의 독립성 및 전문성 제고를 위한 제도개선 내용··· 134
표 15. 감사(위원)의 독립성 및 전문성 저해 요인(복수응답)··· 134 표 16. 대기업에 대한 차별규제··· 141
표 17. 분야별 주요 정책대안··· 142
표 ･ 그림 목차
Ⅷ. 특수관계인 규제 ··· 14 7 표 1. 총수･친인척 지분현황··· 159 표 2. 법령별 특수관계인(자)의 정의(요약)··· 197 표 3. 법령별 특수관계인 관련 규제현황(요약)··· 206
Ⅹ. 수도권 규제 ··· 26 3 표 1. 수도권 규제의 변천(1964년～현재)··· 268 표 2. 수도권 규제 개관··· 269 표 3. 수도권 정비권역 현황··· 270 표 4. 권역별 규제의 구체적인 내용··· 272 표 5. 조세지원 차별현황(2004년)··· 275 표 6. 수도권 소재 기업 중과세제도의 항목 및 대상(2004년)··· 276 표 7. 수도권 소재 기업에 대한 부담금 차별(2002년)··· 277 표 8. 일본 도쿄의 수도권 규제 변화··· 291 표 9. 영국 런던의 수도권 규제 변화··· 293 표 10. 프랑스 파리의 수도권 규제 변화··· 296
요 약
Ⅰ . 대규모기업집단의 국민경제적 비중
지금까지 우리나라의 경제력집중은 재벌에 의해 견인된 한국 특 유의 현상으로 인식되어 왔다. 정부는 이러한 인식을 바탕으로 재벌 기업의 팽창을 억제한다는 명분 아래 세계적으로 그 유례를 찾기 힘 든 출자규제 및 대규모기업집단 지정 등의 다양한 규제들을 도입하 여 왔다. 이는 경쟁제한 효과에 대한 추가적인 판단 없이 일정규모 이상의 기업집단을 규제대상으로 하고 있다는 점에서, 시장경쟁을 촉진하여 독과점에 따른 자원배분의 비효율을 방지하는 외국의 경 쟁정책과는 대조적이다. 즉 우리나라의 경제력집중 억제정책은 전 통적인 경쟁법의 접근방법과는 달리 단지 기업집단의 외형적 크기 만을 기준으로 기업 및 기업집단을 구속하는 규제로 외환위기 이후 진행된 경제환경의 변화에도 부합하지 않는다. 따라서 본 연구는 대 규모기업집단이 과연 공정거래법에서 규제해야 할 만큼 경제력집중 이 심화되었는지를 살펴보고, 이를 통해 경제력집중 억제를 위해 도 입한 대규모기업집단 지정제도의 문제점과 그 개선방안을 제시하고 자 하였다.
과거 10년간 금융업을 제외한 비금융업에서 우리나라 30대 기업 집단이 국민경제 전체에서 차지하는 비중을 살펴보면 업종 및 측정 지표에 따라 다소 차이는 있으나 크게 감소한 것으로 나타났다. 구
체적으로 1995년 30대 기업집단이 우리나라 국민경제에서 차지하는 비중은 각각 34.1%(총자산기준), 59.7%(매출액기준), 40.3%(고용기준)였 으나, 2005년에는 각각 19.2%(총자산기준), 35.6%(매출액기준), 25.6%
(고용기준)로 1995년 대비 총자산은 14.9%, 매출액은 24.1%, 고용은 14.7%포인트 감소한 것이다. 특히 외환위기를 계기로 대규모기업 집단의 국민경제적 비중이 크게 하락한 것으로 나타나 외환위기는 이들 대규모기업들에 직간접적으로 큰 영향을 미쳤음을 보여 주고 있다. 이는 내부적으로 기업들 스스로가 과거와는 달리 외환위기를 통하여 사업구조개편과 인력감축, 계열사 지원의 합리화 등 구조조 정을 통하여 기업 체질을 개선한 노력의 결과이며, 외부적으로는 금융위기를 계기로 대외적 기업환경의 변화와 높은 자금조달비용 으로 인한 수익성 악화에서 그 원인을 찾을 수 있다. 따라서 과거 10년 동안 대규모기업집단의 국민경제적 비중이 크게 감소한 것은 특정 기업집단을 대상으로 하는 선택적, 차별적 규제의 효과로 보 기 어렵다.
외환위기 이후 진행된 경제환경의 변화와 더욱 심화되고 있는 글 로벌 경쟁하에서 우리나라 대규모기업집단의 국민경제적 비중의 감 소는 대규모기업집단 지정을 통한 획일적이고 자의적인 규제의 타 당성에 대한 구체적 논의가 필요함을 시사한다. 1992년 공정거래위 원회는 대규모기업집단을 지정하는 목적을 “일부 기업집단에 경제 력이 집중되는 현상을 시정하려는 데 그 목적이 있으므로 기업집단 이라 하더라도 규모가 작은 것은 규제할 실익이 없어서 제외하는 것 이 마땅하다.”고 밝힌 바 있다. 그러나 규제 당국은 경제력집중 억 제를 위해 그 규제 적용대상, 즉 대규모기업집단을 정확히 정의내리 지 못하는 제도의 한계를 드러내 왔다.
구체적으로 1987년 공정거래법에 대규모기업집단 지정제도를 도 입할 당시에는 자산총액 4,000억 원 이상이 그 대상이었다. 이후 1993년부터는 순위기준으로 상위 30개 기업집단을 지정하여 오다가 다시 2001년부터 일정 자산규모 이상으로 그 대상을 변경하였다. 이 러한 배경에는 그때마다 여러 사유가 등장하였으나 특히 1987년 일 정 자산규모 이상의 기업집단을 규제대상으로 정하던 방식에서는, 경제규모의 확대와 물가상승에 따라 해당 기업집단 수가 1992년 78 개까지 크게 증가하자 이 현상을 독점자본주의의 심화로 오해하는 등의 부작용을 우려하여 관련법을 개정한 것이다. 이러한 현상은 2002년 기업집단을 행태별로 차등화하는 방식으로 변경하면서 다시 일정규모 이상이라는 기준을 적용함으로써 1992년과 같은 상황이 되풀이될 것으로 예상된다. 실제로 2006년 말 현재 상호출자제한 대 규모기업집단으로 규정된 기업집단은 59개까지 증가한 상태이다. 또한 2011년부터 우리나라 모든 상장기업을 대상으로 적용될 국제 회계기준(IFRS)의 도입은 시가에 의한 자산･부채의 평가로 경제적 실 질의 변화 없이도 기업의 총자산 증가를 가져올 수 있어 대규모기업 집단에 포함되는 기업집단의 수가 크게 증가할 가능성이 있다. 이와 같이 대규모기업집단 지정기준은 대규모기업집단에 대한 정의가 명 확하지 않기 때문에 그것이 일정규모 이상의 절대기준이든 상대적 순위기준이든 객관성이 결여될 수밖에 없는 문제가 존재한다. 뿐만 아니라 대규모기업집단 지정제도는 규제대상 기업집단 간의 기업규 모의 격차가 현격함에도 포함된 모든 기업집단을 동일한 집단으로 간주하여 획일적 규제를 적용하는 것과 무원칙한 대규모기업집단 지정제외 기준 때문에 규제대상을 예측할 수 없는 등의 문제점을 안 고 있어 제도 자체가 실효성을 갖기 어렵다. 따라서 대규모기업집단
지정과 이에 입각한 규제들은 결국 폐지되는 것이 마땅한 것으로 판 단된다.
