본 장은 도시공원의 확보, 조성, 유지관리에 관한 총 8가지 세부 쟁점을 통해 80년이 넘는 우리나라 도시공원 문제와 제도의 흐름을 살펴보았다. 초기 정부는 공원 대한 입법 여부에 고민이 있었지만 민간에 의한 공원 잠식을 억제하고 도시계획적 구속력을 강화하기 위해 도시공원을 제도화하였다. 장기간의 제도 운영으로 정부는 법제도에 의한 문제점도 발견할 수 있었고 이에 대한 법제도 개선을 시행하였다.
4-1. 시대별 도시공원 법제도의 평가
1) 「공원법」
독립과 국난 이후 도시공원은 약화된 정부의 감시를 피해 민간과 공공기관에 의한 잠식이 빈번하였다. 정부는 전후 도시공원 문제를 극복하기 위해 ‘설치 및 관리’에 관한 근거법이 필요하였고 강력한 관리 중심으로 「공원법」을 제정하였다. 1959년 법(안)은 사업 주체, 토지 수용, 국립공원위원회 등에 관한 제도적 절차성이 강조되었지만, 1962년 법(안)은 도시공원을 법정 수용하면서 행위와 사용을 제한하는 규제가 중심이 되었다.
「공원법」상 규제는 자연 상태의 환경과 경관을 보호∙보전하는 의도와 함께 가건축 행위와 부정불하 등 공원 용지의 사적 과용에 대한 예방에 중점을 두었다.
그러나 「공원법」은 도시공원의 확보와 조성에 대한 제도력이 부족하였다. ① 하위법령으로 도시공원을 해제할 수 있는 다수의 경우를 규정하고 있어 도시계획 현실화에 따른 도시공원의 침식을 자구적으로 방어하는데 한계가 있었다. ② 도시공원의 설치는 해당 지방자치단체의 재량권에 의거하였지만 열악한 지방자치단체의 제정과 수장의 빈번한 도시계획 변경으로 조성공원과 계획공원의 격차가 벌어졌다. ③ 도시공원 설치 규정은 공원시설 종류만 나열할 뿐 설치기준이 부재하여 지방자치단체는 수익 보장을 위한 대형 건축물로 도시공원을 훼손시켰다 결과적으로 「공원법」은 잠식을 예방하고 관리하는 입법 취지와 달리 공공에 의한 공원 잠식을 정당화 할 수 있는 근거가
되었다고 중앙정부의 결정권과 지방정부의 집행권이 갈등하였다.
2) 「도시공원법」
「도시공원법」은 1970년대 도시공원의 방치와 잠식 문제를 해소하기 위해 설치 장려와 시설 규제를 동시에 규율하는 목적으로 제정되었다. 구체적인 조치로 전자에 대하여 ‘공원조성계획’ 수립을 의무화하였고 후자에 대하여 설치할 수 있는 시설 종류를 분류하고 설치와 배치 기준을 구체적으로 설정하였다. 1993년 이후 지방자치제도 시행과 규제완화 정책으로 「도시공원법」은 정비 대상 법령으로 분류되었고 각 법령의 위계와 체계가 담당하는 역할에 따라 시행령은 토지소유자의 점유 규제를, 시행규칙은 민자유치 촉진을 고려한 설치기준을, 법률은 각 명령이 시행할 수 있도록 토지소유자의 권리 제한을 완화하였다. 본 법령의 개정으로 정부는 점유 규제를 완화하여 도시공원 예정지 내 생활 민원을 안정시키고 시설 기준을 완화하여 민간 참여를 유치하기 위한 조치를 취하였다.
그러나 공원 내 민간 건축물의 증가, 보상 비용의 증가, 민자 유치의 실적 저조, 주민의 저항 등과 같은 새로운 문제에 당면하게 되었다.
「도시공원법」은 개정을 통해 소극적으로 남아 자주적 발전을 실현할 수 있었다. ①
「도시공원법」은 「도시계획법」 예외 조치를 명문화하거나 관계 법령을 재해석하여 도시공원의 실정에 맞도록 정비하였다. ② 본 법령은 공공과 토지소유자를 이해당사자로 설정하여 권리와 의무를 조정하였지만, 1990년대부터 정부는 제3자인 주민의 의견을 수렴하여 무분별한 공원 개발에 의한 지역 피해를 최소화하기 위해 세칙을 개정하였고 이용자의 시설 안전을 고려한 법률 조항을 신설하였다.
