제 3 장
4. 사회안전망 개선방안
(1) 현황
□ 외환위기 이후 기존의 사회보장제도 아래에서 보호받을 수 없는 위기계층을 보 호하기 위한 ‘사회안전망’의 필요성이 제기됨.
1997년 발생한 IMF 외환위기로 대량실업과 고용불안, 소득양극화, 빈곤층의 증 가 등 사회문제가 나타나면서 기존의 사회보장제도 아래에서 보호받을 수 없는 위기계층을 보호하기 위한 ‘사회안전망’의 필요성이 제기됨.◦ 빈곤층뿐만 아니라, 대규모 경영상 해고(정리해고)와 명예(희망)퇴직이 중․장 년 화이트칼라가 많은 금융계를 중심으로 진행되었기 때문에 그동안 비교적 안정적 생활을 유지하던 중산층까지도 경제적 어려움에 봉착하게 됨.
◦ 외환위기로 경기침체와 고용불안이 완전히 해소되지 못한 상황에서 최근 ‘글 로벌 금융위기’로 전형적 빈곤층 외에 근로빈곤층, 신용불량자 등 신빈곤층 이 증가하고 있음.
□ 4대 사회보험을 중심으로 사회안전망의 제도적 확충이 진행되었으나 실질적 효 과는 아직 미지수임.
현재 건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민연금 등 4대 보험을 중심으로 사회안전 망의 제도적 확충이 진행되고 있음.◦ 사회안전망이란 모든 국민을 실업, 빈곤, 재해, 노령, 질병 등 사회적 위험으 로부터 보호하기 위한 제도적 장치임.
◦ 일반적으로 1차 사회안전망은 취약계층으로 전락하는 것을 예방하는 사회보 험, 2차 사회안전망은 취약계층을 대상으로 하는 공공부조와 사회서비스를 의미하며, 3차 안전망은 위기상황에 대한 긴급지원 및 구호제도를 의미함.
사회안전망은 국민의 정부와 참여정부 이후 각종 제도의 보완⋅확대를 통해 확 장되었으나 실질적 효과는 아직 부족한 것으로 보임.◦ 현재 사회보험으로는 건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민연금 등 4대 보험이 운영 중이며 2008년부터 기초노령연금제도와 노인장기요양보험제도 등 고 령화에 대비한 제도가 도입되었음.
◦ 공공부조는 1961년 생활보호제도로부터 시작되었는데, 국민의 정부가 들어
서면서 2000년 10월부터 국민기초생활보장제도로 확대 개편되었으며 국민 의 정부와 참여정부를 거치면서 수급 범위가 확대되고, 취약계층을 위한 사 회서비스도 확대되었음.
◦ 이처럼 제도적으로는 선진국 수준으로 갖추어져 있지만, 사회지출 비중은 여 전히 OECD 국가들 중 최하위 수준으로 그 효과는 미미한 것으로 평가됨.
◦ 정부의 사회지출 비중은 1990년 2.9%에서 외환위기 이후인 1999년 6.3%로 증가한 후 2005년 6.9%에 이르렀다. 그러나 OECD가 발표한 자료에 따르면 2005년 현재 한국의 GDP 대비 사회지출 비중은 OECD 국가들 평균의 3분 의 1 수준으로, 30개 OECD 국가 중 가장 낮음.
<그림 12> OECD 국가별 공공사회지출(2009년)
(단위: GDP 대비 %)
자료: OECD.Stat
(2) 문제점
□ 취약계층의 사회보험 가입률이 저조하여 예방적 기능을 다하지 못하고 있음.
비정규직, 소규모사업장, 자영업자를 포함한 전 국민을 대상으로 사회보험제도 를 실시하고 있음.◦ 1차 사회안전망인 사회보험은 국민이 사회적 위험에 처하는 것을 예방하는 것이 목적임.
◦ 현재 4대 사회보험 중 건강보험과 국민연금은 전 국민을 대상으로 하며, 산 재보험과 고용보험은 1인 이상 모든 사업장이 가입대상으로 되어 있음.
