문화지구 정책은 1990년대에 문화의 거리 사업에서 시작해서 국민의 정부 새문화정책(1998년)에 문화지구 조성사업이 포함되면서 구체화되었 다. 실질적으로는 2000년 1월에 「문화예술진흥법」이 개정되면서 ‘문화 지구 제도’가 도입되었다. 문화지역은 문화자원이 밀집된 지역으로 이와 관련된 공간 차원의 제도로는 「국토의계획및이용에관한법률」에 의한 용도지역지구제상의 ‘역사문화미관지구’와 ‘역사문화환경보존지구’ 그리고
「지역문화진흥법」에 의한 ‘문화지구’가 있다. 역사문화미관지구와 역사 문화환경보존지구는 용도지구의 한 유형으로서 기본적으로 토지이용계획 의 실현을 위한 규제수단인데 반해 문화지구는 일종의 용도지구로서
「국토의계획및이용에관한법률」에 따라 토지이용 규제의 대상이 될 뿐 만 아니라 다수의 관련법을 통해 행정적·재정적 규제 및 지원의 대상이 된다.232) 특히 2014년은 「지역문화진흥법(2014.1.28)」이 제정되어 문화 지구의 법적‧제도적 근거가 마련되었다. 「지역문화진흥법」에서는 지역 문화진흥기본계획의 수립, 문화도시‧문화지구의 지정, 생활문화와 생활문 화시설의 지원, 문화환경 취약지역 우선 지원, 지역문화 전문인력 양성기 관 및 자문사업단의 지정‧지원 등을 주요내용으로 하고 있다. 이를 계기 로 문화예술‧문화산업‧관광‧전통‧역사‧영상 등 지역의 다양한 문화자원을 활용하여 지역발전을 촉진하는 지역문화브랜드 활성화가 가능하게 되었 다.233)
대학로의 경우 1990년대 중‧후반 공연장 밀집이 본격화되면서 문화지 구 지정에 대한 논의가 본격화되었고, 1999년에 『문화지구 조성모델 및 정책방향에 관한 연구』에서 인사동과 더불어 문화지구 지정에 대한 검 토가 시작되었다. 이러한 문화지구 제도는 「문화예술진흥법 및 동법시 행령」, 「도시계획법」, 「서울시 도시계획조례」 등의 제도 개정과 제
232) 김희진, 『문화지역의 상업화 과정과 장소성 인식 변화: 삼청동과 신사동의 가로를 사례로』
(박사학위논문, 서울대학교, 2015), p. 69.
233) 문화체육관광부, 『문화정책백서』(2014), pp. 86-87.
[그림 3] 대학로 문화지구 영역
정을 통해 도입되었다. 이에 근거 해서 서울시는 2004년 5월에 주간 선도로를 중심으로 동숭동, 이화 동, 명륜동 2가와 4가, 연건동, 혜 화동 일대의 446,569㎡를 문화지구 로 지정하였다.
(1) 문화지구의 개념 및 도입 배경 문화지구란 용어의 법적·정책적 근거는 「국토의계획및이용에관한 법률」(제37조 3항)과 2000년 1월
12일에 개정된 「문화예술진흥법」(제10조 2항)에서 찾을 수 있다.234) 이 에 따르면 특정한 문화자원이 밀집한 지역이나 문화행사가 이루어지는 지역, 기타 지구지정을 통해 관리가 필요한 지역 등을 정부는 문화지구 로 지정할 수 있다. 「문화예술진흥법」(제10조 2항)에 따르면 특별시장·
광역시장 또는 도지사는 문화시설과 민속공예품점·골동품점 등의 대통령 령이 정하는 영업시설이 밀집되어 있거나 이를 계획적으로 조성하고자 하는 지역, 문화예술행사·축제 등의 문화예술활동이 지속적으로 이루어지 는 지역, 그리고 문화환경의 조성이 특히 필요하다고 대통령이 인정하는 지역을 문화지구로 지정할 수 있다고 명시하고 있다. 문화지구란 문화를 기반으로 하는 가장 기초적인 공간 개념이라고 할 수 있다. 문화지구는 문화‧예술 자원이 밀집되어 그 지역의 독특한 문화적 특성과 다양한 가 치를 창출하는 지역으로서 계획적이고 전략적인 보호와 육성이 필요한 지역이다.235) 한국문화정책개발원의 연구보고서(1999)에 따르면 문화지구 의 특징과 조성에 따른 기대효과에 대해서 다음과 같이 정리하고 있다.