반면, 「도시공원법」은 「도시계획법」과의 종속적 관계로 본래의 입법 취지를 충족하는데 한계가 있었다. 「도시공원법(안)」에 규정하였던 공원조성계획에 대한 ‘2년 내’ 기속기한과 매수청구와 같은 근거가 삭제되면서 미집행 도시공원 해소하기 위한 본 법률의 의도는 미흡한 상태로 출발하였다. 도시공원위원회의 설치 조항이 삭제되어 공원조성계획 입안과 진행 상황은 도시계획 자문으로 대체하게 되어 도시공원에 대한 독립법이 갖추어야 할 전문성이 후퇴하였다.
3) 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」
「도시공원법」을 전면 개편한 본 법률은 공원녹지 확충과 장기미집행 도시공원 해소를 위한 구체적 방안을 마련하였다. ① 개칭한 제명에 ‘등’이란 의존명사를 붙였듯이 도시계획시설 이외의 녹지도 규정 대상에 포함하게 되었다. 도시공원 확보와 조성에 대한 타법률과의 관계성을 높여 이용법제로서 근거를 강화하였다. ② 본 법률은 특별한 예외 조항을 두어 제도적 자주성을 갖추기 위해 도시계획적 ‘수용’뿐만 아니라 시민의 자율성을 보장하는 ‘협약‘이라는 실험적 대안을 마련하였다. ‘공원녹지계획’과 같은 도시계획 이외의
절차가 추가되었고 도시공원의 대량 실효에 의한 지방자치단체의 부담을 덜어주기 위해 도시공원자연공원구역과 국가도시공원 관련 특례 조항이 신설되었다. 「도시공원법」을 전부 개정한 결과 법 시행 이후 10년 만에 110여㎢(‘15년) 면적이 도시공원으로 조성되어 국민이 이용할 수 있는 1인당 도시공원 면적은 8.8㎡까지 성장하면서 법적 기준(6.0㎡)을 상회할 수 있었다.
그러나 몇몇 쟁점에 대한 본 법률의 조치는 기한을 정해 두고 자동 해결하는 방식으로 추진되면서 법률 저항을 받고 있는 중이다. ① 부칙 조항에서는 도시자연공원을 도시계획구역으로 2010년 1월 자동 전환 되도록 설정하여 도시자연공원 내 토지소유자는 보상 적용과 세금 감면 대상에서 제외되면서, 이 제도는 법적 형평성과 신뢰를 담보 하지 못하였다. 또한 장기미집행 도시공원 면적 집계에서 도시자연공원구역 면적이 제척 되면서, 정부는 문제에 대한 본질적인 해소보다는 체감 수치만 낮추었다. ② 2020년 7월 1일 시행하는 일몰제는 일정 기간 내 집행 결과에 따라 자동으로 실효하는 정부의 획일적인 정책이 전제되고 있어 도시공원 절차 규정에 따라 지방자치단체가 개별 해제 여부를 판단하는 실효 제도의 의미가 후퇴하였다. 또한 도시공원 결정 기한이 2000년 7월로 재산정 되면서 토지소유자의 부담 기한도 연장되어 장기미집행 도시공원 관련 법적 분쟁이 사라지지 않고 있는 실정이다. ③ 장기미집행 도시공원 조성사업에 대하여 정부는
‘비재정적 집행’으로 방침을 정함에 따라 민간공원사업에 대한 공공성 논쟁이 가중되었다.
이에 대한 찬반양론이 팽팽하게 진행 중인 상황에서 민자추진자의 수익성에 비해 공원의 질적 문제가 고려되지 못한 실정이다.