Ⅱ . 경제력집중억제 규제
우리나라에서 경제력집중은 대규모기업집단의 규모뿐 아니라 사 업 및 재무구조, 경영방식, 소유지배구조 등에 대해 제기된 문제를 모두 포괄하는 식으로 정의되어 사실상 대규모기업집단의 제 문제 를 총칭하는 개념으로 사용되어 왔다. 이에 따라 경쟁법제의 강화와 엄격한 집행으로 접근해야 할 경제력집중억제 규제를 대규모기업집 단이라는 기업조직에 관한 정책과 혼돈하여 왔고, 결국 대기업집단 정책의 목적과 규제 주체, 수단 등에서 상당한 혼란을 야기하며 법 적 예측 가능성 및 신뢰에 심각한 문제를 노정하여 왔다.
특히 대규모기업집단문제의 핵심을 총수가 계열사들을 이용해 실 제 자신의 소유지분보다 훨씬 많은 의결권을 행사하여 적은 지분으 로 기업집단 전체를 지배하는 것으로 보며, 공법인 공정거래법을 통 해 회사지배구조를 직접적으로 통제하려는 경제력집중억제 규제는 경쟁을 보호하는 경쟁법적 논리와 회사 이해당사자의 관계를 규율 하는 회사법 논리의 기능적 역할분담에 대한 분명한 인식이 전제되 어 있지 않다.
현행 공정거래법상의 경제력집중억제 규제가 목표로 삼고 있는 소유･지배 괴리로 인한 회사지배구조 개선문제는 시장에서 사적 당 사자들의 다양성을 존중하는 회사법적 관점에서 그 해결책을 모색 해야 한다. 다양한 회사지배구조 유형 중 어느 것이 최적인가에 대
한 선택은 시장에 맡겨져야 하고, 여기서 법의 역할은 다양한 소유 구조 사이의 열린 경쟁이 왜곡 없이 발생할 수 있는 틀을 고안해 내 는 것이다. 따라서 모든 기업들에게 최적인 회사지배구조를 정부가 사전적으로 알고 있다는 것을 전제로 이러한 회사지배구조를 개별 기업들에게 획일적으로 강요할 위험이 있는 현행 정책은 재고되어 야 한다.
제3자인 정부가 시장에서 개별 당사자들이 수행하는 다양한 이해 조정과정의 결과물인 회사지배구조를 사전적으로 알 수 없을 뿐 아 니라 특정 기업에게 최적인 구조라고 해서 다른 기업에게도 최적일 수는 없으므로, 정부의 역할은 이들 개별 기업들의 당사자들이 자신 들만의 최적의 이해관계 조정과정을 찾아가는 것을 도와주는 ‘제도 적 환경’의 조정에 주력해야 할 것이다.
이러한 제도적 환경은 공정거래법이 경쟁법 본연의 역할에 충실 하고, 회사법은 다양한 회사의 이해당사자들이 자신들만의 최적 회 사지배구조를 설계해 나가는 데 걸림돌로 작용하는 거래비용을 줄 여주며, 기업 스스로 생산적이고 합리적인 방향으로 개혁을 유도하 는 새로운 인센티브 구조를 제공해 줄 때 만들어지는 것이다.
이와 같이 공정거래법과 회사법의 기능적 역할 분담이라는 관점 에서 보면, 소유구조를 특정 방향으로 유도하고자 하는 지주회사규 제, 출자구조와 경영성과 간의 상관관계가 입증되지 않은 상황에서 기업집단의 경영권방어만 어렵게 하고 있는 상호출자규제와 출자총 액규제, 금융 관련법에서의 규율사항인 보증행위를 규제하는 채무보 증규제, 의결권행사를 법을 통해 강제적으로 제한하고 있는 금융보 험사의 의결권규제, 증권거래법이나 상법에서 다루어야 할 이사회 의결이나 공시 등을 규제하는 대규모내부거래의 이사회 의결 및 공
시규제, 내부거래에 의한 효율성 증대 효과는 무시하면서 주주에게 피해를 주는 거래는 밝혀내지 못하는 부당내부거래규제 등과 같은 공정거래법상 경제력집중억제 규제를 폐지하고, 회사법이 정한 범위 내에서 이러한 문제들에 대한 규율을 하도록 하는 것이 바람직할 것 이다.
Ⅲ . 소유지배구조 규제
외환위기 이후 계열사 간 채무보증 등으로 높아진 대기업집단 계 열사의 부채비율에 대한 비판이 고조되면서 기업집단의 운영구조에 대하여 새로운 규제가 필요하다고 인식되었고, 이에 따라 소유지배 구조와 관련하여 여러 정책들이 도입되었다. 외환위기 이후 기업집 단에 대해 적용된 정책은 외환위기 직후 긴요했던 기업구조조정에 대한 것 뿐 아니라 기업집단체제의 근간이 되는 소유구조 및 지배구 조에 대한 전반적인 규제였다. 그러나 규제는 목적을 수행하는 데 부적절하고 오히려 기업의 효율성을 감소시키는 등 부작용을 유발 할 수 있다. 따라서 외환이후 도입된 기업의 내･외부견제시스템에 대한 문제점을 검토하고 제도의 유효성을 평가해야 한다. 본고는 외 환위기 이후 도입된 기업의 내･외부견제시스템에 대한 다양한 제도 중 주요 규제에 대하여 평가하고 대안을 제시하는 데 목적이 있다.