<표 23> 사회보험 가입자 비율
(단위: %, %p, 전년 동월 대비)
구 분 국민
연금*
건강 보험
고용
증감 증감 보험** 증감
< 임금근로자 > 65.0 0.3 67.0 -0.1 63.3 4.4
◦ 정 규 직 78.4 -0.5 79.5 -0.3 75.7 8.1
◦ 비정규직 38.1 -0.1 42.1 -1.3 41.0 -1.7
- 한 시 적 58.6 2.1 64.6 0.5 61.9 -0.1
․기 간 제 63.8 1.2 71.1 -0.3 68.0 -0.7
․비기간제 42.0 10.3 44.2 10.0 42.8 8.2
- 시 간 제 9.3 1.9 10.6 1.8 10.7 1.6
- 비 전 형 22.3 0.6 28.8 1.1 28.6 1.0
주: *는 직장가입자만 집계한 수치임(지역가입자, 수급권자 및 피부양자는 제외), 특수직 연 금 포함
주: **는 공무원, 사립학교 교직원, 별정우체국직원이 제외된 수치로 전년도와 기준이 다름 자료: 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 , 2010. 8.
2010년 8월 실시한 경제활동인구 근로형태별 부가조사에 의하면 취약계층의 사 회보험 가입률이 낮아 정상적인 예방 기능을 다하지 못함.◦ 부가조사 결과, 임금근로자의 국민연금 가입률은 65.0%이고, 건강보험은 67.0%, 고용보험은 63.3%로 나타남.
◦ 정규직 근로자의 사회보험 가입률은 70%대 후반을 기록함.
◦ 그러나 비정규직 근로자의 사회보험 가입률은 30%대 후반 내지 40%대 초반 을 기록해 정규직 근로자에 비해 상당히 저조함.
◦ 뿐만 아니라 비정규직 근로형태에 따라 상당한 차이를 보이고 있으며, 특히 기간제 근로자를 제외한 나머지 비정규직 근로자의 사회보험 가입률이 저조 하여 예방적 사회안전망 기능을 제대로 하지 못하고 있음.
◦ 여기에 소규모사업장, 자영업자들의 사회보험 가입률도 낮음.
□ 공공부조의 적용대상 확대에도 불구하고 여전히 상당한 규모의 사각지대가 존 재함.
국민기초생활보장제도의 수혜대상은 확대되었지만 여전히 사각지대에 해당하 는 빈곤층이 상당수 존재함.◦ 국민의 정부와 참여정부 동안 빈곤층의 기초생활보장을 목적으로 하는 공공 부조제도인 국민기초 생활보장제도는 수급범위가 확대되었음.
◦ 기초생활수급 자격기준은 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합한 금액인 가구소득 인정액이 가구별 최저생계비 이하이고, 부양의무자가 없거나 있어 도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 경우임.
◦ 2006년 기준, 기초생활보장제도의 혜택을 받는 수급자는 서울시민의 1.8%에 불과하며, 이는 소득이 최저생계비 이하인 절대빈곤층의 66%가 혜택을 받지 못하고 있음을 의미함.
◦ 예를 들어 소득은 없으나 자산이 있는 경우, 또는 부양의무자가 있으나 부양 을 받지 못하는 경우 등 절대빈곤층의 상당수가 혜택을 받지 못하는 사각지 대가 있음.
□ 고령인구의 부양을 단순한 복지정책의 시각으로 접근할 경우 사회적 부담의 증 가로 지속성에 한계가 생김.
고령계층을 단순히 소수의 취약계층으로 간주하는 복지제도의 운영은 앞으로 국가재정 및 사회에 상당한 부담이 될 것임.◦ 고령화 과정에서 고령인구의 부양 필요성과 이에 따른 세대 간의 갈등, 경제 성장의 저하 가능성 등 다양한 사회 경제적 현상이 대두될 것임.
◦ 이에 대비하기 위한 사회제도적 정비가 필요하며 과거 노인을 단순 소수 취 약계층으로 간주한 복지제도의 운영은 앞으로 국가재정 및 사회에 상당한 부 담이 될 것임.
◦ 향후 생산성 중심의 복지체계를 형성하여 고령화에 따른 경제 탄력도의 저하 를 억제하기 위한 방안을 마련해야 함.
퇴직연금제도의 노후보장 기능이 취약하며, 제도의 설정이 까다롭고 활용방안 도 제한적임.◦ 근로자 퇴직급여보장법에서 퇴직연금의 중간정산을 사실상 과거 퇴직금 제 도처럼 허용하고, 퇴직연금의 해약도 쉽게 하도록 하고 있어 퇴직연금의 노 후보장 기능이 취약함.
◦ 퇴직연금제도는 퇴직금제도와는 달리 근로자대표의 동의가 필요하도록 되어 있어 퇴직연금제도의 설정이 까다로운 편임.