234) 시·도지사는 지역여건상 필요한 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 시·도의 조례로 용도지구의 명칭 및 지정목적과 건축 그 밖의 행위의 금지 및 제한에 관한 사항 등을 정하여 제1항 각호의 용도지구와의 용도지구의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다.
235) 박은실, 「문화활동의 유형에 따른 문화지구 형성과 장소마케팅」, 『공간과 사회』 제17권 (2002), 한국공간환경학회, p. 35.
문화지구란 문화예술 자원이 풍부한 특정 지역을 지칭하는 일반적인 개 념과 법적 근거, 정책적으로 조성, 관리되는 제도적 차원의 개념을 의미 하며 문화예술 자원의 밀집성이 높은 지역으로 관광효과, 지역경제 파급 효과 등 시너지 창출을 기대할 수 있다. 또한 전통적 역사 문화자원, 문 화업소, 문화산업 및 문화시설, 문화예술 프로그램 등 다양한 문화예술 자원을 대상으로 지역마다의 다양성과 다른 지역과는 차별화되는 정체 성을 보유해야 하며 문화지구 지정시 적정 수준의 공간적 범위와 규모 를 설정해야 한다고 언급하고 문화시설 및 업종의 보존, 유치, 관리를 위해서 도시계획, 토지이용과 같은 기존의 공간에 대한 제도적 장치를 필요로 한다. 문화지구는 주변 계획과의 연장선에서 문화예술적 특성이 유지, 관리 될 수 있는 완충지대로 연결이 되어야 하며 기존에 형성된 문화예술지역을 보호 육성하는 측면뿐 아니라 새롭게 문화예술적 특성 을 가진 환경으로 조성하고자 할 경우에 가능하다.236)
문화지구는 문화‧예술 자원이 풍부한 특정 지역을 지칭하는 일반적 개 념과 법적 근거, 정책적으로 조성·관리되는 제도적 차원의 개념을 의미 하며, 문화‧예술 자원의 밀집성이 높은 지역으로 그로 인한 관광 파급효 과 및 지역경제 파급효과 등 시너지 창출을 기대할 수 있다.237) 문화지 구 조성 목적에 따른 종류 및 유형은 일반적으로 다음과 같이 분류되고 있다. 첫째는, 역사적‧문화적으로 가치 있는 문화‧예술 자원이 밀집되어 있는 전통문화예술보존지구이고, 둘째는, 문화‧예술 관련 시설이 밀집되 어 있거나 앞으로 자치단체가 계획적으로 이러한 문화시설을 특정지역에 집중적으로 건립하여 문화지구로 조성할 필요가 있는 문화시설지구이며, 셋째는, 문화 관련 업종이나 문화산업이 밀집되어 있거나 계획적으로 조 성하고자 하는 문화산업지구이고, 넷째는, 문화예술 행사 및 축제 등이 활발하게 지속적으로 이루어지고 있는 지역으로서 그 지역의 문화환경을 보존하거나 계획적으로 조성하고자 하는 문화예술행사지구, 이밖에도 유
‧무형의 문화자원이나 문화환경의 보존이 필요한 지역, 기타 국민의 문
화적 삶의 질 향상을 위해 문화지구로 지정하는 것이 필요하다고 인정하 는 지역 등이다.238) 이 준거에 따른다면 대학로는 두 번째 유형에 속한 다. 이 외에도 월터 산타가와(Walter Santagata)는 문화지구를 4가지 유236) 임학순(주 221), pp. 6-7.
237) 위의 책, pp. 29-30.
238) 박은실(주 235), pp. 36-37.
형으로 구분하였는데, 첫째는, 문화산업지구(industrial cultural district) 로서 지방화된 문화, 예술, 공예의 전통에 기반하여 의류 및 가구와 같은 디자인 중심의 상품을 생산하는 산업지구이고, 둘째는, 제도적 문화지구 (institutional cultural district)로서 와인 및 축제 등과 같은 특정 브랜드 가 장소와 연관되는 산업클러스터로 재산권 부여 및 상징적 의미, 협동 에 기반한 문화지구이며, 셋째는, 박물관 문화지구(museum cultural district)로서 박물관과 예술커뮤니티를 기반으로 형성된 도심에 입지하 는 문화지구이고, 마지막으로, 메트로폴리탄 문화지구(metropolitan cultural district)로서 공연예술, 박물관, 문화예술기관처럼 문화 그리고 문화관련 재화 및 서비스를 제공하는 시설들의 밀집으로 경제적 기능을 수행하는 동시에 도시 이미지 향상에 기여하는 문화지구이다.239) 이 분 류에 따른다면 대학로는 4번째 유형에 속한다.