외환위기 이후 도입된 내부견제시스템으로는 소유권･의결권에 대 한 제한이 대표적인 규제이다. 지배주주의 지배권을 억제하기 위하 여 공정거래법으로 출자총액한도를 초과하는 지분에 대해서는 의결 권을 금지하였고, 금융계열사의 의결권을 금지하고 있다. 지주회사
에 대하여는 자회사 및 손자회사에 대한 지분 하한선을 규정함으로 써 소유지분을 제한하고 있다. 또한 일정규모 이상의 기업집단에 속 하는 계열사 간에는 상호출자를 금지하도록 규정하고 있으며 위반 시 의결권행사를 금지토록 규제하고 있다. 이러한 소유권･의결권에 대한 규제의 도입근거는 지배주주가 소유구조를 통해 계열사의 지 배권을 남용한다는 인식에 따른 것이지만, 그러한 인식은 소유구조 는 내생변수라는 사실을 무시하고 있기 때문에 부적절하다. 오히려 그러한 규제가 기업지배구조를 개선하는 효과가 미미한 반면에 기 업투자가 위축될 개연성이 있으며, 성장동력을 확보하는 데 어려움 을 겪는 등 부작용이 더 많이 지적되고 있다. 따라서 소유권･의결권 규제에 대한 폐지가 필요하다.
사외이사제도 및 감사제도 또한 내부견제시스템으로 도입된 규제 이다. 외환위기 이후 기업경영에 대한 전문지식과 독립성을 확보하 기 위한 수단으로서 사외이사제도를 증권거래법에 도입하였다. 현 재 일반 상장회사의 경우 이사회 구성원의 1/4 이상을 사외이사로 선임하도록 규정하였으며, 자산규모가 2조 원을 초과하는 대규모 상 장회사의 경우에는 1/2 이상을 사외이사로 선임해야 하고 사외이사 는 최소한 3인 이상이 되도록 규정하고 있다. 이러한 규제는 사외이 사의 확보를 강제하고 있으나 기업들은 적절한 전문가를 확보하는 데 어려움을 겪고 있어 기업의 부담으로 작용하고 있다. 무엇보다도 기업성과에 대한 사외이사의 영향이 긍정적이지만은 않다는 사실이 사외이사제도에 대한 개선의 필요성을 대두시키고 있다. 더구나 사 외이사는 기업경영의 비용을 상승시키는 요인으로 작용할 우려도 있어서 규제의 완화가 절실하다. 또한 감사제도에 있어서도 자산총 액이 2조 원 이상인 상장법인 및 등록법인에 대해서는 정관에 명시
한 규정이 없어도 감사위원회를 설치하도록 규정하고 있으며, 감사 위원회는 3인 이상의 이사로 구성하도록 규정하고 있다. 감사제도에 대한 강제규정은 사외이사제도와 마찬가지로 기업경영의 자율성을 제한하고 비용부담으로 작용하고 있다. 인원수를 통한 규제는 이사 회의 효율적 운용을 제약할 수 있으므로 이러한 제약은 완화하고, 이사회의 독립성을 확보할 수 있는 방향으로 개선해야 할 것이다.
투자기관의 의결권행사 허용은 외환위기 이후 도입된 대표적인 외부견제시스템이다. 외부대주주가 존재하면 모니터하는 한계비용 의 감소로 적극적인 경영감시가 이루어질 것이므로 기관투자자의 의결권행사가 지배주주 및 경영진에 대한 견제역할을 담당할 것으 로 기대하여 도입하였다. 민간투자기관의 경우, 수익률 경쟁이 지나 치게 가열되어 있는 것이 문제이므로 수탁자의 의무(Fiduciary Duty)와 신중투자자의 원칙(Prudent Investor Rule)을 스스로 지킬 유인이 매우 크기 때문에 투자자와의 이해상충 가능성이 낮다. 그러나 연기금 등 정부가 직간접적으로 소유한 투자기관의 경우 기업가치의 향상과 달리 고유의 목적을 극대화시키려는 유인이 존재하기 때문에 의결 권행사에 대한 투명성 문제와 이해상충의 문제가 크게 대두된다. 정 치적 아젠다를 달성시키기 위한 목적으로 연기금의 의결권이 행사 될 수 있는 등의 부작용이 예상되므로 연기금의 의결권행사에 있어 서 독립성 확보가 시급하다.
증권집단소송제 또한 외환위기 이후 외부견제시스템으로 도입된 규제이다. 증권집단소송은 주주대표소송과 달리 피해주주가 경영진 을 상대로 제소하며, 원고가 여럿이어도 배상액이 원고주주에게 직 접 귀속되는 직접소송이다. 그런데 증권집단소송과 관련하여 미국 의 통계를 보면 90% 이상이 최종 판결이 결정되기 이전에 화해로
끝나는 사실을 고려할 때, 당해 기업의 위법사실이 법원에 의하여 최종적으로 판단되기 이전에 총원의 범위에 속하는 일부 주주는 주 가손실을 보전 받는 반면에 장기투자형 주주나 총원에 포함되지 않 는 대부분의 주주들은 손해를 보게 되는 문제가 있다. 또한 한국의 증권집단소송에서는 입증책임이 피고에게 있기 때문에 기업에 대한 부담으로 작용하고 있다. 또한 배상금을 산정하는 데 있어서 단순히 취득가격에서 손해발생시점의 주식가격을 제하는 방식을 채택하고 있는데, 주식취득･소유기간 동안에 발생한 다양한 사건들의 영향을 통제하면서 불법행위로 인한 주식가격의 변화만을 산정하는 경제통 계학적 방식으로 개선해야 할 것이다.
Ⅳ . 금융과 산업의 분리정책
금융과 산업의 분리(금산분리 )는 금융산업구조개선에 관한 법률(금 산법), 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공 정거래법), 금융투자업과 자본시장에 관한 법률(자본시장통합 법)에 합병된 간접투자자산운용업 법, 그리고 은행법 및 금융지주회사법 등의 법률에 규정되어 있다. 이 중 공정거래법의 경제력집중 억제 목적을 제외하고는 금산분리 이유가 명확하게 기술되어 있지 않으나, 일반적으로 인식되고 있는 이유는 금융기관, 특히 은행의 공공성 제고, 비금융주력자(산업자본) 에 의한 금융기관 사금고화 방지, 금융기관을 통한 경제력집중 억 제, 대규모기업집단의 소유구조개선 등이다. 그러나 사실상의 이유 는 대규모기업집단에 의한 경제력집중을 억제하고 정부가 지속적으 로 금융을 지배하려는 의도로 보인다.
