국제노동기구(ILO)는 세계은행과는 달리 연금제도의 개혁방향을 기 본적으로 연금수요자 측면에서 파악하고 있다. 즉, 첫째, ILO는 노령, 장애, 유족연금으로 대표되는 공적연금 문제를 당위론(normative)에 입 각하여 접근하고 있다. 즉, 공적연금제도가 일반 국민에게 제공하여야 할 최소한의 급여수준과 최소한의 적용대상을 최우선 과제로 설정하 고 있다. 급여수준 측면에서는 빈곤선(anti-poverty) 이상의 최소 소득 대체율 보장을 강조하고, 구체적으로 저소득층에 대해서는 최저급여 를, 평균 소득층에 대해서는 적정급여의 보장을 중요시하고 있다.31) 둘째, 연금제도에 관한 ILO의 권고 사항이 부유한 국가나 가난한 국가에 상관없이 전세계 모든 국가에 대해 보편적으로 적용되어야 한 다는 것이 ILO의 기본 시각이다. 이러한 기본 시각에도 불구하고 ILO 권고사항을 저소득 국가 또는 비공식적 분야의 비중이 큰 국가에 적 용하기 어려울 것이라는 현실을 ILO도 일정부분 인정하고 있다.
30) 세계은행은 전체 강제 저축 중에서 1층 체계의 비중이 20～30%에 달하는 것이 바람직할 것이라고 권고하고 있다.
31) ILO 헌장 제102조는 연금급여의 소득대체율이 30년 가입기준으로 최소한 40%에 서 55%에 달해야 한다고 규정하고 있음.
셋째, 이러한 한계점을 인식하여 실제에 있어서는 연금제공 및 적 용범위에 있어 ILO의 기준이 탄력적으로 운용될 여지를 남겨두고 있 다. 이에 따라 30년 가입기준으로 연금급여의 소득대체율이 최소한 40%에서 55%에 달해야 한다고 규정하고 있는 ILO의 연금급여에 관 한 최저기준이 각국의 사정에 따라 신축적으로 적용될 수 있음을 시 사하고 있다.
넷째, 적정수준의 연금급여 보장 및 연금구조에 대해서는 국가의 명확한 책임을 강조하고 있다. 국가의 역할 범위에 관해서는 연금급 여 전달체계까지 정부가 책임질 필요는 없으나, 연금급여의 확실한 지급 여부에 는 정부가 책임을 명확히 하여야 한다는 입장을 취하고 있다. 이것이 의미하는 바는 민간기관에 의한 공적연금제도 운영 가 능성은 인정하나 이 경우 최저수준의 연금급여는 정부가 보증하여야 한다는 것이다. 이를 위해 ILO의 권고 사항인 최저 40%의 소득대체 율(30년 가입 기준)이 확정급여(DB) 형태로 지급되어야 하며, 동남아 시아에서 보편적인 확정갹출(DC) 형태의 급여를 지급하는 국가공제조 합(National Provident Schemes) 역시 확정급여(DB) 형태의 연금제도로 전환할 것을 권장하고 있다.32)
ILO가 확정급여 방식을 주창하는 이유는 최저 소득대체율을 확정갹 출형에 의존할 경우 확정갹출제도에 본질적으로 내재된 불확실성 및 위험으로 인해 연금급여가 최저 수준에 미달할 가능성이 너무 높을 것이라는 가정에 기인하고 있다. 이러한 논리에 기반을 두고 있기 때 문에 가령 60～70%의 소득대체율을 보장하는 확정갹출형 연금제도에 서는 ILO가 설정하고 있는 최저수준에 미달할 확률이 적기 때문에 이 경우에도 확정급여를 고수하는 것이 논리적으로 문제가 있다는 점을 ILO도 인정하고 있다.
32) 확정급여(defined benefit)제도에서는 보험료 부담 수준과 관계없이 연금급여 수준 이 확정되어 있음. 확정갹출제도(defined contribution)에서는 보험료 부담 수준이 확정되어 있는 반면 연금급여 수준이 기여금의 운용 실적에 좌우됨.