4-2. 도시공원 법제도의 추세와 한계
쟁점을 통해 살펴본 도시공원 법제도 변천의 추세와 한계를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 도시공원 법제도의 변천은 사유재산권의 구제에 주된 방침을 두면서 도시공원의 공공성이 축소되고 있는 실정이다. 이러한 태도 변화는 1993년 규제완화 조치에 따라
「공원법」이 구축하였던 엄격한 규제가 삭제되거나 민원 대응 조치가 신설되면서 토지소유자를 중심으로 가해졌던 제한이 완화되었기 때문이다. 정부는 도시공원 사업에 대한 비용 부담 원칙을 개선하여 국가의 개입과 지원으로 도시공원 조성을 활성화 시키기 보다는 지방자치단체의 도시공원 정비 부담을 덜어주기 위해 도시공원 해제와 민간공원사업과 같은 비재정 방식의 제도 개선을 추진하였다. 그 결과 일몰제도에 따른 대량 실효의 직면과 민간공원특례에 따른 비공원시설 설치는 사회적 문제로 자리잡고 있다. 또한 정부는 기존 건축물에 대한 행위 제한을 지속적으로 완화시켰고 매수청구권에 따라 도시공원 예정지 내 건축물의 신축을 가능하도록 하여 향후 도시공원 조성 부담을 가중시켰다. 지방자치단체의 도시공원 관련 예산이 해당 토지와 건축물 보상에 편중되면서 원활한 도시공원의 관리와 질적 향상을 어렵게 하였다. 따라서 도시공원
법제도의 개선 과정은 장기미집행 도시공원에 대한 부담 완화를 전제로 진행하면서 도시공원의 기능과 목적에 대한 고려가 부족하였다고 볼 수 있다.
둘째, 「도시공원법」과 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」은 다른 법규의 영향을 받지 않은 독립적인 제도를 신설하는 성과를 거두었지만 자구 조치는 미흡한 상태로 추진되어 새로운 도시공원 문제를 발생시켰다. 가장 대표적인 자구 조치는 ‘공원시설 설치기준’ 개정으로 비록 이 기준은 시행규칙에 위치하지만, 도시공원의 환경성을 유지하고 도시공원 조성사업을 활성화 할 수 있는 중요한 장치이기도 하다. 그러나 민간의 도시공원 사업 참여를 도모하기 위해 공원시설 설치기준이 마련되지 않거나 미흡하게 개정될 경우 환경권 분쟁을 촉발시키는 소지를 담고 있다. 대표적으로 1960년대 공원내 대형건축물 잠식, 1990년대 골프연습장 설치, 2010년대 장기미집행 도시공원 내 아파트와 학교 기숙사 건축과 같은 일련의 사건은 아무런 공적 규제 장치 없이 시행되어 도시공원에 대한 환경성 논란이 여전히 진행 중에 있다. 도시자연공원의 구역전환은 일몰제에 따른 대량 실효를 방지하기 위한 자구 조치로 기존 도시계획시설 중심의 도시공원 법제도와 차이가 있다. 그러나 이 제도는 통계 수치의 착시 효과를 일으키는 행정 편의적 조치로 기존 토지소유자의 재산권 제한을 무기한 연장시키는 결과를 초래하였다. 따라서 도시공원 법제도의 자구 조치는 법의 효율성만으로 만들어지면서 도시공원 문제에 대한 충분한 예측을 고려하였다.
셋째, 정부는 1993년 이후 도시공원 시설 확대, 공원시설 안전 조치, 2005년 이후 도시공원 확충을 위한 시민 참여와 범죄 예방과 같은 질적 개선을 관한 조항과 조문을 신설하였지만 이용자 중심의 제도 개선에는 미흡한 편이다. 그 이유는 본 제도가 도시계획의 하위 체계에서 도시공원 확보 중심으로 운영되었다는 점, 토지소유자 중심의 권리 구제에 집중하였다는 점, 시민 중심의 공원 정책 수립의 역사가 짧다는 점에서 찾을 수 있을 것이다. 앞으로 이용자 중심의 도시공원 법제도가 이루어지기 위해서는
‘토지이용권’에 기초한 제도 개선이 필요하지만 현행 관련 법규와 법리는 도시공원 정책 결정 단계에서 시민의 참정 자체를 배제하고 있는 실정이다.