금산분리는 1694년 Bank of England(BOE)의 설립에서 연유한 것 이다. 영국정부는 BOE에 일반 상업행위(Commerce) 등에 따른 각종 특혜를 제공하고 BOE는 정부에 자금을 공급하고 있었다. 그러나 정 부(왕실)가 BOE에 제공하는 각종 특혜에 대해 일반 상인들이 크게 반발하자 BOE 법안이 의회를 통과할 때 BOE의 일반 상업행위를 금지하였다(이는 물론 BOE가 영란은행 으로 승격되기 이전의 일이다). 따라 서 금산분리는 금융과 산업 간의 관계가 아니라 금융과 정부 간의 관계에서 연유한 것으로 파악할 수 있다. 이러한 사연을 가진 금산 은 미국 등을 비롯한 나라에서는 엄격하게 분리되고 있고, 스위스 등에서는 전혀 분리하지 않고 있다.
금산분리정책은 사전규제로서 국제경쟁이 치열한 현 경제환경에 서 기업의 경쟁력을 약화시키므로 반드시 재검토해야 한다. 더구나 자본시장통합법 제정을 계기로 금융산업의 운용방향을 영미(英美)식 의 ‘금지된 것 말고는 다 허용하는’ 포괄주의로 전환함에 따라 금산분 리와 같은 사전규제는 철폐하고 경쟁억제적 행위는 사후규제로 전환 할 필요성이 증가하고 있다. 아울러 자유(Freedom)와 풍요(Abundance) 를 혼동하는 ‘경쟁의 실질적 제한’ 등의 모호한 개념으로 말미암은 경 쟁정책의 오도를 바로 잡아야 할 필요성도 증대하고 있다.
금산 통합의 기대편익은 상품 및 지리적 분산의 편익, 새로운 자 본의 원천, 대리인비용 감소 등을 들 수 있다. 한편 잠재적 비용으 로서는 금융산업집중, 이해관계의 충돌, 사금고화 문제, 금융기관의 안전성 등을 거론할 수 있다. 그러나 만일 그러한 사항이 문제라면 이를 규율할 수 있는 방법은 얼마든지 있으므로 금산분리에 대한 좋 은 논거가 되지는 못한다. 또한 예금보험제도에 의한 금융기관에 대 한 일반산업의 보조기능과 지급제도의 안정성 위협 등도 기대비용
으로 거론되나 이 역시 논거가 튼튼하지 못하다. 더구나 자본주의 시장경제 측면에서는 다음과 같은 커다란 문제점을 내포하고 있다.
첫째, 주식의 취득 제한이나 취득한 주식의 의결권을 제한하는 것 은 재산권 침해이며 주식회사 제도의 운행원리에 배치된다. 둘째, 경제력집중 억제와 기업지배구조 개선이라는 명분 아래 대규모기업 집단의 계열금융사인 보험회사의 활동을 제약함으로써 외국자본에 대해 국내자본을 역차별하여 국내기업의 경영권 유지문제를 심각하 게 야기한다. 셋째, 금산법, 은행법, 금융지주회사법 등 금융전업기 업가 육성을 하나의 목적으로 하고 있으나 이런 법률들에 의해 산업 자본의 금융산업 진출이 차단되므로 그 목적달성이 불가능하다. 넷 째, 동일 사항에 대한 법률 간 교차규제(이 중규제)로 기업활동을 더욱 제약하고 있다. 다섯째, 헌법상의 평등권, 재산권, 시장경제원리 등 에 위배된다.
산업의 발전으로 금융수요가 증가함에 따라 일반 상업행위를 하는 기업이 금융을 겸하게 되는 것은 거래비용 감소를 위한 자연스러운 진화의 결과이다. 그 반대의 경우도 마찬가지다. 금산을 분리하는 정책은 금융과 산업이 맞물려 진화하는 과정을 법(Law)에 의한 자율 적 질서에 의존하는 것이 아니라 입법(Legislation)에 의해 차단하는 것 이다. 즉 금산분리는 금융과 산업 간의 시장과정(Market Process)을 방 해하는 것이다. 따라서 금산을 분리하는 법률 및 법률 조항은 전면 폐지하는 방향으로 정리해야 한다. 전면 폐지가 불가능하다면 사전 규제는 폐지 또는 대폭 완화하고 경쟁을 해치는 경우 등은 사후규제 로 전환하는 것이 바람직하다.
Ⅴ . 대기업에 대한 진입 및 역차별 규제
경제력집중 억제를 위해 도입된 대규모기업집단에 대한 규제는 1990년대 들어 금융, 방송･언론, 중소기업보호 등 여러 분야로 확대 되었다. 글로벌 경쟁 시대에 자산규모가 크다는 이유만으로 이루어 지고 있는 차별규제는 대기업의 투자위축, 외국기업 또는 중소기업 과의 역차별 문제, 적대적 M&A에 노출되는 등 부정적인 효과를 초 래할 가능성을 증가시킨다. 우리나라의 공정거래정책은 전통적인 경쟁정책과는 달리 대기업집단의 규모를 기준으로 경제력집중을 규 제하고 있다.
개별법에서도 규제목적과 관계없이 공정거래법상의 자산규모 기 준을 원용하여 다양한 규제를 양산하였다. 그러나 규모 자체를 기준 으로 한 규제는 경제적 합리성을 갖기 어려운 문제점이 있다. 대기 업집단은 시장지배력 또는 경제적 영향력을 이용하여 경쟁을 제한 하거나 왜곡하는 부정적인 측면이 있는 한편, 규모에 근거한 다양한 효율성을 발생시키는 양면성이 있다. 대기업집단의 규모가 기술혁 신, 탁월한 경영, 효율적인 투자 등 합법적이고 바람직한 수단을 통 해 획득된 경우 이를 규제하는 것은 불합리하다. 정부는 국내기업과 외국기업, 대기업과 중소기업, 대기업집단 소속기업과 독립기업 간 에 동등한 경쟁조건이 조성되도록 해야 하며, 글로벌 스탠더드에 비 추어 국내 대기업집단에 대한 과도한 진입규제나 역차별보다는 국 내 기업환경을 국제수준으로 개선하려는 정책적 노력이 필요하다.
본고에서는 대기업 차별적인 진입규제 및 대기업 역차별적인 규 제 중 금융업, 방송･언론업, 농수산업 등에서 대기업 차별적인 진입 규제, 공기업민영화 과정에서 대기업 참여제한, 중소기업 보호 및
외국기업의 투자유치를 위해 이루어지고 있는 대기업 역차별적인 규제를 분석하였다.