다섯째, 고용주와 근로자가 연금보험료를 공동으로 부담하여야 하 며, 연금제도 기본 틀의 운용에 있어서는 노사가 공동으로 참여할 수 있어야 한다는 것이 ILO의 입장이다. 즉, 민주적으로 합법적 절차에 의해 출범한 정부라 할지라도 정부 단독으로 연금제도를 운영하는 것 에 대해 ILO는 명확하게 반대 입장을 견지하고 있다. ILO가 이러한 입장을 취하는 배경에는 임금 후불설 관점에서 연금제도를 파악하고 있기 때문이며 기본적으로 연금급여를 근로자들의 미지급된 임금으로 간주하고 있어 근로자들이 자신들의 자산 운영에 명시적이든 암묵적 이든 참여할 권리가 부여되어 있다는 것이다. 이러한 원칙에 덧붙여 남성과 여성, 상이한 직종의 근로자에 대한 연금급여 제공에 있어 차 별이 없어야 한다는 점을 강조하고 있다.
연금제도와 관련하여 ILO가 강조하고자 하는 것은 이상적인 공적연금 제도의 설계 문제와 특정국가에 적합할 제도를 별도의 관점에서 접근하 여야 할 것이라는 점이다. 이에 대한 단적인 예로 자본시장 규모가 매 우 적거나 자본시장이 불모지인 국가, 자본시장을 규제할 능력이 없는 국가가 완전적립방식의 개인계정제도(a fully funded individual account scheme)를 도입하는 것은 별다른 의미가 없다는 것이다. 즉, 연금제도에 관한 일반적인 관리능력이 떨어지고 연금급여 지급약속을 지키지 않을 가능성이 큰 나라에서 정교한 연금제도가 효과적으로 운영되리라고 예 상하는 것 자체가 지나친 기대라는 것이다. 이러한 맥락에서 연금제도 의 관리(governance), 적용(coverage), 제도설계(design)와 같은 제반 문제 를 하나의 틀 속에서 보아야 한다는 것이 ILO의 기본시각이다.
연금재정 방식과 관련하여 ILO는 다음 논점이 명확하게 정리되어야 한다고 주장하고 있다. 노인을 위하여 경제 자원을 비축하는 것은, 경 제 전체적으로 실질적인 의미에서 부과방식 과정을 겪는다는 것이 ILO의 입장이다. 근로세대와 연금 수급자에게 할당되는 국민소득이 경제 활동인구 몫의 국민 소득으로부터 유래된 것이라는 점을 ILO는 지적하고 있다.
부과방식 속성의 연금재정 방식에서는 고용주 및 피용자로부터 갹출 금을 징수하여 퇴직전 소득에 비례하여 연금급여를 지불함으로써 이러 한 과정을 쉽게 이해할 수 있다. 그러나 민영화된 강제저축(MRS:
Mandatory Retirement Saving)제도 역시 명시적으로 드러나지는 않지만 본질적인 면에 있어서는 부과방식과 동일한 과정을 거치고 있다는 것이 ILO의 주장이다. MRS제도에서는 이자율이 높을수록 적립기금의 증가로 인해 높은 수준의 연금급여가 보장되나 주의 깊게 관찰하면 MRS제도에 서는 고용주나 근로자 모두가 채권자인 동시에 채무자라는 것이다.
이는 이자율이 높을수록 현재 근로세대들에게 더 많은 비용이 수반되 기 때문이다. 즉, 주택과 승용차를 구입하는 일반 개인들은 이자율 상승 에 따라 동일한 대출금에 대해 더 많은 액수를 지불하여야 하며, 자본 재를 설비 투자하는 기업가 또한 동일 투자 금액에 대해 더 많은 금액 이 소요되기 때문이다. 이러한 맥락에서 이자지급 역시 보험료 갹출이 나 세금과 같은 이전지출(transfer payment)이라고 ILO는 판단하고 있다.