(2) 문화지구의 추진 및 지정 과정
1990년대 후반 정부는 문화예술 밀집공간을 보존‧육성하기 위한 문화 특별지구 추진계획을 발표했다. 1990년대 들어 문화‧예술 밀집지역들이 지역의 상업화 촉진으로 인해 변질위기에 놓였기 때문이다. 특히 대학로 는 인구 유입의 증가로 경제 활성화를 이뤘으나 그 이면에는 임대료 상 승 등 소극장 경영 악화라는 부작용도 내재하고 있었다. 소극장 경영 악 화는 기존 공연장 보호는 물론 신설 공연장 확충에도 악영향을 미쳤다.
그만큼 배우들의 무대 출연 기회도 감소했다. 반면, 대학로의 거리문화를 훼손하는 불법 노점‧호객 행위는 증가했다. 이처럼 문화‧예술 밀집지역 에 상업화 위기가 닥쳐오자 서울시 등 정부는 제도적 해결책을 모색하기 에 나섰다. 그 결과 문화관광부는 1998년 4월 20일에 「문화지구 조성 특별법」 제정을 추진하기에 이르렀다. 법안의 취지는 문화시설의 도시 유입과 확충을 제도적으로 지원하자는 데 있었다. 당시 도시계획법과 건 축법은 문화에 대한 고려가 거의 없었을 뿐 아니라 규제 중심으로 되어
239) Walter Santagata, "Cultural Districts, Property Rights and Sustainable Economic Growth", International Journal of Urban and Regional Research 26:1(March, 2002), 김희진(주 232), p. 14에서 재인용.
있어 문화시설의 도시 유입이 불리한 환경이었다. 또한 몇몇 지방자치단 체(이하 지자체)가 문화의 거리를 지정해 운영해왔으나 법적 근거가 미 약해 활성화가 제대로 이뤄지지 못했다는 인식이 팽배했다. 문화의 거리 가 1990년대 들어 증가했음에도 법적 근거의 미약, 개발 압력 등으로 인 해 고유성격이 변질되면서 제도적 방안이 시급했던 것이다.
문화관광부가 1998년 4월부터 추진한 가칭 「문화지구 조성에 관한 특 별법」은 1999년 10월 8일에 「문화예술진흥법 개정안」의 입법예고로 그 결실을 맺게 되었다. 뒤이어 2000년 1월 12일에 「문화예술진흥법 개 정안」은 문화지구 지정·관리를 규정한 제10조 2항의 추가로 새롭게 공 포됐다. 그간 몇몇 문화의 거리가 제도적인 지원을 받지 못했던 반면, 문 화지구는 「문화예술진흥법 개정안」으로 인해 제도적인 각종 지원을 받 을 수 있게 된 것이다. 그 결과 문화관광부는 「문화예술진흥법 개정 안」(제 10조 2항)을, 서울시는 「서울시문화지구관리및육성에관한조 례」를, 종로구는 「대학로 문화지구 관리계획」의 3가지 축을 마련했다.
문화관광부의 「문화예술진흥법」 제10조 제2항이 문화지구의 혜택에 대 한 일반적 기준을 제시했다면, 「서울시문화지구관리및육성에관한조례」
는 문화지구 관리계획 실행을 위한 구체적인 관리규칙을 담았다.
2001년 6월 7일에 개최된 열린 문화마당 간담회를 통해 김한길 문화관 광부 장관은 연극계 인사들과 만나 연극계 발전방안에 대해 논의했다.
이 자리에서 장관은 서울시와 협의해 2002년 중 대학로를 문화지구로 지 정하고, 이 지역의 문화시설 및 업종에 대해 부담금을 감면하는 한편 융 자금을 지원하겠다고 표명했다. 또한 유해업종을 엄격히 제한함으로써 이 지역 고유의 문화‧예술 가치를 지켜나갈 수 있도록 노력하겠다고 밝 혔다. 서울시는 김한길 장관의 발언 직후인 2001년 6월 18일에 문화‧예 술시설이 밀집한 대학로와 인사동을 문화지구로 지정하여 문화관광지로 발전시키겠다고 발표했다. 이 계획에 따라 대학로를 2002년에, 인사동을 2001년 중에 문화지구로 지정할 계획이라고 밝혔다. 더불어 서울시는 대 학로와 인사동을 문화지구로 우선 지정하고, 그 성과를 평가해 문화지구 를 확대할 것이라고 공표했다. 서울시는 대학로와 인사동의 문화지구 추