우선 첫째로 경쟁제한적인 대기업 진입규제는 대폭 완화되어야 할 필요가 있다. 진입규제 완화는 경쟁촉진을 통해 기술혁신 및 생 산성 향상을 가져오는 등 경제성과에 긍정적인 영향을 미친다. 진입 규제는 기업의 시장진입을 어렵게 하고 진입규제하의 기업들이 경 쟁압력을 받지 않음으로써 기업내부의 비효율성 증대를 초래할 가 능성이 높다. 우리나라의 경우, 비제조업보다는 제조업에서 더 활발 한 규제완화가 이루어진 것으로 보인다. 둘째로 금융업에 있어서 신 규진입 제한을 완화함으로써 금융산업의 구조조정을 촉진하고 효율 성 및 경쟁력 제고를 도모해야 할 것이다. 금융업에 진입 시 대기업 집단에 추가적으로 부과하고 있는 부채비율 규제는 차별적인 진입 제한이므로 이를 폐지하는 것이 바람직하다.
셋째로 대기업의 방송산업 진출을 허용할 필요가 있다. 위성방송 사에 대해서는 종합유선방송의 경우와 같이 대기업의 소유제한을 완전히 철폐하여 기존의 지상파방송에 대한 대안매체로서 성장할 수 있도록 하고, 종합편성 및 보도전문편성 PP에 대해서도 대기업의 진출을 자유화하여 지상파방송의 영향력을 견제할 수 있도록 하는 것이 필요하다.
넷째로 공기업민영화는 최근 거의 진전되지 않고 있는 실정이며 상당수 공기업민영화가 중단된 상태이다. 과거에 추진된 민영화는 상당수가 공모주매각방식을 채택하여 사실상 주인 없는 민영화였다. 이와 같은 방식의 주인 없는 민영화는 정부의 영향력이 여전히 강력 하게 남아 있게 되어 실질적인 민영화의 효과가 크지 않고 또한 일 부는 적대적 M&A의 대상으로 전락할 가능성을 증대시킨다. 공기업
인수후보자에서 대기업을 배제시키는 것은 훌륭한 기업가 능력을 보유한 집단을 제외하는 결과를 초래할 뿐만 아니라 효율성 제고 차 원에서 보면 많은 문제를 안고 있는 민영화 방식이다.
다섯째로 중소기업이나 외국기업에 비해 우리나라 대기업이 받고 있는 역차별 역시 시정이 필요하다. 중소기업 등 경제적 약자를 보 호하기 위한 역차별 규제는 지양하고 자유롭고 공정한 경쟁을 보장 하여 경쟁압력을 통한 중소기업 경쟁력 향상을 유도하여야 한다. 경 제적 약자에 대한 지원이 필요한 경우 규제보다는 재정지원 등의 지 원수단을 활용하는 것이 바람직하며, 중소기업 보호를 목적으로 한 대기업 차별적인 규제는 폐지되어야 할 것이다. 우리나라 대기업에 대해서만 적용되고 있기 때문에, 대기업집단 계열금융사의 의결권제 한은 대기업집단 계열금융사만을 규제하는 것이 분명한 역차별적인 제도라 할 수 있다. 국내기업이 국내외에서 외국기업과 동등한 경쟁 여건하에서 경쟁할 수 있도록 외국에 비해 불리하고 국제규범에 어 긋나는 제도는 정비하여야 할 것이다.
Ⅵ . 기업재무 관련 규제 및 기업세제
기업재무 관련 규제의 경우 기업 부채비율 축소를 위한 중과세제 도 등 일부 기존 규제는 개선되어 왔다. 그러나 지주회사 설립 시 부채비율 요건의 적용, 주채무계열 소속기업의 계열사 채무보증금 지, 주채무계열 소속기업의 금융업 진입에 대한 부채비율 관련 규제 등 과거 기업의 재무건전성이 취약하고 시장의 자율기능이 원활하 지 못했을 당시 도입되었던 상당수 규제는 지금까지도 지속되고 있
다. 이와 같은 기업재무 관련 규제는 자본조달비용이 저렴한 외부자 본 활용을 인위적으로 제한함으로써 개별 기업의 재무구조 결정을 왜곡하고 최근 부진한 기업투자의 위축을 더욱 악화시키며 지주회 사중심의 지배구조개선 노력에 부정적 영향을 미치는 등 여러 가지 부작용을 낳고 있다. 따라서 지주회사의 부채비율 상한 요건을 지속 적으로 완화하고 일정수준 이상의 재무건전성을 확보한 주채무계열 의 경우 계열사 채무보증을 전향적으로 허용할 필요가 있다. 또한 주채무계열 소속기업의 금융업 신규진입 시 해당 기업의 재무건전 성 요건이 충족될 경우 주채무계열 전체에 적용되는 부채비율 요건 은 완화할 필요가 있다.
기업세제 중 법인세제의 경우 명목세율이 지속적으로 감소하여 OECD 주요 국가 및 기타 경쟁국가와 비교 시 과도하게 높지 않은 수준에 이르게 되었다. 그러나 실질 세부담을 나타내는 실효세율 (Effective Tax Rate)은 다른 국가들에 비해 아직도 매우 높은 편이다. 이는 그동안 법인세 수 축소에 대한 우려로 인해 과세표준산정 시 허용되는 사업소득 공제규모가 매우 낮은 수준으로 유지되어 왔기 때문이다. 그러나 최근 수익성 있는 사업기회의 축소, 세계시장에서 의 경쟁 격화 등 기업경영환경이 악화되고 해외 주요 국가의 법인세 인하 추세가 확산됨에 따라 우리나라 경우에도 기업의 법인세부담 이 인하되어야 할 필요성이 커지고 있다. 따라서 이월결손금 공제기 간의 확대, 결손금 소급공제의 적용대상 확대, 수입배당금 익금불산 입 적용범위의 확대 등을 통해 사업소득 공제금액 규모를 늘릴 필요 가 있다. 이월결손금 공제기간 및 결손금 소급공제의 적용 확대는 사업소득 변동과 관련한 기업의 위험 부담을 정부가 일부 분담함으 로써 기업 위험이 일부 헤지되는 긍정적 효과를 발생시키기도 한다.
또한 수입배당금 익금불산입 적용범위 확대와 관련해 이중과세 문 제의 원천적 해소를 위해서는 장기적으로 연결납세제도의 도입을 검토할 필요가 있다.