한편 ILO는 민간부문이 운영하는 완전 적립방식의 연금제도에서는 민간부문의 저축 증대 및 경제성장률 제고로 인해 장기적으로 연금 수급자에게 더 높은 수준의 급여를 지급할 수 있을 것이라는 세계은 행 측의 주장을 반박하고 있다. 저축 증대에 따라 경제성장이 증가하 여 국민소득이 증가하는 경우 전체 국민소득 중 연금수급자에게 배분 되는 비율에 변화가 없다는 것이다. 왜냐하면 많은 국가들이 현역 근 로자 수입에 대비하여 개인의 연금 수급권을 보장하고 있기 때문이 다. 따라서 현역 근로자들의 평균수입이 증가한다면 연금 수급권자 개개인의 급여 수준도 동시에 증가하도록 되어있기 때문에 전체 국민 소득 중 연금 수급자에게 배분되는 비율에 변화가 없다는 것이다.
인구구조가 노령화되는 경우의 MRS에서는 보다 젊은 인구 구조를 가진 경우에 비해 연금제도를 통해 조성하는 순(net) 저축액이 감소할 것이다. 만약 소비계층의 인구비율이 저축계층의 인구비율보다 많다 면 순저축의 총액은 감소할 것이며, 일단 인구구조가 노령화되는 경
우 이러한 상태가 지속될 것이라는 것이 ILO의 주장이다. MRS제도 하에서는 연령이 증가함에 따라 근로자의 저축 수준이 증가할 것이기 때문에 노령화 과정은 자본재의 증가를 가져올 것이다. 이는 일반적 으로 청년층에 비해 노령층이 더 많은 자산을 축적할 것이며 노령층 이 증가함에 따라 총자본 스톡(stock)이 증가할 것이라는 가정에 기인 하고 있다. 그러나 21세기 중반 이후 인구구조 노령화가 둔화되는 경 우 MRS제도 도입에 따라 예상되는 자본축적으로는 연금 수급자의 급 여 증가를 감당하기 어려워 세계은행에서 주장하는 적립방식제도의 타당성이 감소할 것이라고 ILO는 전망하고 있다.
지금까지의 논의에 따르면 인구구조의 고령화, 완전 적립방식의 연 금제도, 국가 총저축이 상호 연계되어 있어 적립방식의 MRS제도를 통해 고령화 문제를 해결하려는 것은 단지 현재의 문제를 미래로 연 기하는 일시적인 방편이라고 ILO는 지적하고 있다. 이에 따라 현재 공적연금제도를 비교적 잘 운영하고 있으며 관리 운영비도 비교적 저 렴하며, 대다수 국민에게 적용하고 있는 OECD 국가들의 경우 현재의 공적연금제도를 다른 제도로 바꿀 유인이 별로 없는 것 같다는 것이 ILO의 입장이다. 연금제도와 관련하여 현재 제기되고 있는 문제점들 은 퇴직 시점의 연기, 여성 취업률 제고, 낮은 수준의 실업률 유지 및
지금까지의 논의에 따르면 인구구조의 고령화, 완전 적립방식의 연 금제도, 국가 총저축이 상호 연계되어 있어 적립방식의 MRS제도를 통해 고령화 문제를 해결하려는 것은 단지 현재의 문제를 미래로 연 기하는 일시적인 방편이라고 ILO는 지적하고 있다. 이에 따라 현재 공적연금제도를 비교적 잘 운영하고 있으며 관리 운영비도 비교적 저 렴하며, 대다수 국민에게 적용하고 있는 OECD 국가들의 경우 현재의 공적연금제도를 다른 제도로 바꿀 유인이 별로 없는 것 같다는 것이 ILO의 입장이다. 연금제도와 관련하여 현재 제기되고 있는 문제점들 은 퇴직 시점의 연기, 여성 취업률 제고, 낮은 수준의 실업률 유지 및