◦ 현행 퇴직연금제도는 확정급여형과 확정기여형의 장점을 결합한 혼합형을 제공하지 않고 있으며, 근로자 역시 양자 중에서 택일을 해야 함.
(3) 개선방안
□ 소득계층별로 사회보장 대응전략을 마련해야 함.
중산층의 경우, 중산층에서 빈곤층으로의 전락을 방지할 수 있도록 사회보험제 도를 보완하고, 긴급지원제도를 확충해야 함.
사회보험을 계층화해 다층 사회보험시스템을 만드는 것이 필요하며 이를 위해 관련 산업에 대한 규제를 완화할 필요가 있음.
빈곤층의 최저 소득보장을 위한 국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애연금 등 의 보완 또는 도입이 필요함.□ 인구특성별(근로계층, 노인, 여성 등)로 사회복지시스템을 구축해야 함.
정부는 고령층이 경제활동에 적극적으로 참여할 수 있도록 연금연령을 상향조 정하고, 고용에서 연령차별을 억제하는 등의 적극적인 조치를 취해야 함.
근로계층에 대해서는 생계보장과 일자리의 연계성을 강화할 수 있도록 자활사 업을 확대하고, 근로장려세제를 개편하여 근로유인을 강화해야 함.
파트타임과 같은 유연한 근로형태의 확대가 또 다른 취약계층을 양산하지 않도 록 범사회적 준비가 필요하며, 지속적인 신기술 습득, 재훈련 등을 통해 기존 노동력의 기술수준을 유지⋅제고할 필요가 있음.□ 사회복지제도의 효율성을 높이기 위해 민간복지제도를 도입하고 사회복지제도 간의 연계성을 높여야 함.
사회복지제도의 효율성을 높이기 위해 다양한 사회복지제도 간의 연계성을 높 여야 함.◦ 사회서비스 확충이 안정적인 사회적 일자리 창출로 이어지고, 주민지원센터 와 고용안정센터의 연계성을 강화함으로써 근로빈곤층의 탈빈곤이 촉진될 수 있도록 하여야 함.
◦ 근로장려세제를 확대하면서 근로장려급여를 사회보험료와 연계함으로써 사
회보험 사각지대를 완화하여야 함.
민간부문의 참여를 통해 다양한 형태의 사회복지제도를 마련하고, 이를 통해 다 층 사회보장제도를 확립해야 함.◦ 사회복지는 그동안 정부 중심으로 이루어졌으나 다양한 근로자의 복지문제 를 정부 중심의 획일적인 복지로 해결할 수 없음.
◦ 따라서 공공복지와 민간복지를 효율적으로 조화시키고, 경직적 공공복지제 도를 유연화하여 기업의 생산성에 기여하도록 해야 함.
◦ 이러한 사회복지제도의 다양화에는 퇴직연금의 활성화, 단체 민간건강보험 의 제도화, 산재보험의 민영화 등이 포함되어야 함.
◦ 또한 기초노령연금과 국민연금제도 간 연계성을 제고함으로써 노인의 안정 적 소득보장을 달성하여야 함.
□ 퇴직연금제도의 개선을 통해 노후보장 기능을 강화해야 함.
퇴직일시금을 퇴직연금으로 전환하여 연금 본연의 역할을 하여 노후생계수단이 될 수 있도록 해야 함.◦ 근로자대표의 동의 조항을 유연하게 적용하여 퇴직연금제도의 도입을 좀 더 쉽게 만들어야 함.
◦ 퇴직연금제도의 유연화를 위하여 혼합형 퇴직연금48)을 허용해야 하며, 근로 자도 확정급여형, 확정기여형, 혼합형 또는 각각을 원하는 비중만큼 선택할 수 있도록 해야 함.
48) 혼합형 퇴직연금제도(Cash Balance Plan)는 1980년대 미국의 Bank of America에 의해 최 초로 도입된 제도이며 확정급여형과 유사하지만 확정기여형의 특성을 포함한다. 예를 들어, 확정금여형의 경우 퇴직 후의 급여 수준이 사전적으로 정의되는 데 반해 혼합형 퇴직연금제 도는 갹출금과 수익률에 의해 급여수준이 결정된다. 또한 확정기여형처럼 매년 정해진 금액 이 가입자 계정에 적립되기는 하지만 적립금이 실제 투자수익률에 근거하여 증식되는 것이 아니라 정해진 이자율로 증식되고 급여의 지급은 기업이 보증한다[위경우 외(2008) 참조].