상속세제의 경우 일본강점기 때 도입된 유산과세형 과세제도가 아직도 유지되고 있는데 이로 인해 상속인이 실제 취득하는 재산의 가액과 상관없이 피상속인의 전체 상속재산 가액에 기준한 초과누 진세율이 적용되고 있다. 뿐만 아니라 경영권 프리미엄에 대한 할증 과세제도로 인해 상속 기업인들에게 과도한 상속세부담이 발생하고 있다. 이는 피상속인 기업주에게 자산을 축적해 상속인에게 물려주 고자 하는 동기를 억제함으로써 결과적으로 기업투자 대신 소비를 유도하는 부작용이 있다. 또한 높은 상속세액으로 인해 주식형태의 상속세 현물납부 후 경영권이 불안정해지는 문제를 낳기도 한다. 따 라서 현행 유산과세형 과세제도 대신 상속인이 실제 취득하는 재산 가액을 세원으로 과세하는 취득과세형 과세제도로 전환하고 경영권 프리미엄에 대한 할증과세는 폐지하거나 상속주식의 할증률을 세분 화함으로써 세부담을 완화할 필요가 있다. 이와 함께 상속 시 상속 인에게 그 대상자산이 유상양도(有償讓渡)된 것으로 의제(擬制)하고 피 상속인에게 대상자산의 자본이득을 산정, 이를 소득세의 과세소득에 합산･과세하는 자본이득과세의 도입도 적극 검토할 필요가 있다.
Ⅶ . 공시 및 회계 ･ 감사제도
정부는 외환위기와 미국의 사베인즈 옥슬리법 제정을 계기로 공 시, 회계 및 감사 분야의 제도개혁을 추진하였다. 이를 시기별로 요
약하면, 정부는 외환위기 이후 공시방법 개선 및 내용 확충, 내부회 계관리제도 구축 의무화, 감사위원회제도의 신설 등을 추진하였다. 또한 미국의 사베인즈 옥슬리법 제정 이후에는 공시서류에 대한 기 업의 책임 강화, 회계법인 6년 주기 교체 의무화 및 분식회계에 대 한 제재 강화, 회계감사법인의 컨설팅 금지 및 부실 감사인에 대한 행정제재 강화 등을 추진하였다. 2004년 이후 정부는 대규모내부거 래에 대한 공시의무 강화, 대규모기업집단 소속 비상장회사에 대한 공시의무 도입 및 강화 등을 추진하였고, 국제회계기준 도입 및 연 결공시제도 시행계획을 발표하였다.
이러한 제도개혁으로 인해 우리나라의 공시, 회계 및 감사제도는 외형적으로 선진화를 이루었으나, 제도의 작동이 원활하지 않았고 기업들의 상장기피 등 부작용도 발생하였다. 우선 제도개혁의 수위 는 선진국 수준으로 높았고, 개혁속도는 매우 빨랐으며, 개혁의 범 위는 매우 넓었다. 그러나 제도개혁 시 우리나라의 경제발전단계, 사회문화 인프라, 기업의 비용부담 등이 충분히 고려되지 못하였다. 또한 기업의 자율성과 선택권이 종종 무시되어 새로운 제도의 도입 이 강제되었다. 결과적으로 제도의 선진화를 지향하면서 급속히 진 행된 폭넓은 제도개혁은 일부 긍정적인 효과에도 불구하고 대체로 원활하게 작동하지 않았고, 관련 법령이 미처 정비되지 못했으며, 기업들이 상장을 기피하거나 상장을 폐지하는 부작용도 발생하였고, 대기업에 대한 차별적인 규제는 지속적으로 증가하게 되었다.
본 보고서는 이러한 인식에 기초하여 분야별로 다음과 같은 정책 대안을 제시하고 있다. 첫째, 공시제도 분야에서는 비용-편익을 고 려하여 공시규제를 완화하고, 공시규제 수준에 상응하여 정부의 직 접규제를 완화하며, 기업들이 자발적으로 투명경영을 할 수 있도록
인센티브를 확대한다. 둘째, 회계제도 분야에서는 회계 관련 법규정 을 정비하고, 우리 실정에 맞는 내부회계관리제도를 정착시키며, 결 합재무제표의 작성의무를 폐지하는 한편, 국제회계기준의 도입에 따 른 보완대책을 강구하여 추진한다. 셋째, 감사제도 분야에서는 기업 들에게 감사제도에 대한 선택권을 부여하고, 감사기구의 전문성을 제고하며, 감사부설기구의 법적 근거와 준법감시인의 지휘체계를 명 확히 한다. 또한 이사회･내부통제부서･법정감사기관 간 업무분담 및 협조체계를 구축하고, 외부감사 대상기업의 자산기준을 상향조정하 며, 국제 수준의 회계감사기준을 제정하여 시행한다. 마지막으로 상 기 세 분야 모두에서 최근 개편되었거나 새로 도입된 제도의 작동여 건과 유인구조를 개선하여 제도가 원활히 작동하도록 한다.
Ⅷ . 특수관계인 규제
현재 우리나라 법률상 다양한 법률에서 특수관계인, 특수관계자 등의 규정을 두고 있다. 이는 경제력집중 억제, 금산분리와 과도한 영향력의 방지, 유가증권의 발행과 매매거래의 공정성 확보, 조세징 수 및 기업구조조정 등을 위한 공정거래법, 은행법, 금융지주회사법, 증권거래법, 각종 세법(국세기본법 , 법인 세법, 소득세법, 상속세 및 증여세 법, 지 방세법), 신탁업법, 종합금융회사에 관한 법률, 상호저축은행법, 기업구조조정투자회사법, 금융산업의 구조개선에 관한 법률, 공기업 의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률에서 특수관계인 등에 관한 규정에 의해 이루어지고 있다.
법령별로 특수관계인 규정을 통해 달성하려는 정책목표를 살펴보
면 다음과 같다.
첫째, 공정거래법에서는 특수관계인 관련 규정을 통해 기업결합의 제한, 지주회사 관련 행위 및 설립제한, 상호출자의 금지, 출자총액 의 제한, 금융회사 또는 보험회사의 의결권제한 등을 하고 있다. 대 기업집단정책의 근거가 되는 계열회사, 상호출자제한 기업집단을 정 의하고 경제력집중 및 경쟁제한행위의 규제, 기업투명성 제고 및 공 정거래의 확보를 통해 주주를 보호하기 위한 목적을 가지고 있다.
둘째, 은행법에서는 동일인, 특수관계인 관련 규정을 통해 동일인 의 주식보유한도, 한도초과주식의 의결권제한, 동일차주 등에 대한 신용공여의 한도, 금융기관의 대주주에 대한 신용공여한도 등을 규 제하고 있다. 금융기관에 대한 특정 개인 또는 기업의 영향력을 방 지하여 공공적 성격을 가진 금융기관의 사금고화를 방지하기 위한 목적을 가지고 있다.
셋째, 증권거래법에서는 특별관리자(특수관계 인, 공동보 유자)에 대한 규제를 통해 공개매수의 적용대상, 지배주주의 변경승인, 주식매수 선택권, 주식의 대량보유 등의 보고 등을 규제하고 있다. 유가증권 의 발행과 매매거래에 있어서 공정성을 확보하기 위해 일정규모 이 상의 주식을 보유하고 있는 개인 및 법인의 행위를 규제하기 위한 목적을 가진다.
넷째, 금융지주회사법에서는 동일인, 비금융주력자, 대주주에 대 한 규제를 통해 은행지주회사 주식의 보유제한, 신용공여한도를 부 여하고 있다. 금융지주회사에 대한 특정 개인 또는 기업의 영향력을 방지하기 위한 목적을 가진다.
다섯째, 국세기본법에서는 특수관계인 규제를 통해 국세의 우선, 출자자의 제2차 납세의무 등을 규정하고 있다. 조세행정주의에 입각
하고 있으나 특수관계인의 권리침해, 위헌성 소지가 있는 부분이다. 여섯째, 세법에서의 규정으로 법인세법에서는 특수관계자 관련 규 정을 통해 익금의 범위, 접대비의 손금불산입, 대손충당금 등의 손 금산입 등을 규정하고 있다. 이는 법인세 징수를 위한 세금원 확보 와 탈루방지의 목적을 가진다. 소득세법에서는 특수관계자 관련 규 정을 통해 납세의무의 범위, 근로소득의 범위, 접대비의 필요경비 불산입, 부당행위계산의 부인 등을 규정하고 있다. 소득세원 확보와 탈루방지를 위한 조세행정주의에 기반을 두고 있다. 상속세 및 증여 세법에서는 특수관계자 규정을 통해 증여세 납세의무, 상속 개시일 전 처분재산 등의 상속추정, 저가･고가양도에 따른 이익의 증여, 합 병, 증자, 감자, 현물출자 등에 따른 이익의 증여를 규제하고 있다. 증여세, 상속세 징수를 위한 세원확보와 탈루방지를 목적으로 한 것 이다. 지방세법에서는 특수관계인 규정을 통해 출자자의 제2차 납세 의무, 지방세의 우선, 납세의무자 등을 규제하고 있다. 조세행정주의 에 입각하고 있으나 국세기본법과 마찬가지로 특수관계인의 권리를 부당하게 침해할 가능성을 가지고 있다.
일곱째, 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에서는 특수관계인을 상 대방으로 한 행위에 대한 특칙, 전득자에 대한 부인권, 주식회사 또 는 유한회사의 자본감소, 평등의 원칙을 규정하고 있다. 원활한 구 조조정을 추진하기 위한 것이나 채무자 회생 및 파산절차에 있어서 특수관계인의 행위에 대한 인지 추정 등, 주식회사 또는 유한회사의 특수관계인의 자본감소에 있어서는 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성 측면에서 위헌소지가 있다.
여덟째, 신탁업법, 종합금융회사에 관한 법률, 상호저축은행법, 기 업구조조정투자회사법, 간접투자자산운용업법, 신용정보의 이용 및
보호에 관한 법률, 중소기업창원지원법, 외국인투자촉진법, 선박투 자회사법 등에서도 특수관계인 또는 특수관계자 관련 규정을 두고 있다.
이상과 같이 다양한 법령에서 특수관계인 관련 규정을 두고 있지 만 이는 특수관계인 고유의 규제라기보다 특수관계인에 대한 법적 의무로서의 규정으로 정책적 관점에서 규제라고 보기는 어려운 점 이 있다. 하지만 이 중에서 위헌소지가 있는 것은 국세기본법, 지방 세법에서 통정허위계약의 추정, 제2차 납세의무규정, 상속세 및 증 여세법에서 저가, 고가양도에 따른 이익의 잉여, 증권거래법의 주식 대량보유 보고의무, 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에서 주식회사 또는 유한회사의 자본감소에 관한 규제를 들 수 있다.
기업정책의 대상이 되는 범위를 지정하기 위한 특수관계인의 규제 는 특수관계인의 범위, 사실적인 관계에 대한 규제의 완화보다는 대 기업정책의 목적의 완화가 보다 필요하다고 평가할 수 있다. 따라서 경제력집중 억제, 기업결합의 제한, 상호출자제한, 출자총액의 제한과 같은 대기업정책의 완화가 보다 근본적인 규제완화책이 될 것이다.
Ⅸ . 노사관계
1987년 6.29 이후 민주화 시대를 거치면서 노동종속적인 노사관 계는 파괴되고 집단적 노사관계가 활성화되었다. 그러나 1997년 말 과 경제위기 직후인 1998년의 노동관계법을 개정하면서 노사관계가 악화되기 시작하였다. 특히 상급단체의 복수노조 허용 및 제3자개입 금지 철폐로 그동안 법외단체였던 민주노총이 합법화되고 또한 개
별적 기업단위의 노사관계에 상급단체의 개입을 허용함으로써 노사 관계의 악화를 초래하였다. 민주노총의 지도부는 노동운동을 근로 자를 위한 조합운동이라기보다 권력을 획득하기 위한 개혁운동 혹 은 혁명운동으로 인식하고 있어 온갖 정치적 이슈를 들고 끝없이 투 쟁하는 양태를 보이고 있다.
이와 같이 경제위기 이후 10여 년 동안 우리나라의 노사관계가 악화 일로를 걷는 동안 선진 외국의 노사관계는 경제의 세계화, 급 속한 기술혁신 및 정보화, 서비스화 등 외부환경의 급속한 변화에 대응키 위해 보다 생산적･협력적 관계를 구축하고 있다. 따라서 이 제 우리 경제가 급변하는 세계경제 속에서 선진국 대열에 서기 위해 서는 무엇보다도 노사관계가 정치주의에서 경제주의로 그리고 분배 중심에서 생산중심으로 전환해야 한다. 생산적 노사관계의 정립을 위해서는 시장원리가 재대로 작용할 수 있게 제도개선이 필요하다. 즉 노사관계에서 ‘자율성’과 ‘책임성’, 고용에서 ‘안정성’과 ‘유연성’이 조화와 균형을 이루어야 하며 또한 합리적이고 공정한 규칙을 정립 하고 일관성 있게 지켜야 한다. 이를 위해 우선 개별적 노사관계에 서는 정리해고(경영상 해고)제, 퇴직금제도, 경영권 사항에 대한 노사 협의사항 및 비정규직 관련 법규에 대한 개정이 필요하다. 그리고 집단적 노사관계에서는 파업근로기간 중의 대체근로 및 노조의 부 당노동행위를 규제하는 법규가 신설되어야 하며, 노조전임자에 대한 임금지급 및 교섭창구 단일화 조건하의 복수노조 허용은 비록 2010 년부터 실시키로 하였으나 이로 인한 부작용을 최소화하기 위한 보 완책을 마련해야 한다.
먼저 개별적 노사관계에서 ‘경영상의 이유에 따른 해고(근기법 제 24 조)’는 이 조항의 신설로 기업의 인력조정이 용이해졌다고는 하나 그
절차가 매우 까다로워 그 실용성이 의문시된다. 따라서 절차를 간소 하게 할 필요가 있고, 특히 해고의 사전통보 기간은 최소한 국제기 준에 맞추어야 할 것이다. ‘법정퇴직금제도(근기법 제34조)’는 실제 본 제도의 설립 취지가 퇴색된 채 개별 기업의 부담능력 및 경영성과에 대한 고려 없이 모든 기업들에게 일률적으로 과도한 부담을 강제하 고 있으므로 폐지되어야 한다. 그리고 ‘기간제 및 단기간 근로자보 호 등에 관한 법률’은 그 취지는 좋았을지 모르나 실제로는 이들 근 로자를 보호하기는커녕 이들의 고용 자체를 위협할 소지가 많다. 따 라서 본 법률은 근본적으로 재검토되어야 한다.
다음으로 집단적 노사관계를 살펴보면 먼저 대체근로제도는 그 본질적인 의미가 쟁의행위에 대한 사용자의 고유한 대응권리임에도 불구하고 우리나라는 이를 금지(노조법 제43조 제1항, 제2항 )하고 있으 나 이는 노사관계의 형평성에 입각해 삭제되어야 한다. 그리고 우리 노조법에는 사용자의 부당노동행위에 대한 조항(노조법 제 81조)은 있 으나 노조 및 근로자의 부당노동행위를 규제할 조항이 없어 노동조 합과 근로자의 부당한 행위가 빈번하게 발생, 특히 파업만능주의가 만연하고 있다. 따라서 노동조합(근로 자) 측의 불공정한 노동관행의 시정 및 합리적인 노사관계의 정착을 위하여 노동조합의 부당노동 행위제도를 인정하고, 이와 관련된 법규정을 신설해야 한다. ｢근로 자 참여 및 협력증진에 관한 법률｣(이하 근참법)은 그 근본 취지가 작 업장 수준에서의 노사관계를 원만히 하기 위함(동법 제1조, 제3조)이었 으나 오히려 본 법의 협의사항 및 보고사항의 상당 부분이 기업주의 기업경영권을 박탈할 소지가 많다. 따라서 이들 사항에 대해서는 폐 지 및 완화함으로써 근참법 본래의 제정 취지를 살려야 할 것이다. 끝으로 노조전임자 급여지급 금지(노조법 제24조 제2항) 및 복수노조
허용에 따른 교섭창구 단일화(구 노조법 제3조 제5호 삭제, 부칙 제 5조 제 1항)는 이의 시행이 이미 세 차례 연기되어 법 제정 및 개정 이후 무 려 10년(2010년) 이후에나 가능하게 되었다. 그러나 더욱 문제인 것 은 2009년 말에 이들 조항에 대한 논의가 재개돼 또 연장이 되지 않 을까 하는 점이다. 따라서 정부는 이의 시행을 확고히 하는 한편 이 에 따른 부작용을 최소화하는 방안을 강구해야 한다.
Ⅹ . 수도권 규제
수도권 규제는 대도시 인구집중에 따른 문제점을 해결한다는 명 분으로 도입되어 40년 이상 지속되어 왔다. 규제의 근거는 수도권 정비계획법과 산업집적활성화법을 비롯한 여러 법에 포함되어 있 고, 이에 따라 지금까지 수도권정비계획을 2차에 걸쳐 수립･시행하 여 왔다.
규제의 내용은 대학, 일정규모 이상 공공청사, 공장 등 인구집중 유발시설과 택지개발, 공업단지 및 관광지 조성, 도시개발 등의 개 발사업을 수도권에서 제한하는 것은 물론 기업들의 조세지원 차별, 중과세, 부담금 등 준조세성 부과금의 차별 등을 포함하고 있다.
2003년에 출범한 노무현 정부는 다핵분산형 지역균형발전정책을 내세우면서 수도권 규제의 유지가 지역균형발전을 위한 필수불가결 한 전제라고 주장하여 왔다. 그러나 행정중심복합도시 건설에 대한 수도권의 반발이 심해지자 행정중심복합도시 건설 이후에 수도권 규제를 재검토하겠다는 계획으로 사실상 수도권 규제를 유지한 채 정치적인 무마를 시도해 왔다.
그러나 수도권 규제는 원래 명분으로 내세운 수도권의 과밀화 부 작용 환경오염, 교통혼잡, 주택가격 앙등 등 에 대한 해소에 기여 하기보다는 우리나라 경제에서 수도권의 허브(hub)기능을 약화시킴 으로써 수도권의 발전을 저해하는 것은 물론 지방의 발전을 위해서 도 부정적인 영향을 미치고 있다. 특히 공장총량제 규제와 산업입지 규제는 기업들의 투자를 지체시키고 있으며, 이로 인한 성장의 둔화 와 일자리 창출에 대한 제약은 경제성장의 발목을 잡고 있다. 또한 외국자본의 유치를 통한 경제활성화와 일자리 창출을 어렵게 하고 있는 것은 물론 수도권 소재 기업들의 해외이전 러시로 인한 산업 공동화의 우려가 현실화되고 있는 실정이다. 그리고 수도권 규제가 과밀화의 부작용을 해소하기보다는 환경오염과 교통혼잡을 심화시 키는 것은 물론 추가적인 주택공급을 원활히 하지 못해 주택가격의 앙등을 심화시키고 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 수도권 규제 대상지역 가운데 자연보전권역에 대한 여러 가지 중복규제로 인해 서 수도권에 위치한 해당 지역 주민들의 소득수준과 생활여건이 낙 후되고 있는 부작용도 나타나고 있다.
이와 같이 수도권 규제가 명분으로 내세운 수도권 과밀화의 부작 용을 억제하지 못하고 오히려 역으로 심각한 문제점을 노정하고 있 음은 물론 노무현 정부가 지난 5년 동안 수도권 규제를 고리로 추구 한 다핵분산형 지역균형발전정책도 역시 유효한 지역발전전략이 되 지 못하였다. 노무현 정부가 추구한 지역균형발전의 소위 ‘균형’은 그 기준이 없는 것은 물론, 재원이나 자원의 조달, 인구이동의 실현 등이 사실상 불가능한 정책이었기 때문이다.
이러한 현 정부의 수도권 규제정책과 지역균형발전정책의 문제점 을 해결하기 위해서는 우선 현재의 다핵분산형 지역균형발전정책을
